提高站位 服務大局建立會計金融監督長效機制

●郜進興/財政部監督檢查局局長

一、近年來開展注冊會計師和資產評估行業行政監督檢查工作的有關情況

（一）服務改革大局，圍繞中央重大決策部署落實開展重點檢查

財政部副部長劉偉針對會計監督檢查工作的重點，強調指出“我們現在有很多新經濟、新業態，以及國企改革、混合所有制、境外投資等值得研究的問題，我希望通過專項檢查上升到完善制度甚至推動修法的高度，這樣我們的監督檢查才更具權威性”。根據財政部領導指示精神，圍繞推動供給側結構性改革和培育經濟發展新動能這條主線，隨機選取了鋼鐵煤炭行業、互聯網行業的部分龍頭企業開展檢查。檢查發現，國家宏觀調控政策落實比較到位，鋼鐵煤炭行業隨著國家“去產能”政策的有效實施，行業經營狀況持續轉好，但作為傳統行業，部分企業管理比較粗放，在會計核算、信息披露、內控管理等方面暴露出一些問題；互聯網行業近年來呈現高速增長態勢，成為我國經濟增長的新動能，呈現輕資產運營、股權與債權投資相互交織、管理架構與法人實體分離、業務運營無疆域限制等突出特點，部分企業跨境轉移利潤、逃避繳納稅收等問題比較突出。針對檢查發現的問題，財政部監督檢查局向有關主管部門進行了通報，并向國務院領導進行了專題報告，提出了促進新經濟健康發展的政策建議，得到充分肯定和高度評價。

（二）優化執業環境，強化注冊會計師和資產評估行業監督檢查

一是繼續推進對證券資格會計師事務所的隨機抽查。按照“雙隨機、一公開”的要求，2017年、2018年財政部組織專員辦和地方財政廳（局）對隨機抽選的12家證券資格會計師事務所開展了聯合檢查，并對3家存在重大執業質量問題的事務所依法作出了處理處罰。截至目前，財政部已完成對40家證券資格會計師事務所的全面輪查。

二是切實加強對中小會計師事務所的監管力度。財政部組織地方財政部門對部分中小會計師事務所風險意識淡薄、惡意低價競爭、出具不實審計報告等擾亂市場秩序的行為開展了專項整治，對67家會計師事務所予以警告、沒收違法所得、罰款、暫停經營業務、撤銷等行政處罰，對131名注冊會計師予以警告、暫停執業、吊銷證書等行政處罰。

三是首次開展證券資格資產評估機構行政檢查。2017年，為落實新實施的《資產評估法》的要求，財政部黨組決定由監督檢查局會同資產管理司履行資產評估行業行政監督檢查職責。在財政部相關司局、新聞媒體的現場見證下，隨機抽選了14家資產評估機構，隨機選派檢查人員和聘用的專業人員，并向社會進行了查前公示。目前現場檢查工作已全部結束，進入后期處理階段。

（三）防范化解風險，嚴肅追究存在重大執業質量問題的機構和人員責任

為深入貫徹黨的十九大提出的堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的要求，財政部高度重視注冊會計師行業涉及地方債、金融機構等項目的執業質量，對違規行為切實加大處理處罰力度。2017年，對某會計師事務所為地方債發行出具的審計報告進行了專項核查，發現兩家縣市融資平臺公司用于抵押擔保的地塊中，各有3宗屬于公益性資產，不符合發債要求，相關事務所項目組已關注到該問題，但未實施進一步的審計程序，出具了不恰當的審計意見。財政部依法對其下達處理決定，對4名注冊會計師予以警告的行政處罰。2018年，根據審計機關移交線索，某商業銀行會計報表反映盈利實際虧損，財政部對為其出具審計報告的會計師事務所進行了專項核查，發現該所相關分所風險評估與內控測試等審計程序缺失，未對貸款分類認定標準執行必要審計程序，認可了銀行對信貸資產的五級分類結果，出具了不恰當的審計意見。財政部依法對2名注冊會計師給予暫停執業6個月的行政處罰，并責令該所撤銷負有直接責任的分所。通過嚴肅追究責任，有效增強了行業的風險意識和責任意識，督促注冊會計師遵守獨立、客觀、公正的執業原則，為防范化解重大風險充分發揮獨立、客觀、公正的審計鑒證作用。

（四）加強溝通協作，有效形成政府監管合力，創造良好外部環境

一是與審計署建立監管合作機制，積極支持審計部門依法履職。審計署針對審計中發現的中央企業等被審計單位存在的違規問題，依法對相關會計師事務所的審計報告進行核查，并將核查發現的問題移送財政部處理。財政部高度重視審計署移交問題，專門組織核實并依法嚴格處理處罰。2017年，財政部監督檢查局依法對審計署移交的2家事務所下達了處理決定，對2名注冊會計師給予行政處罰。2018年，對審計署移送的11家會計師事務所的問題進行了核實，目前正在進行后續處理工作。對有關核查處理情況，與審計署進行面對面溝通，并向審計署通報處理結果，得到審計署的高度評價。

二是與證監會建立部門協調機制，積極探索聯合檢查。2014年開始，財政部、證監會正式建立了檢查名單交換機制，雙方在年初制定檢查計劃時，將擬檢查名單相互通報對方，對名單中重復的檢查對象進行充分溝通，原則上對同一個檢查對象僅由一方實施檢查。2015年，財政部與證監會選取了一家會計師事務所開展了聯合檢查試點，進行了有益探索。

三是加強與國資委、人民銀行等相關部門的溝通協作，為會計師事務所更好地服務于國有企業和金融機構創造良好的執業環境。

（五）推動跨境合作，為“一帶一路”倡議和“走出去”戰略的實施提供保障

緊緊圍繞習近平總書記提出的“一帶一路”倡議和共建開放型世界經濟的號召，財政部作為會計行業主管部門，在尊重主權、平等合作的原則下，積極推動建立跨境監管合作機制，切實維護我國經濟安全與核心利益，為企業和中介機構“走出去”提供監管便利和制度保障。財政部積極推動金磚機制下的審計監管合作，2017年習近平主席主持召開金磚國家領導人峰會，審計監管合作被納入金磚領導人《廈門宣言》。2018年金磚領導人會晤《約翰內斯堡宣言》中進一步強調了金磚國家加強審計監管合作的意愿和重要性。積極推進中國與日本、馬來西亞等國家的審計監管合作，正式簽署了雙邊合作協議，為促進人民幣市場對外開放、加強雙方金融經貿合作提供了便利。為深入貫徹落實黨的十九大提出的“支持香港融入國家發展大局”“全面推進內地同香港互利合作”的要求，積極推動內地與香港跨境監管合作，得到香港方面高度評價，為維護香港金融市場穩定、促進兩地會計行業健康發展起到了重要作用。

二、注冊會計師和資產評估行業存在的主要問題

從近年來的監督檢查情況看，證券資格會計師事務所風險意識不斷增強，一體化進程不斷推進，質量控制體系建設不斷完善，整體執業水平不斷提升；證券資格資產評估機構在發展業務的同時更加注重執業質量，內部管理和質量控制逐步完善，為下一步行業發展奠定了良好基礎。但檢查也發現，部分機構風險意識淡薄，內部控制薄弱，執業質量、一體化管理、會計核算等方面仍然暴露出一些問題，需要引起高度關注。

（一）會計師事務所存在的主要問題

1、未能恪守獨立性，面對客戶壓力不能堅守審計底線。部分事務所面對市場競爭壓力，出于維護客戶關系、保障事務所收入等原因，對審計中已經關注到的違規問題和造假跡象，選擇“視而不見”“繞著走”，對于應予以審計調整的事項，屈從于客戶的壓力違心出具審計報告。

2、審計程序走過場、審計證據不充分的問題相當普遍。部分事務所為了縮短外勤時間、降低審計成本，普遍存在減少人力投入、執行程序“偷工減料”的現象，審計程序執行不到位、審計證據不充分的情況比較突出。比如，在制定審計計劃時對部分項目的風險評估流于形式，未充分重視可能導致財務報表發生重大錯報的環節；部分項目過于依賴控制測試或管理層聲明，對重大交易或賬戶余額缺乏足夠的實質性測試程序；對部分項目臨近審計報告日的事項關注不足，對報表列示和信息披露事項未充分關注等。某事務所為某商業銀行提供專項審計服務時，僅收取了1.5萬元的審計費用，無法保證投入的人力和時間。檢查發現，對該銀行最核心的貸款五級分類事項，未執行相關審計程序，未能發現分類不當、虛增利潤的重大錯報。

3、質量控制流于形式，未能起到有效的審核把關作用。部分事務所的質控制度仍停留在紙面上，未能得到有效執行，特別是在分所層面更是流于形式。檢查發現，某事務所對某企業審計中發現，針對同樣類型和性質的收入，合并報表范圍內的三家子公司采取了不同的會計處理方式，屬于典型的會計政策不一致，事務所質控部門和技術部門針對該事項專門向項目組作出了有關提示和要求，但項目組仍出具了標準無保留意見審計報告。

4、一體化不到位，部分事務所仍然未實質改變“加盟店”的管理模式。部分事務所貪大求全，單方面追求收入規模和經營效益，不重視事務所文化建設，導致合伙人分灶吃飯、貌合神離，甚至矛盾重重。有的事務所對分所管理失控，近年來處罰的幾家事務所，很多是由分所做業務、總所出報告；有的事務所合伙人只是為了證券資質的牌照才勉強一起合作，甚至出現自行截留事務所收入的現象，一體化進程緩慢。

5、財務管理“燈下黑”，薪酬費用化現象比較嚴重。部分事務所存在一定額度內為合伙人和經理級人員報銷費用的現象，個別事務所報銷費用金額高達幾千萬元，甚至存在套取現金的嫌疑。一是通過虛開咨詢費發票向所外轉移大額資金，導致資金管理失控；二是收集各類發票用于報銷，假發票現象突出。個別事務所報銷發票中包括重型卡車過路費、家庭住房裝修等費用。

（二）資產評估機構存在的主要問題

2017年11月至2018年3月，財政部監督檢查局會同資產管理司組織專員辦首次對證券資格資產評估機構開展了檢查，發現評估機構在執業質量、人員資質和會計核算等方面存在一定問題。

1、現場調查與資料收集不到位，評估結論存在瑕疵。評估機構普遍存在現場調查與資料收集不完善，評估結論存在瑕疵，評估報告編制不夠嚴謹等問題，對于國有資產管理、資本市場估值、金融風險防范化解等產生了影響。如某評估機構在對房地產開發公司股權價值評估中，使用假設開發法計算土地估值，測算未來實現收入所采用的住宅單價不到市場預期價格的一半，導致評定計算的股東權益估值嚴重低于市場價值，導致國有股權轉讓價格偏低，帶來國有資產流失風險。

2、質量控制流于形式，各種低級錯誤頻發。有的評估機構內控制度不完善，缺少業務分類規定，缺少獨立性與勝任能力評價、缺少評估方案，未設立獨立復核部門；有的評估機構未對復核提出問題進行分析、修正的情況下，違規出具評估報告，以及先出報告后補簽復核、審核等問題。

3、內部治理不到位，對分所和人員管理薄弱。一是一體化不到位。一些小型評估機構為承接證券類業務，加入證券資格評估機構成為其分所，在“借殼”后與總所貌合神離，存在出賣資格嫌疑。二是資產評估師掛名執業現象突出。有的評估機構多名評估師未與該評估機構簽定勞動合同、建立社會保險繳納關系和辦理人事檔案存放手續，有的事務所實際控制人不是該所股東或合伙人。

4、財務管理水平比較低。資產評估機構的薪酬費用化現象比較普遍，有的資產評估機構隨意調整費用列支期間，從而調控企業所得稅納稅時間；有的資產評估機構以“咨詢費”和“業務協作費”的方式虛列支出，金額高達幾千萬元，逃避繳納稅款。

綜上，無論是會計師事務所，還是資產評估機構，最大的風險點不是技術上的，而是缺少風險意識和不能保持獨立性，不是不能發現問題，而是發現問題后為了遷就和保留客戶沒能堅持原則。因此，保持獨立性和提高風險意識才是有效控制和避免風險的根本。

三、注冊會計師和資產評估行業行政監督檢查工作重點

2018年11月1日，習近平總書記主持召開了民營企業座談會，強調要堅持“兩個毫不動搖”“三個沒有變”，大力支持民營企業發展壯大。注冊會計師和資產評估行業是我國經濟領域中民營成分比較集中的行業，財政部作為行業主管部門，要深入貫徹落實習近平總書記的重要講話精神，把鼓勵、支持和引導會計師事務所、資產評估機構健康發展作為今后一個時期的根本任務，著力抓好以下重點工作。

（一）提高站位，轉變理念，明確注冊會計師和資產評估行業行政監管的目標

習近平總書記在民營企業座談會上的重要講話，表明了黨中央毫不動搖鼓勵、支持和引導民營經濟發展的堅強決心和鮮明態度，為新時代民營經濟發展注入了強大信心和動力。脫鉤轉制后的會計師事務所和資產評估機構采取了合伙制或公司制，成為完全民營的社會中介機構。要深刻領會、深入貫徹習近平總書記重要講話精神，站在堅持基本經濟制度、堅持“兩個毫不動搖”的高度，將鼓勵、支持和引導注冊會計師和資產評估行業發展作為行政監管的根本出發點。在單位內部監督、社會監督、政府監督“三位一體”的監督體系中，充分發揮好會計師事務所、資產評估機構等中介機構的社會監督作用，有利于以點代面、輻射廣大市場主體，起到事半功倍的效果。財政部門的行政監管工作要以提高注冊會計師和資產評估行業的執業質量、增強社會公眾對行業的信心為目標，將監督檢查與服務行業發展緊密結合起來，通過重點查處少數擾亂市場秩序、社會反映強烈的害群之馬，維護公平競爭的市場秩序，保護廣大誠實守信的中介機構的合法權益，促使注冊會計師和資產評估行業不斷提高執業水平，不斷拓展服務領域，不斷增強社會公信力。

（二）加強協作，形成合力，構建分工明確、運轉順暢的行業監管機制

會計和評估工作是經濟社會發展的基礎，《審計法》《證券法》等法律法規同樣授予了相關部門一定的監督職責。法律規定的交叉，決定了在注冊會計師和資產評估行業監管工作領域內，你中有我、我中有你，誰也不可能替代誰，合作是必然的選擇。財政部作為行業主管部門，要通過上門走訪、定期座談、聯席會議等多種方式，加強與審計署、證監會的溝通協調，推動建立部際協調機制，定期溝通檢查計劃、相互通報重大案件、共享檢查結論成果、積極探索聯合檢查，形成分工協作、有效溝通、成果共享的合作框架。在財政部門內部，監督檢查機構要注重與會計管理、資產管理工作的協調配合，共同加強對注冊會計師和資產評估行業監管，進一步完善財政部門對會計師事務所和資產評估機構監管機制。在政府監管與行業自律監管的關系上，要充分發揮行業協會的優勢作用，與注協、評協建立檢查名單相互通報、共同組織專家論證、案件移送等制度，充分利用行業協會的專業力量和監管成果，有效形成監管合力。按照習近平總書記提出的堅持“四個自信”的要求，建立和完善具有中國特色的注冊會計師和資產評估行業監管體制，為服務經濟社會發展、全面建成小康社會做出應有貢獻。

（三）突出重點，優化方式，提升行業行政監管的層次和成效

按照國務院強化事中事后監管和“雙隨機、一公開”的要求，采取隨機抽查和定期輪查相結合、全面檢查和專項核查相結合的方式，對會計師事務所、資產評估機構的執業質量、一體化管理、財務會計核算等情況進行監督檢查。進一步突出行政監督的管理性作用，重點關注會計審計、評估準則制度執行情況和效果的監督評價，關注宏觀、方向性的情況和問題，為完善準則制度、確保準則有效實施提出決策建議，充分提升檢查的整體成效，突出財政監督的管理特色。在檢查的組織上，專員辦和地方財政部門上下聯動、共同實施，統一制定方案、統一組織開展、統一處理口徑、統一匯總報告、統一對外公告，更好地發揮專員辦聯合聯動的優勢和地方財政就地監管的作用，在保證一定覆蓋面的基礎上更加注重檢查的精準、精簡。進一步完善日常監管機制。調整優化會計師事務所的監管分工，探索建立符合資產評估行業特點的資產評估機構日常監管機制。

（四）懲防結合，綜合治理，完善會計和資產評估監督長效工作機制

會計和資產評估監督的對象是上萬家會計師事務所和資產評估機構，以及超過上千萬戶的各類市場主體。相對于如此龐大的監管對象，財政部門的監管力量非常有限，僅靠有限的檢查和處罰不能從根本上解決問題，必須建立和完善長效監督機制。一是對檢查發現的問題進行系統的梳理和分析，改進制度設計，從制度層面提出改進管理、完善政策的對策建議，達到“發現一類問題，完善一項制度；檢查一戶企業，規范一個行業”的效果。二是建立違法違規失信當事人名單制度。結合社會信用體系建設，對惡意騙取、肆意侵吞挪用財政資金，嚴重違反有關財會法規以及屢查屢犯的相關主體，除依法嚴肅處理外，將其列入財政違法違規失信當事人名單，規定期限內明確限制性措施。三是在定期發布會計信息質量檢查公告的基礎上，建立典型案例曝光制度。將查處的違法違紀典型案例向社會公開曝光，充分發揮震懾和警示作用，進一步增強全社會財政法治觀念和財經紀律意識。四是積極參與國家“互聯網+”監管系統的建設，推進監管部門的信息共享，建立會計報表單一來源制度，解決企業出于不同目的編制多套會計報表的問題，從源頭上治理會計信息失真。

四、加強注冊會計師和資產評估行業行政監督檢查的幾點建議

（一）相關部門要進一步加強合作、相互支持，共同做好注冊會計師和資產評估行業監管工作

綜合治理會計信息失真和評估秩序混亂問題，需要各相關部門齊抓共管、形成合力，在行業內發出一個聲音，2018年會計金融培訓就是各部門加強溝通協作的非常好的方式，希望能繼續堅持下去。一是建立行業監管聯席會議制度。財政部、審計署、證監會建立聯席會議制度，定期溝通行業監管的重大事項，每年聯合召開行業監管會議，共同向行業通報有關情況、提出工作要求。二是建立緊密的信息溝通機制。除相互通報檢查名單外，建立信息共享、案件移送等制度，進一步加強工作開展過程中的溝通交流，在條件成熟時探索聯合檢查制度。三是聯合開展執業環境清理整頓工作，清除不必要的行政干預和限制，為會計和資產評估行業的健康發展創造良好的外部環境。

（二）專員辦和財政廳（局）要牢固樹立服務意識，以實際行動構建親清新型政商關系

2016年兩會期間習近平總書記第一次用“親”和“清”兩個字精辟概括并系統闡述了新型政商關系。黨的十九大報告明確提出，構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展。在2018年11月1日民營企業座談會上，習近平總書記再次強調要把構建親清新型政商關系落到實處。各專員辦和財政廳局在行政監管工作中要堅持“守規矩”和“交朋友”相結合：一方面要嚴守工作紀律，嚴格透明公正執法，履行好法定監管職責，做行業發展的“守夜人”；另一方面，要深入調查研究，聽實話、摸實情，排憂解難，雪中送炭，讓被監管機構充分享受“放管服”改革的紅利，做行業發展的“貼心人”。

（三）會計師事務所和資產評估機構要切實增強風險和質量意識，并積極為行業發展建言獻策

首先，職業信譽是行業生存發展的根本所在。各機構負責人必須擺正“質量”和“效益”的關系，切實增強風險意識，慎重選擇客戶，避免低價惡性競爭，從源頭上把好執業質量關。其次，各機構要強化內部治理，建立健全管理機制。要高度重視合并后的內部整合，著力推進一體化，特別是加強對分所的管理，實現管理和業務的深度融合，在做強做大中確保執業質量同步提升。再次，希望各機構繼續配合財政部門的行政監督工作，一方面要有主動接受監督的意識，配合監督工作開展，及時整改發現的問題；另一方面，主動對會計金融監督工作進行監督，及時反映有關意見和建議，協助改進工作、提高監管水平。