農村集體土地經營權抵押貸款試點中存在的問題及對策建議

賴露華

（江西省武平縣城廂鎮農業技術推廣站，福建武平 364300）

近年來，資金不足成為農村發展的瓶頸[1]。黨中央、國務院非常重視“三農”問題，為加快推進農村現代化進程，促進農民增收致富[2]，2015年8月國務院下發了《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號），2016年3月人民銀行總行等部委下發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》（銀發〔2016〕79號），在全國部分縣、市開展了農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作。隨后，福建省出臺了《福建省農村“兩權”抵押貸款試點實施方案》，江西省龍巖市武平縣被定為農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣。從2016年1月起開展農村承包土地的經營權抵押貸款業務，截至2017年12月底，全縣共發放貸款2.03億元，其中城廂鎮發放貸款0.18億元，這在一定程度上成為了緩解農民融資難問題的有效途徑，促進了農村經濟發展。目前，全國各地在不斷探索土地承包經營權抵押的實踐模式[3]，武平縣農村集體土地經營權抵押貸款試點工作也出現了一些問題，現對存在的問題作具體分析，并提出相關建議。

1 武平縣農村集體土地經營權抵押貸款試點工作存在問題

1.1 無專業農村土地經營權價值評估機構 農村土地承包經營權價值的正確評估是金融機構授信貸款額度的基礎。但由于農村集體土地經營權抵押貸款業務是一項全新的業務，各級政府和部門均未出臺評估流轉土地承包經營權價值的相應標準和操作程序，社會和市場也未形成專業的土地承包經營權價值評估隊伍，所以相對其他行業，土地價值也相對難以界定，容造成不同評估機構之間的評估金額相差較大，使金融機構難以確定貸款金額。

1.2 農村集體土地經營權抵押貸款無法律依據 在現行的法律框架內，土地承包經營權抵押始終未得到正面認可[4]《中華人民共和國農村土地承包法》第32條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。但對于其抵押問題，《中華人民共和國擔保法》和《中華人民共和國物權法》都是明令禁止的。其中《中華人民共和國擔保法》37條第2款規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。《中華人民共和國物權法》184條規定：“不得抵押的包括：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”，目前用于經營權抵押的主要是耕地，而由于法律規定未及時配套，所以金融機構會擔心產生貸款糾紛時得不到法律保護。

1.3 部分貸款人不歸還貸款，抵押物難于處置 按現行的農村土地管理法律規定，只有本集體組織的成員才能享有土地承包權，作為土地發包人的集體組織如需向成員外的單位和個人發包土地，應經本集體組織的村民代表大會或村民大會同意，并經鄉鎮人民政府審批，假如某一筆抵押貸款無法償還，需將抵押的土地經營權進行拍賣抵債，但是本集體組織成員大都沾親帶故，不好意思參拍，而對集體組織外的人員拍賣又可能因村民大會不通過而無法進行，所以金融機構可能會因抵押物無法處置而導致其債權無法實現。

1.4 貸款金額小而手續繁多 由農村集體土地經營權抵押貸款的抵押物是農村集體土地經營權而不是承包權，原始承包戶所承包的土地面積較小，抵押價值低。而種植大戶對于流轉來的較大面積的土地無承包權。經濟實力強的種植戶不需貸款，而經濟實力弱的種植戶不可能一次性付清幾十年的土地租金。按流轉合同每年支付租金的農村集體土地經營權基本無抵押價值，農村土地承包經營權抵押貸款的貸款額度是由土地承包經營權的價值決定的[5]，由于抵押物價值低，所以金融機構能放貸的金額非常小。辦理農村集體土地經營權抵押貸款需要發包方同意，又需評估機構評估，開具無爭議權證明，然后到農業部門辦理登記等。與目前農村信用社推行的小額擔保貸款，農行推出的惠農卡項目及其他小額貸款項目相比，農村集體土地經營權抵押貸款的程序要繁雜許多。

2 解決武平縣農村集體土地經營權抵押貸款試點工作存在問題的對策建議

2.1 由縣級政府統一對全縣的各類土地進行價值評估 由縣級政府授權農業主管部門利用農村土地確權資料對本行政區域內的土地統一進行估價，每5年調整一次，以解決無專業評估機構的問題，以及易形成不同評估機構之間的評估金額相差較大，使金融機構難以確定貸款金額的問題。

2.2 推動相關法律的修訂完善 只有理順土地承包經營權抵押的政策支撐和法律邏輯，土地承包經營權抵押才能得到可持續的法律保障。《中華人民共和國農村土地承包法》第32條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的一款中，建議增加“可向金融部門抵押，可向社會拍賣”的規定。對《中華人民共和國擔保法》和《中華人民共和國物權法》中不得抵押的條款進行刪除，使各部法律之間的規定相互配套，使金融機構的合法權益得到法律保障。

建議在《中華人民共和國農村土地承包法》第48條“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”的規定明確定義為初次發包適用，而承包后的承包權可自由流轉，不再需經本集體經濟組織成員的村民會議通過。2.3 簡化貸款手續 相關部門可以通過采用全縣統一評估并建立評估數據查詢系統等措施來減少農戶的評估程序；通過應用農村土地確權資料建立農村土地承包權證統一查詢系統來確定土地權屬有無糾紛；通過規范化文件來確定可抵押范圍，以免除出具發包方同意抵押、處置證明等手續。只有在確保貸款抵押有效的前提下，最大限度地簡化手續，才能使農村集體土地經營權抵押貸款這一惠農項目發揮作用。