落實首都功能定位的財政壓力探源及對策研究

●陳以勇 許智鑫

（作者單位：北京市財政局研究室、北京郵電大學人文學院）

落實“四個中心”（全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心）的城市戰略定位，加快建設國際一流的和諧宜居之都，是黨中央賦予北京市的重大戰略任務。近年來，北京市深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實《京津冀協同發展規劃綱要》和《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》提出的新時期首都發展目標和任務，在此過程中財政保障能力與首都城市戰略定位不適應、不協調的問題日益突出，迫切需要從政策制度體系設計、財稅利益關系調整等方面取得新的突破。

一、落實首都城市戰略定位必須體現財政的歷史責任擔當和支撐促進作用

財政是國家治理的基礎和重要支柱，在落實“四個中心”城市戰略定位、加快建設國際一流和諧宜居之都的過程中，其職能作用更加凸顯出事關貫徹落實黨中央重大戰略部署的政治責任和政治擔當。

（一）貫徹落實習近平總書記兩次視察北京重要講話精神，需要更加重視發揮財政體制機制的重要作用

2014年2月，習近平總書記親臨北京視察并發表“2.26”重要講話，作出疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展的重大決策部署。2017年2月，習近平總書記再次到北京考察城市規劃建設和北京冬奧會籌辦工作，并實地考察新機場、副中心建設情況，強調疏解北京非首都功能是北京城市規劃建設的“牛鼻子”，在這個問題上要進一步統一思想，圍繞遷得出去、落得下來，研究制定配套政策，形成有效的激勵引導機制。在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步強調“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展”。習近平總書記關于北京工作的一系列重要指示精神，是事關首都建設發展方向、事關財政如何服務保障大局的根本遵循。北京市要按照習總書記的指示精神，從研究制定配套政策、建立激勵引導機制等方面發揮好財政職能作用，尤其是要以更加具有科學性、穩定性和可持續性的財政體制機制，支持實施功能疏解和區域協同的重大戰略。

（二）貫徹執行中央批復的新版北京城市總體規劃，需要把完善財稅政策體系作為重要保障

習近平總書記在中共中央政治局常委會會議審議北京城市總體規劃時的重要講話中，強調“首都規劃屬中央事權”。黨中央、國務院在對《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的批復中，強調要加強“四個中心”功能建設，形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局。新的城市總體規劃對完善“疏解功能促發展”的有關財稅政策作出規定，要求“根據疏解非首都功能、優化提升首都功能、推動京津冀協同發展的需要，結合財政事權和支出責任劃分改革，完善市對區財政管理體制，完善疏解非首都功能控制增量、疏解存量的有關財稅政策，建立實施創新驅動發展戰略的財政激勵引導機制”。由此可見，一方面，由于首都規劃以及首都建設發展所涉及的稅收政策屬于中央事權，需要在財稅政策制度設計、財稅利益關系調整等方面得到中央層面的支持幫助；另一方面，北京市要在服從國家整體利益的前提下充分發揮主觀能動性，注重以財政事權和支出責任劃分改革來推動完善市對區財政管理體制，從而以上下聯動、央地合力的方式，加快構建契合首都城市戰略定位的財稅政策體系。

（三）中央財政著力強化對北京工作的支持，對北京落實“四個中心”功能定位至關重要

長期以來，中央財政對北京市的發展給予了積極的資金和政策支持，對北京履行和強化“四個中心”功能、做好“四個服務”提供了極大幫助。主要是：在資金支持方面，每年通過財政體制給予北京市一定的稅收返還和轉移支付，重點用于支持北京市義務教育、醫療衛生、科技創新、節能環保等領域，并對諸如紀念抗戰勝利70周年、APEC北京峰會、中非合作論壇北京峰會等重大活動給予了一定的支出補助；在政策支持方面，主要支持實行中關村科技創新稅收政策試點、“營改增”先行試點、境外旅客離境退稅政策、商業健康保險個人所得稅政策、2022年冬奧會冬殘奧會籌辦稅收優惠政策等，尤其是在實施“營改增”政策中，將一直由中央獨享的兩家央企增值稅，納入中央與北京市“五五分享”范圍，在一定程度上緩解了北京市財政收入受到的影響。

二、北京在落實首都城市戰略定位中的財政壓力進一步凸顯

按照新版北京城市總體規劃，北京市成為全國第一個減量發展的城市，主要是大力疏解非首都功能，實現人口規模和建設規模雙控，嚴守人口總量上限、生態控制線、城市發展邊界三條紅線。明確2020年將全市常住人口規模控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平；2020年全市生態控制區面積占市域面積比重要達到73%，到2035年提高到75%；全市城鄉建設用地規模到2020年要減至2860平方公里，2035年減至2760平方公里，騰退減量后的用地要更多用于增加綠色生態空間。北京市圍繞落實以上三條紅線，制定實施了多項主動調控政策，使財政收入受到了一定影響，而北京市在為中央黨政軍領導機關工作服務、加快副中心建設、提高城市治理水平等方面資金需求量很大，使得財政收支緊平衡的特征進一步凸顯。

（一）首都減量發展和轉型升級使財源建設產生結構性變動

一方面，按照減量發展的要求，北京市采取了一系列主動調控的政策措施，如：為穩定房地產市場，防止房價過快增長，北京市實施最嚴格的房地產調控措施；為改善首都環境，更好地履行政治中心職能，北京市進一步嚴格執行大氣污染綜合治理措施，保障重大活動舉辦等在一定程度上制約企業生產、工程施工，等等。目前，北京市主動禁限產業占全部產業類別的55%。存量財源持續減少與增量財源落地受限，每年造成財政減收約100億元。由于受到北京加快疏解非首都功能、雄安新區打造非首都功能承載地等政策因素的影響，在京總部企業貢獻的財政收入，已由過去的兩位數增長，大幅回落至持續零增長，每年影響全市財政收入總規模15個百分點。另一方面，北京市目前仍處于推動產業優化升級的動力轉換期，能夠支撐財政收入增長的新動能有待進一步培育和壯大，高精尖產業占財政收入的比重仍然較小(信息服務業和科技服務業財政收入合計占比僅為13.3%)，必須繼續保持先予后取、多予少取、放水養魚的耐心和定力。面對經濟因素、政策因素等多種因素疊加的作用與影響，北京市財政收入持續增長的難度加大，2017年地方財政收入回落至僅增長6.8%，2018年預期目標繼續被降至6.5%，財稅等部門為在本年度實現全市一般公共預算收入5783.8億元頗下工夫。

（二）首都功能核心區面臨收入增長受限、支出保障壓力加大的雙重壓力

東城區和西城區是黨中央、國務院所在地，大部分中央部委聚集于此，是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區。按照新版北京城市總體規劃，核心區的規劃目標是建設政務環境優良、文化魅力彰顯和人居環境一流的首都功能核心區。需實現核心區人口規模減小、建筑規模負增長，為中央和國家機關優化布局提供條件。近年來，為加快疏解非首都功能，核心區發展稅源增量受到較大限制，全市主動禁限產業有79%的產業門類不得在核心區發展，這使得核心區財政收入連年出現了減收。在財政收入增長受限的同時，核心區開展重點區域環境整治提升、保護古都風貌等剛性支出不斷增長，僅區級投入每年就超過300億元，資金平衡壓力尤為突出。

（三）“首善之區”必須提供更大范圍、更高水平的公共服務供給

北京市作為首都，在努力滿足市民日益增長的美好生活需要的同時，更要重點做好4500余家中央在京單位的各項服務保障工作，滿足在京47.1萬人非京籍義務教育階段學生享受優質教育資源（占全市義務教育在校學生人數近50%）的需求，接待每天13萬人次來京就診，等等。這些公共服務供給需要北京市通過自身財力承擔，存在事權與支出責任不相匹配的情況。比如，19家中央企業在京從業人員達111.5萬人，辦公等房屋建筑面積達225.8萬平方米，北京市為此提供了大量的資源和公共服務，但19家中央企業實現屬地收入的97%歸屬中央財政，北京市能夠分享到的利益微乎其微。同時，首都安全無小事，為履行好政治中心、國際交往中心職能，服務保障國家重要政治活動和國際交往活動，北京市在整治環境秩序、維護安全穩定等方面投入的力量及保障經費，在全國亦是首屈一指。目前，北京市保障教育、醫療、社保等民生事業以及維護城市平穩運轉等剛性支出的規模，已達八成以上。

（四）首都城市治理需要有穩定可持續的財力保障作為支撐

圍繞落實新版北京城市總體規劃，北京市需要進一步加大投入，持續推動治理“大城市病”。為推進大氣污染治理，2013-2017年北京市落實“國家大氣十條”，實施了改造2.6萬蒸噸燃煤鍋爐、淘汰167萬輛老舊機動車等一系列綜合整治措施，市區財政已經投入1000億元以上，為使PM2.5的年均濃度由現在的80.6微克/立方米下降到2020年56微克/立方米左右，并在2050年達到國際先進水平，還需要有更多的財政投入。此外，北京市正以消除黑臭水體、改善國家和市級斷面水質為重點加快水污染治理，到2020年整治黑臭水體141條段、約665公里，新建污水收集、再生水利用等管線超過1800公里，改造雨污合流管線超過400公里，升級改造或新建污水處理廠及再生水廠50座以上，完成超過200公里的城市綜合管廊建設等，預計投入近1500億元。為進一步緩解交通擁堵，發展公共交通，到2020年軌道交通建設將超過1000公里，共需投入近4000億元，資金需求巨大。為進一步優化城市公共空間、改善城市面貌，北京市開展了聲勢浩大的“疏解整治促提升”專項行動，僅2017年就拆除違法建設4000萬平方米、整治開墻打洞1.6萬處、治理 “散亂污”企業近6000家、完成棚戶區改造近4萬戶，并且專項行動中騰退出來的空間，主要用于改善城市公共服務設施，實施“留白增綠”，預計政府需投入千億元以上。為加快建設全國科技創新中心，更好地服務創新型國家建設，北京市著力推進100.9平方公里懷柔科學城建設，加快建設綜合性國家科學中心，總投資預計也將超出千億元。

（五）北京城市副中心建設必須做到高起點、高標準、高水平

建設北京城市副中心，是黨中央的一項重要決策。習近平總書記強調，北京城市副中心規劃、建設、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。中央批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，要求北京市堅持用最先進的理念和國際一流水準規劃建設管理副中心，著力完善交通市政基礎設施體系，打造一批建筑精品力作。圍繞建設好155平方公里城市副中心，以及906平方公里外圍控制區，構建“一帶、一軸、多組團”的空間結構，突出水城共融、藍綠交織、文化傳承的城市特色，需要拆遷近5000萬平方米，涉及近4萬戶、13萬余人。據測算，在副中心交通路網建設、園林綠化、生態環境治理、村鎮搬遷等方面的總投資約需4000億元。

（六）推進區域協同發展必須發揮北京一核的輻射帶動作用

為推進京津冀協同發展，圍繞建設新機場、籌辦冬奧會，實施交通、生態、產業三個領域率先發展等任務，需要北京市不斷加大資金投入。其中僅新機場方面，包括實施機場噪音區治理、拆遷騰退村莊19個等建設投入將達750億元以上，資金保障壓力巨大。同時，北京市還將以支持雄安新區建設為重點，在更大的空間推進非首都功能疏解，把支持雄安新區建設當成北京市自己的事來辦，正在統籌全市優質資源推進全方位協同合作，從雄安新區最迫切的需求入手，在協同創新、公共服務等七個方面抓好對接支持。相關工作落實都需要財政資金予以必要的保障。另外，按照中央要求，北京市在“十三五”期間還需安排西藏、青海、新疆、湖北等地區對口支援資金近300億元。

三、在落實首都城市戰略定位中積極化解財政運行的壓力與困窘

北京作為首都，是向全世界展示中國的重要窗口，建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。但隨著北京市財政收入持續增長的難度不斷加大，落實首都城市戰略定位、疏解非首都功能的財政資金出現了諸多硬缺口，統籌平衡財政收支的任務十分艱巨。一方面，北京市必須深入學習領會中央關于“六穩”的總體部署，準確把握首都北京正處于減量發展階段的重要特征，密切關注國家宏觀調控政策動態，深入分析、有效應對國際經濟環境變化的不利影響，充分發揮主觀能動性，以己為主地做好收入和支出的平衡工作。另一方面，要考慮首都規劃以及首都建設發展所涉及的稅收政策等屬于中央事權的特點，通過理順央地財政關系、調整財政收入分享政策，實施一次性或穩定的轉移支付政策、融資政策等方式，共同把首都規劃好、建設好、管理好。

（一）加快建立與首都城市戰略定位相契合的財源主體結構

深刻把握“經濟決定財政，財政反哺經濟”的相互作用規律，在京津冀協同發展的大背景下統籌謀劃“疏解整治促提升”工作，積極突破北京工業用地成本、商業用地成本和人力資源成本急劇上升的困局，將推動解決城六區與其他區域之間的經濟發展不平衡作為重要抓手，推動租賃和商業服務業、科學研究和技術服務業、信息傳輸和信息軟件服務業以及金融業等高端生產性服務業，抓緊從發展空間受限的城六區向平原地區轉移，提升城六區以外平原地區的高端要素集聚能力、高端營商環境以及高端公共服務能力，同時將中關村科學城、懷柔科學城、未來科學城所取得的研究成果，優先在北京城六區以外的平原地區孵化和實現產業化，使之成為“三城”研究成果的產業化示范地和高精尖產業的主要承載地，并通過支持雄安新區建設現代金融和產業創新中心、支持河北及天津發展壯大現代制造業，為北京打造全國科技創新中心提供內在需求和應用支撐。要在市區兩級進行財源建設和建立收入管理工作專班，統籌財政、稅務、發改、統計、金融、科技、經信、商務、住建、規土等部門的力量，強化收入預測調度、形勢分析研判、政策調整完善等工作措施，根據北京“寸土寸金”的資源稟賦特點，以人均稅收貢獻、單位面積稅收貢獻等為重要指標，推動產業“騰籠換鳥”和城市有機更新。要用足用活北京市出臺的區域經濟發展轉移支付和個人所得稅征收獎勵政策，推動各區把工夫下在練好內功挖掘自身稅源潛力、緊盯增量培育拓展新稅源、進一步改善優化營商環境、以“親”“清”理念服務企業促進穩增長上。

(二)通過一定的政策傾斜來推動北京市財政收入穩定增長

北京作為首都，其地方財政收入增長情況在全國具有一定的示范性，保持財政收入穩定增長也具有一定的政治意義。按照企業稅收應在屬地繳納、屬地為納稅企業提供公共服務的原則，可從中央層面考慮對于國家郵政、中國工商銀行等19家中央獨享企業所繳納的企業所得稅，允許北京市至少按照30%的比例參與分享，或者允許北京市參與分享上述企業在京業務所繳的企業所得稅。此外，在京津冀協同發展和雄安新區建設過程中，考慮到部分央企總部企業遷移后，相關人員的生活基礎仍留在北京，需要北京市繼續做好配套服務等工作，可在過渡期內將北京遷出的央企總部現有地方級存量收入留歸北京，收入增量和各項經濟指標統計歸屬雄安新區等承接地，同時加快建立京津冀共建產業園區、北京新機場臨空經濟區等財稅利益共享機制，使北京市在推進區域協同發展戰略中能夠保持財力格局基本穩定。

（三）結合完善央地財政關系推動緩解北京的財政支出壓力

黨的十九大報告提出要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。中央有關部門在研究貫徹黨的十九大精神、制定出臺完善中央與地方財政關系的政策措施時，應充分考慮北京作為首都的特殊性，幫助北京逐步解決事權與支出責任不匹配的問題，支持北京更好地處理“都”與“城”的關系，更好地落實“四個中心”城市戰略定位、履行“四個服務”基本職責，加快建設國際一流的和諧宜居之都。針對當前北京急需建設發展的重點區域，可對北京采取一定的補助性政策。一是對核心區實行特殊轉移支付政策。依據首都特殊的職能定位，特別是考慮到核心區承擔著保障安全、優良政務環境等重大戰略任務，在目前尚不專門劃設中央政務區、將這一區域改由中央直接管轄和保障的情況下，可考慮核心區所承受的限收與增支并存的壓力，實行中央對首都核心區的特殊轉移支付政策，規模應在每年200億元左右，給予北京比較穩定的財力支持，支持首都核心區提升“四個服務”能力和保障水平。二是給予副中心建設資金支持政策。考慮到北京城市副中心建設是“千年大計”“國家大事”，以市級黨政機關率先搬遷來帶動40萬人疏解的任務迫在眉睫，可在副中心建設加速啟動的3-5年內，每年由中央財政安排足夠規模的一般性轉移支付，對副中心建設給予適當的財力支持。同時，中央在進行新增債券額度分配時，應充分考慮北京城市副中心建設等新增需求，在正常分配新增債券額度的基礎上，每年再增加不低于100億元的額度。三是允許城市副中心在土地開發方面實行以企業為主體的市場化投融資模式。目前北京市正在研究以注入資本金的方式組建北京城市副中心投資建設集團，中央有關部門可參照中國雄安建設投資集團運作模式，允許北京市擬組建的該企業作為開發主體，支持其開展市場化投融資工作，相關債務作為企業債務管理。四是授權北京市實施更多的先行先試政策。著眼于充分發揮首都科技、人才優勢，允許北京市在相關領域開展先行先試的試點，為相關政策在全國推廣打好基礎。比如，可授權北京市在中關村實施科技成果轉化個人所得稅優惠、科技服務稅收優惠等政策，賦予北京市房產稅、個人稅收遞延型商業養老保險試點等稅制改革試點任務等。

（四）統籌安排與緊平衡特征相適應的財政預算支出

把握北京市財政運行進一步呈現收入低位增長與支出快速增長并存的態勢，堅持“集中財力辦大事”“有錢用在刀刃上”，進一步調整優化支出結構，建立健全財政資金統籌調度機制，把相對分散的財力科學集中起來，捏成拳頭，精準投入。按照保重點任務、保中心工作、保政權運行的原則，統籌財力優先保障市委、市政府確定的重大改革、重要政策和重點項目，切實加強“事”與“錢”的統籌，使財政預算更好地體現市委、市政府工作思路和中心意圖，確保不留硬缺口。要在既有預算盤子內，統籌保障好延續性項目資金需求，尤其是助力受援地區打贏脫貧攻堅戰、冬奧會冬殘奧會籌辦、“疏解整治促提升”專項行動、保障性安居工程建設、藍天保衛戰、新機場建設、城市副中心建設、“三城一區”建設、中軸線申遺保護、新一輪百萬畝造林、生態涵養保護及美麗鄉村建設、高教園區建設等；要通過調整支出結構、盤活存量資金等措施，妥善安排新增項目資金需求，尤其是慶祝新中國成立70周年、第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇等重大活動，以及大數據行動計劃、公共衛生體系建設行動計劃、人才支撐行動計劃、“回天”和“城南”地區行動計劃、新一輪機構改革等重點事項；要堅持節用裕民，進一步強化政府要過“緊日子”的思想，從嚴從緊控制一般性支出，繼續按照“只減不增”原則編制“三公”經費預算，把節省的資金更多地用于保障民生支出，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往和需要。

（五）以全面實施預算績效管理推動財力資源釋放更大潛能和效益

針對剛性支出需求持續增長與財政收入處于低位增長的矛盾，運用成本效益分析、調節與控制手段，推動提升政府運行效率，推動公共服務和民生保障步入可持續軌道，推動首都經濟高質量發展。一方面，把增強預算綜合統籌能力作為實施預算績效管理的重要舉措，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，積極穩妥地推進PPP模式，強化政府購買服務預算管理，發揮政府采購政策功能，推進資產管理與預算管理有機結合，等等，進一步拓寬政府可用財力范圍。另一方面，把績效成本預算作為提高財政資源配置效率和使用效益的重要抓手，將學前教育和養老事業發展這兩個領域的績效成本預算試點成果，充分應用到2019年預算編制之中，同時啟動自來水補貼、農村污水處理、公用事業補貼等9個領域的績效成本預算試點，加快將績效成本預算管理新模式廣泛應用于部門預算編制及執行管理的改革步伐，使績效成本預算管理成為節約財政資金、化解收支矛盾、降低施政成本的“利器”，以高水平理財推動高質量發展。此外，要深入研究探索如何發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，少一些直投直補，多一些撬動引導，少一些包攬兜底，多一些造血活血，在轉變理念觀念、方式方法中當好理財能手。要把財政政策引導、轉移支付引導與政府基金、PPP模式、政府購買服務的引導作用結合起來，以財政投入“四兩撥千斤”的方式，吸引社會資本跟進投入政府投資領域，運用政府置換債券減輕償債壓力和利息負擔，運用政府新增債券支持重大項目和工程建設，運用“綠色采購”“綠色金融”等政策工具助推首都經濟在結構調整中提質增效。