城鎮化、市民化與城鄉收入差距研究

李一花,于富慧,郭逸揚

(1.山東大學 經濟學院,濟南 250100;2.濟南外國語學校 國際部,濟南 250014)

一、問題的提出與文獻綜述

改革開放以來,中國的城鄉收入比由1995年的2.7上升至2009年的3.3,近年有所下降,但2013年仍達3.1。有關研究發現,城鄉收入差距是整體貧富差距的重要組成部分[1-2],城鄉收入差距對貧富差距的貢獻率從1984年的24.1%攀升至 2010 年的53.6%。這意味著,在全國加總層面消除城鄉差異,可以將整體貧富不均等減半,縮小城鄉收入差距對縮小貧富差距具有重要意義。

那么,是什么原因導致了中國城鄉收入差距的形成和難以消除?林毅夫的研究發現,政府推行重工業優先發展戰略和資本密集型產業的發展導致城市就業需求相對下降,進而延緩城市化進程。與此同時,城市吸納勞動力的減少導致農村居民無法有效的向城市轉移,在土地規模報酬遞減的經濟約束下,這意味著農村收入水平下降、城鄉收入差距擴大[3]。蔡昉和楊濤[4]以及Kanbur和Zhang[5]等人的研究也發現,這一戰略及其衍生的一整套政府干預政策是中國城鄉收入差距擴大的重要原因。沿著城鄉收入差距形成的政治經濟學視角,陸銘和陳釗將城鄉收入差距擴大的原因歸結為城鄉分割的行政管理制度、城市偏向型的經濟和社會政策[6]。陳斌開等人的研究發現,近年來我國城鄉收入差距擴大與城市偏向的教育經費投入政策有很大關系。同時,政府農副產品價格控制、不合理的稅費負擔、城鄉勞動力市場分割、歧視性的社會福利和保障體系等城市偏向型政策,也是城鄉收入擴大的重要影響因素[7]。

由于城鄉公共政策是不斷演化的,尤其是2006年實施《十一五規劃(2006-2010)》后,農業稅被取消,“社會主義新農村”建設開始實施,這一政策框架包括加大對農村基礎設施的投入和農產品的補貼,以及提高社區公共服務水平等。那么,中央政府實施的這一政策和財政轉移是否有助于緩解農村財政資源嚴重短缺,以及減輕城鄉收入差距?對于上述問題,有學者已經從財政支出和政策的角度進行了研究,如劉樂山、何煉成[8]的定性研究以及冉光和、唐文[9]的經驗研究。沈坤榮、張璟從農村公共支出的視角分析了農民收入增長緩慢和城鄉收入差距的成因,發現政府公共支出在降低城鄉收入差距上作用不甚明顯[10];王藝明、蔡翔利用省級面板數據的實證研究表明,財政支出結構對城鄉收入差距有顯著影響,且突出了東部、中部、西部地區之間財政支出結構在收入分配效應上的差異[11]。陶然、劉明興利用270個地級市的面板數據,通過實證研究得出中國地方財政支出對城鄉差距影響顯著的結論,并且發現由于地方財政的獨立性趨弱(即更多依靠上級政府的轉移支付),城鄉收入差距有擴大的趨勢[12]。雖然上述學者強調了財政支出因素對城鄉收入差距的重要影響,但他們在財政變量的選取上沒有考慮預算約束,因此降低了財政支出變量估計系數的可靠性。

從城鄉收入差距的另一關鍵因素——人口流動的角度看,改革開放后的經濟快速增長以及農村實行分田到戶,農村剩余勞動力大規模向城市的流動對城鄉收入差距的影響如何?現有研究的結論差異甚大。例如,陸銘、陳釗、李實[13-14]的實證研究認為農村勞動力進城務工有利于緩解城鄉收入差距的擴大。周峰、徐翔、程開明、李金昌、賀建風、劉建平的研究結論正好相反[15-17]。需要指出的是,由于戶籍限制和城鄉二元制度的障礙,農村轉移勞動力在城市就業但并沒有實現市民化,城鎮化與市民化的分離成為我國城鎮化的典型特征。呂煒,高飛區分了兩種不同的市民化政策,分別是擴大戶籍比例和縮小公共服務差距,盡管這兩種政策對城鄉收入差距的作用相反,但是都能促進城鎮化,進而間接的縮小城鄉收入差距[18]。但他們對城鎮化與市民化的區分標準值得商榷。因此,如何區分城鎮化與市民化的差異,并對二者對城鄉收入差距的不同影響進行實證估計成為當前探討縮小城鄉收入差距的重點所在。

本文與以往研究相比有以下不同:一是區分城鎮化與市民化的差異,以城市常住人口占總人口的比重衡量城鎮化水平,以城市戶籍人口占總人口的比重衡量市民化率,這不僅與目前官方的統計標準保持了一致,而且通過區分人口流動和戶籍變化兩種不同的機制,以驗證二者對城鄉收入差距的不同影響。二是全面估計財政因素對城鄉差距的作用,尤其是考慮了預算約束、財政支出結構和財政自主率等關鍵財政變量及其交互作用對城鄉差距的影響。三是實證分析的時間區間為2007-2012年,這不僅是考慮到如新農村建設、財政收支分類體系等影響城鄉差距的一些政策和財政制度的變化是從2006年后發生的,也是為了彌補現有文獻缺乏近些年份數據的局限性。具體而言,本文采用雙向固定效應的廣義最小二乘法(GLS)和工具變量法(2SLS)分別對城鎮化、市民化對城鄉收入差距的影響進行回歸分析,并從不同角度進行穩健性檢驗。

本文的結構安排如下：第二部分是城鄉收入差距與財政狀況的特征事實，第三部分是計量模型、數據與研究方法,第四部分是實證檢驗與結果,第五部分是結論與政策建議。

二、城鄉收入差距與財政狀況的特征事實

(一)城鄉收入差距的變化

本文的城鄉收入差距是指城鎮人均實際收入與農民人均純收入的比值。山東省的城鄉收入差距與全國呈現相同的趨勢,但山東省的城鄉收入差距略低于全國水平。從1994年至今,城鄉收入差距的變化軌跡呈現階段性變化:1994年到1997年,城鄉收入差距有所下降,這可能與政府增加農產品收購價格、鄉鎮企業的繁榮需要更多的“離土不離鄉”的農民就業以及該時期城市發展速度下降有關;1997年之后,隨著鄉鎮企業發展受阻,城鄉收入差距再次上升;2009年之后,由于國內外經濟形勢對經濟增長和城市的影響較大,而新農村建設、農民外出打工和一系列社保制度和惠農政策的實施,城鄉收入差距出現減緩的趨勢。

(二)經濟發展與城鄉收入差距

從經濟發展與城鄉收入差距來看,2007-2012年,經濟發展水平的提高有利于縮小城鄉收入差距。這表明伴隨經濟發展和工業化水平提高,社會能以較少的人力從事農業生產就能滿足對農產品的需求,并為農村勞動力的解放提供物質基礎。另一方面,工業化和城鎮化發展也能增加城市對勞動力的需求,解決我國人多地少的矛盾,有利于增加農民收入,使得城鄉收入差距縮小。

(三)城鎮化、市民化與城鄉收入差距

本文中城鎮化(urban)指標使用城市常住人口占總人口的比重,常住人口是城市戶籍人口與在市區居住1年以上的人口數之和。市民化率指標(recog)是指城市戶籍人口占總人口的比重,根據2007-2012年的數據顯示,城鎮化、市民化與城鄉收入差距都呈現出負向關系。但是,由于是否具有城市戶籍決定了城市人口享有政府服務和各種社會保障水平的不同,因此,二者對于縮小城鄉差距的影響程度具有顯著差別,代表擁有城市戶籍水平的市民化率對縮小城鄉收入差距的作用明顯大于僅代表在城市中居住的城鎮化率指標。

(四)財政支出狀況

財政支出狀況包括財政支出規模與結構、預算外融資(土地財政)以及財政自主情況。具體而言,財政支出規模指財政支出占GDP的比重;支出結構的分類,從城鄉劃分的標準來看,包含財政支農支出比重、教育支出比重、醫療衛生支出比重、城鄉社區事務支出比重等;土地財政的水平用土地出讓收入占一般預算收入比重來反映;財政自主情況采用財政自給率指標反映,即一般預算收入占一般預算支出比重。根據山東省內的區域細分,本文對山東省的17地市進行東中西劃分,東部地區包括青島、煙臺、威海、濰坊、東營、日照,中部地區包括濟南、淄博、臨沂、泰安、萊蕪,西部地區包括聊城、德州、濟寧、棗莊、濱州、菏澤。表1反映了山東省上述財政指標的基本情況。

從財政支出規模來看,各地市財政支出占GDP的比重不斷增加,這與瓦格納法則揭示的趨勢一致,從東中西區域來看,財政規模出現了依次遞減的狀態,這可能與中西部地區享受的轉移支付水平更高有關。從財政支出結構看,財政用于教育的支出比重最高,占一般預算支出的比重基本在20%以上且有不斷增加的趨勢;其次為醫療支出,占一般預算支出的近20%,但東部顯著低于西部;支農支出與城鄉社區事務支出的比重基本持平,就各地區來看,西部地區的支農比重高于東部地區,這緣于省內西部地市的產業結構中農業占有更大的份額。對于城鄉社區事務支出,由于這一支出主要用于城市基礎設施建設,東部地區因財力水平高于中西部,因此城市建設投入明顯多于中西部地區。

從地方政府財政自給率看,山東省各地市2007-2012年的財政自給率在60～70%之間,對比中西部地區,東部地區的財政自給率更高,這說明經濟發展水平對財政自給率有較大影響。

從土地財政來看,各地市的土地出讓收入普遍在一般預算收入的一半以上,且東部地區的土地財政水平大大高于中西部地區。實踐證明,土地出讓收入主要用于城市建設,帶有明顯的城市偏向,其對城鄉收入差距會產生何種影響,需要實證回答。

表1 山東省市級財政狀況(2007-2012)

資料來源:根據《山東財政年鑒》(2008-2013)有關數據計算而來。

三、計量模型與數據方法說明

(一)計量模型設定

本文使用2007-2012年山東省17地市的面板數據研究城鎮化、市民化與城鄉收入差距的關系,計量模型設定如下:

(1)

模型中,下標i和t(t=2007,…,2012)分別表示第i市和第t年;下標n表示第n個財政支出結構變量;下標q和k分別表示第q個財政支出結構變量與財政自主率的交互項和第k個控制變量。

Gap指城鄉收入差距,使用城鎮人均實際收入除以農民人均純收入,使用比值消除了通貨膨脹的影響。

UR是城市化指標,本文包括城鎮化率(urban)和市民化率(recog)兩個指標,城鎮化率指標使用城市常住人口占總人口的比重來衡量,此處的城市常住人口為城市戶籍人口與市區居住1年以上的人口數之和。市民化率指標使用城市戶籍人口占總人口的比重來衡量。

Land指土地財政,是市級土地土地出讓收入占一般預算收入的比重。

Fdec是指財政自給率,是市級政府一般預算收入占一般預算支出比重,表示地方財政的自給程度。

Fexp是市級財政規模的指標,使用一般預算支出占GDP的比重。

FS指財政支出結構變量,包括支農支出(agri)、教育支出(cul)、醫療衛生支出(sop)和城鄉社區事務支出(cou),具體形式采用各自的支出占一般預算支出的比重來表示。

FS×Fdec指財政自主率與財政支出結構的交叉項,財政自主率代表市級財政的分權程度,由于財政分權一般不單獨對城鄉收入差距產生作用,而是通過影響財政支出結構間接的起作用,所以此指標包括四個交互項,分別表示為fagr、fcul、fsop和fcou。

CV指該方程的控制變量,主要包括:經濟增長(lngdp),采用人均地區生產總值的對數值表示;對外開放程度(fdi),用外商實際完成投資占GDP的比值表示;產業結構(instr),使用第三產業的增加值占GDP的比重來表示。

(二)數據來源

本文采用山東省《統計年鑒》(2007-2012年)、《中國財政年鑒》和相關年份的中國人口普查數據,個別數據的缺失值利用移動平均法進行補充,表2給出了各主要變量的統計特征。

表2 各變量的統計描述

(三)實證方法

現實中影響城鄉收入差距的原因可能非常復雜,這就意味著計量模型可能會存在遺漏變量問題。遺漏變量誤差會導致誤差項與解釋變量之間不再相關。為了盡可能降低遺漏變量的影響,我們一方面在控制變量中盡量包含現有理論中認為會對城鄉收入差距產生影響的因素,如產業結構,對外開放等。另一方面,考慮到山東省目前各市之間發展水平仍有較大差距,橫截面數據的方差會有區別,因而采用組間異方差模型廣義最小二乘法(GLS),并且在stata進行估計中,根據檢驗結果選取雙向固定效應。

盡管固定效應控制了隨地區和時間改變的因素,但還可能存在更為復雜的因果反饋關系而導致內生性問題,因此,我們在分析中還利用了工具變量法(2SLS)進行回歸?？悸缘睫r民工進城后,找到合適且固定安穩工作需要一段時間,這樣對本期城鄉收入差距產生影響的很可能不是當期城鎮化或市民化水平,而是過去的水平,因此選擇相應的滯后一階值作為工具變量,其有效性采用Cragg-Donald檢驗,并報告效應卡方檢驗的P值。

四、實證結果與分析

(一)實證結果

表3報告的是基于GLS和2SLS兩種回歸方法的結果。對于兩種模型,由于檢驗不滿足Hausman設定檢驗的漸進性假設,而且兩種回歸模型的實證結果不存在根本性差別,因此,以下主要討論基于GLS模型的回歸結果。

關于城鎮化、市民化與城鄉收入差距的關系,存在兩種相反的作用機制。首先,城鎮化(市民化)可能會擴大城鄉收入差距。這是因為城市資源的聚集引致大量生產活動集中,第二產業和第三產業在空間上向城市聚集,城鎮相比農村獲得了更多的產業優勢,規模效益與產業優勢使得城鎮居民收入水平上升更快,因此,伴隨城鎮化水平提高,城鄉收入差距會拉大?？紤]到我國城鎮化與市民化的分離,農民工落戶城市受到嚴格限制,非城市人口只能通過積分落戶等政策獲得城市戶籍,這樣只有足夠優秀者以及技能高的人才能擁有城市戶籍,市民化速度要慢于城鎮化速度,因此,城鎮化擴大城鄉收入差距的作用應該強于市民化。另一方面,城鎮化(市民化)可能會縮小城鄉收入差距。勞動力由農村流向城市,增加了城市勞動者數量,增強了城市勞動力市場的競爭程度,導致城市均衡工資水平下降;同時,農村剩余勞動力的轉移有利于提高農村勞動生產率和人均土地資源擁有量,農村勞動力市場的均衡工資水平上升,農民收入增加,帶回農村的資金隨之增加,因此,城鎮化水平提高會使城鄉收入差距縮小。由于市民化表征在城鎮定居,不再回流農村的狀態,因此,市民化相比于城鎮化,縮小城鄉收入差距的作用應該更顯著。由于以上兩種作用機制的方向相反,因此,最終的影響應結合實證結果進行判斷。

方程(1)的估計結果顯示,城鎮化、市民化與城鄉收入差距均呈現負的相關關系,這表明城鎮化、市民化縮小城鄉收入差距的作用機制占了優勢。市民化提高1個百分點,城鄉收入差距縮小0.37個百分點;而城鎮化提高1個百分點,城鄉收入差距僅縮小0.13個百分點。市民化縮小收入差距的效果更為明顯。實證結果符合我們的預期。

從財政因素的影響來看,財政規模的擴大有利于縮小城鄉收入差距,這表明,2006年后財稅政策不斷加大對農村投入的背景下,各級政府財力規模越大,對城鄉收入差距調節的能力越大,但要真正發揮均等化作用,需要結合財政支出結構的實際配置來看,這降低了其本身的顯著性。

從土地財政的影響來看,土地財政收入每增加1個百分點,以城鎮化和市民化為自變量的兩個模型分別縮小城鄉收入差距0.016和0.025個百分點,市民化模型中系數顯著,而城鎮化模型中并不顯著,這可能與市民化使城鎮政府對城市基礎設施的投入壓力更大有關,而且,基礎設施建設適用農民工數量較大,有利于增加農民收入,這對縮小城鄉收入差距有積極作用。而流動人口在城鎮的暫時居住,城鎮政府并不打算考慮他們對城鎮基礎設施的長期需求,因此,這似乎可以解釋土地財政在城鎮化模型中為何不顯著的原因。

從財政支出結構來看,支農支出、教育支出以及城鄉社區事務支出的影響效果顯著。支農支出每增加1個百分點,以城鎮化和市民化水平作為自變量的兩個模型分別可以縮小城鄉收入差距1.58和2.10個百分點,說明財政直接用于農業農村的支出能夠極大的縮小城鄉收入差距;教育支出每增加1個百分點,城鄉收入差距分別縮小4.20和4.37個百分點,這充分體現了人力資本投資對于縮小城鄉收入差距的重要性;城鄉社區投入每增加1個百分點,城鄉收入差距擴大6.46和6.52個百分點,這與財政的城鄉社區事務支出大多用于城市建設有關;醫療衛生支出有利于縮小城鄉收入差距,但在市民化模型中系數不顯著,這可能與現在的社會保障,尤其是醫療保障福利水平,農村與城市差距不大有關。

財政分權體現了政府的財政自主率,不僅可以通過政府制定政策的自由度直接對城鄉收入差距產生影響,而且還可以通過影響財政支出結構影響城鄉收入差距,利用表3的回歸系數及回歸方程可得:

由表3,β3在模型中顯著為負,z1、z2、z3、z4為負,其中z2與z4顯著,意味著城鄉收入差距對財政自主率的一階偏導數的大小取決于財政支出結構,農業、教育、衛生和基礎設施建設支出較高的地區,偏導數一般較大。以agri、cul、sop和cou的均值為例,將其均值分別代入,可得,財政自主率每上升1個百分點,城鄉收入差距會縮小1.488個百分點,說明地方財政自主率越高,地方政府有更多的財力自由發揮,就有更多的縮小城鄉收入差距的動力。

表3 城鎮化、市民化與城鄉收入差距的估計結果

注:①②③分別表示10%、5%和1%的顯著性,括號中的數值為標準差,下同。

控制變量包括經濟增長、對外投資和產業結構。在山東省17地市經濟增長數據下,lngdp的影響系數顯著為負,說明隨著經濟的增長,政府與社會對公平的關注度不斷提高,在社會重視與政府政策的雙重推動下,城鄉差距不斷縮小;fdi的影響顯著為負,說明對外投資增多,給農民工增加了更多的就業機會,提高了他們的收入水平,因此能縮小城鄉收入差距;instr的影響顯著為正,可見第三產業的發展雖然能夠給農民工提供更多的就業機會,但是由于戶籍制度等原因的影響,農民工并沒有獲得同工同酬的待遇,因此可能會擴大城鄉收入差距。

(二)“省直管縣”改革的影響

考慮到“省直管縣”財政分權改革的實施,其對城鄉收入差距的影響有必要進行具體的估計。山東省的“省直管縣”改革從2009年底開始,因此本文將區分2007-2009與2010-2012進行分階段檢驗,同樣只采用GLS的方法,并且將主要關注政府規模、土地財政和財政自主率的影響變化。由表4可以看出,市民化對城鄉收入差距的作用方向未變,且依然是市民水平的提高相對于城鎮化對縮小城鄉收入差距的作用更大。而且,“省直管縣”財政改革后,城鎮化與市民化水平對于縮小城鄉收入差距的作用明顯提高了。

“省直管縣”實施前,財政規模對城鄉收入差距的影響不明顯,改革后,其影響系數為-9.499和-10.201且非常顯著,表明“省直管縣之后,地方政府財力增加,通過影響財政的支出結構縮小城鄉收入差距的作用明顯;同時,土地財政對城鄉收入差距的影響作用顯著為負,但系數較小,表明“省直管縣”后,政府財力增加,靠土地獲得預算外資金的作用有所降低;另外,財政自主率對城鄉收入差距的作用由正變負,說明“省直管縣”后,地方政府的自主權提高后,調節城鄉收入差距的手段和空間變大。

(三)穩健性檢驗

為了驗證模型的穩健性,首先使用城鄉消費比代替城鄉收入比再次進行回歸,表5匯報了穩健性檢驗的結果。檢驗結果顯示,城鎮化、市民化與城鄉消費差距的負相關關系仍然存在,且市民化水平的影響依然大于城鎮化,說明這種關系具較好的穩健性。

財政因素中,財政規模仍不顯著,而財政自主程度雖方向沒變,但不再顯著。在財政支出結構中,農業支出與教育支出的方向與顯著性不變,說明對農業與科教文衛事業的支持有利于縮小城鄉差距。醫療保障支出與基礎建設支出影響方向不變,但顯著性有所下降,體現了人們的消費不僅僅取決于收入,也取決于城鄉居民的消費習慣以及對未來的預期,不同的財政支出水平改變了人們對未來將要取得收入的預期,從而對消費影響的顯著性不同——當政府增加社保支出時,人們對年老后將會取得的固定收入信心增強,同時,對未來疾病等突發狀況的擔憂降低,因此會增加當前消費。然而,城市規劃和建設水平的提高,對城市居民消費的刺激有限,因此,該項支出對縮小城鄉消費差距的影響并不顯著。

控制變量中,各變量對收入差距影響方向不變,但對外投資和產業結構的系數不再顯著。

對模型樣本的深入分析發現,作為省會城市的濟南和計劃單列市青島,由于經濟地位、資源稟賦和發展水平遠遠超過其他地級市,在模型中可能會產生較大影響,因此,有必要剔除濟南和青島,對剩余15個地市進行回歸分析。本文分別利用城鄉收入差距和城鄉居民消費比進行GLS回歸,回歸結果顯示城鎮化、市民化對城鄉收入差距的影響與17地市的影響是一致的,都是顯著為負,但影響作用相對增強。在以城鄉收入差距為因變量的模型中,城鎮化、市民化每提高1個百分點,城鄉收入差距分別縮小0.284和0.690個百分點。結合濟南和青島的實際可以發現,由于城鎮化、市民化水平在兩個大城市中已處于高位,因而其繼續城鎮化的空間已有限,這與反映城鎮化發展的瑟諾姆曲線規律一致。將兩者剔除出去后,其余15地市城鎮化、市民化水平對城鄉收入差距影響的系數變大,其他變量也基本保持了和上述模型的同樣趨勢。為節省篇幅,此處不再列出詳細的回歸結果。

表4 “省直管縣”下分階段的估計結果

表5 城鎮化、市民化與城鄉消費差距的估計結果

五、結論與政策建議

(一)結論

第一,城鎮化和市民化均有利于縮小城鄉收入差距,但市民化的作用顯著強于城鎮化。這意味著農民工如果無障礙的融入城市,享受到與城市居民均等的公共服務,其勞動激勵和財富創造必然進一步提高,進城農民工收入水平和福利水平提高會產生示范效應,激勵更多的剩余勞動力進入城鎮,這不僅會縮小農民工與城市居民的收入差距,也將會提升農村農民的收入水平。因此,提高城鎮化、市民化水平并建立城鎮化、市民化的轉化通道是縮小城鄉收入差距的重要內容。

第二,實證結果表明,除去濟南和青島后的山東省15地市的城鎮化、市民化縮小城鄉收入差距的作用更強。這表明,今后城鎮化、市民化在加強大城市集聚人口優勢的同時,也應注重挖掘中小城市的潛力。

第三,財政因素對縮小城鄉收入差距的作用顯著,尤其是“省直管縣”財政改革后,縣級政府自主權擴大、財力增加,對縮小城鄉收入差距產生了積極影響。不同于以往研究,本文對土地財政的研究發現,土地財政能夠發揮縮小城鄉收入差距的作用,盡管回歸系數較小,這可能與土地出讓收益不僅僅用于城市建設,也用于農村和農民的支出有關,尤其是中央政府三令五申加大土地出讓收入對農村的投入和對農民的征地補償的情況下。

(二)政策建議

首先,進一步消除戶籍體制障礙和推進城鄉社保體系整合,充分協調中央政府、人口流入地政府與人口流出地政府三者關系,在政府間事權重構基礎上,建立健全農民工市民化與財政轉移支付掛鉤機制。

其次,從市民化角度,財政應加強農民工就業服務和就業培訓,通過提升農民工人力資本的角度,增強農村轉移勞動力的就業效率;從提升城市的容納力角度,理順各產業的平衡發展,不僅要發展高新技術產業和創造業,還要立足于基礎產業和勞動密集型產業,促進各產業的協調發展;從農村發展的角度,財政應加大對農村基礎設施建設、農村教育、農業技術培訓和農民社保的投入力度,從而為提高農民收入和改善農村福利奠定基礎。

再次,優化中小城市和小城鎮功能定位,增強就地安置農村剩余勞動力的承載力,真正落實《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出的“加快發展中小城市,有重點地發展小城鎮”的要求。中小城市與小城鎮應注重與周邊區域中心城市聯動發展,結合自身特色和優勢,加強產業承接、產業集聚、產業升級、基礎設施,吸納農村剩余勞動力就業和定居,對那些吸納農業轉移人口多、綜合實力強的城鎮,賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。

最后,加快推進財政體制改革,加強全口徑政府預算體系建設和各預算的銜接,加快推進資源稅改革、土地財政轉型和房地產稅立法,全方位統籌地方財力,大力實施政府購買服務和PPP等城鎮化公共服務和基礎建設融資新途徑、新機制。同時應進一步完善“省直管縣”,賦予市、縣更大的財政自主權。