市級煙草公司“大審計”模式初探

●劉 燕

（作者單位：湖北省煙草公司十堰市公司）

一、引言

1983年8月出臺的《國務院批轉審計署關于開展審計工作幾個問題的請示的通知》中首次明確：“大中型企業事業組織，可根據工作需要，建立內部審計機構，或配備審計人員，實行內部審計監督”，這標志著我國內部審計監督正式拉開帷幕。

我國內部審計如今已走過36年，期間我國國情發生了翻天覆地的變化，從八十年代的改革開放初期到如今的改革開放四十周年取得舉世矚目的輝煌成就，內部審計歷經了起步、提高和轉型發展三個階段，從最初“可根據需要建立內部審計機構”轉變為我國審計監督體系中不可或缺的“三大支柱”之一，充分體現內部審計在這些年發揮的重要作用，同時，內部審計作為現代企業管理體系的重要組成部分，成為各類型企業查錯糾弊、防范風險和促進企業價值增值的有效管理手段。

2018年3月1日，審計署頒布《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》），強調內部審計機構應在單位黨組織、董事會（或主要負責人）直接領導下開展審計工作，進一步增強了內部審計的獨立性；明確內部審計的目的為“促進單位完善治理、實現目標”，并要求拓展內部審計監督領域，強化內部審計結果運用，促進內部審計部門建立整改的長效機制；強調審計機關對內部審計業務的指導與監督職責。《規定》的印發為新時代內部審計工作指明了方向。

2018年5月23日召開的中央審計委員會第一次會議，明確提出“要加強黨對審計工作的領導，創新審計理念，堅持科技強審，拓展審計監督廣度和深度，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。會議充分體現了黨中央對審計工作的高度重視和殷切期盼。

煙草行業深入學習貫徹相關政策，并堅持以問題為導向抓好貫徹落實，查找目前行業在審計管理體制、全覆蓋的廣度和深度、問責機制、創新能力、隊伍建設等方面的短板和不足，為進一步推動煙草行業內部審計發展提供方案。由于煙草制品的特殊性，煙草行業具有壟斷經營的特點，相較于其他行業而言，會相對缺乏外部環境競爭激勵，且社會公眾對其內部信息知之甚少。煙草行業要實現高質量發展，就必須靠內部驅動提升內部管理質量，這對內部審計工作提出了更高要求，也賦予審計工作更大責任和更重的使命。內部審計作為企業的管理服務部門，應首當其沖，學習先進理念，提升審計質量，為企業管理積極建言獻策，排雷除險。

二、煙草行業內部審計全覆蓋要求提出背景

2015年12月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，文件要求“為全面履行審計監督職責，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”，并要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

煙草行業全面貫徹落實中央辦公廳和國務院辦公廳關于“國有企業、國有資本走到哪里，審計就跟進到哪里，不留死角”的要求，從維護國家利益和消費者利益，保障國有資產的保值增值要求出發，2016年6月國家煙草專賣局下發了《關于進一步落實審計全覆蓋的實施意見》，對內部審計工作提出如下要求：要對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

隨后各省級煙草公司陸續出臺《關于貫徹落實國家煙草專賣局審計全覆蓋的實施意見》，將內部審計工作全覆蓋要求在全行業推行起來。

三、市級煙草公司內部審計現狀

煙草行業整個管理體系龐大，管理層級較多，地市級煙草公司內部審計部門作為連接省級公司和縣級營銷部（或煙葉分公司）之間的紐帶，一方面要貫徹落實好省級煙草公司內部審計工作的要求，完成交辦的工作任務，另一方面要進行對本級和所屬單位的內部審計監督，在實際工作中經常會出現“力不從心”的現象，具體表現如下：

（一）內部審計組織機構有待完善

目前市級煙草公司內部審計機構實行“雙重領導、垂直管理”模式，即省級煙草公司向各地市級煙草公司派駐內部審計辦公室（簡稱“派駐辦”），派駐辦在市級公司開展日常審計監督，代表省級公司行使審計監督職責，同時為本單位的審計需求提供服務。派駐辦實行雙重領導，業務方面接受省級審計委員會辦公室的領導和考核管理，同時接受市級公司人事任免、薪酬考核和日常管理。

各市級煙草公司均成立有內部審計委員會，具體的內審工作接受內部審計委員會的指導。內部審計委員會常設機構為市級煙草公司審計處（科），由市級煙草公司主要領導直接分管，配由其他領導協管，縣級單位未設立獨立的審計機構。

存在的問題在于，市級煙草公司屬于生產經營單位，擔負卷煙銷售、煙葉生產、煙葉銷售和煙草專賣市場管理多種角色，市級煙草公司一般設置有15至20個職能和專業部門，下屬多家縣級營銷部和煙葉分公司，有的市級煙草公司還有多元化子公司，而有的市級煙草公司下屬煙葉產區又地處偏遠山區，審計任務比較重，市級煙草公司僅有審計處（科）一個部門，需要對多個部門、縣級單位以及多元化子公司進行審計監督，機構層級設置不能達到全過程、全范圍、全覆蓋的目標。

（二）內部審計人員知識結構單一

市級煙草公司一般配備專職審計人員3至6人，兼職審計人員主要是各縣級單位財務部門負責人。專、兼職審計人員主要以財務會計專業為主，有少量的工程造價專業人員。主要負責全市經濟責任審計、財務收支審計、日常經濟業務審計、專項審計、效益審計及預算審計等工作。

目前存在的問題在于，審計力量薄弱，由于兼職審計人員多為縣級財務部門負責人，加之財務人員面臨短缺的現狀，不能保障審計項目抽調兼職審計人員參與，影響審計工作效率和質量；審計人員知識結構單一，絕大部分為財務會計專業，綜合能力亟待提高，如工程項目審計絕大部分單位依賴于中介機構，有待進一步引入和配備多元化專業人才。

（三）內部審計質量亟待提高

一是市級煙草公司審計基礎工作發展不均衡，表現在有些單位內審制度建設滯后，沒有持續進行更新完善，在實際工作中存在審計程序不合規、審計記錄資料不規范、審計問題整改臺賬不健全、問題銷號不符合要求的問題。還有些單位審計基礎工作較為薄弱，存在審計方案不明確、審計重點不突出、審計程序和項目檔案不規范的現象。

二是市級煙草公司內部審計范圍多以財務方面審計為主，雖經多年的實踐與探索，現延伸開展有經濟責任審計和各類專項審計，但受人員力量薄弱和知識結構的局限，未能對生產經營中的專業領域如卷煙營銷、煙葉生產、專賣管理和物流等重點工作，開展針對性的審計監督，特別是對“兩煙”生產經營中的關鍵崗位、重點環節的監管缺少有效辦法，更多的是進行事后審計監督，事前審計環節在整個企業管理過程中極少參與，沒有體現出內部審計應有的防范風險和服務促進作用。

三是項目過程監督不到位，根據煙草行業《采購工作管理辦法》和《工程建設項目審計管理辦法》，要求各級單位對采購項目和工程建設項目進行過程監督，但在實際執行過程中，對采購項目的最高限價審核和工程建設項目的預算、結算進行審計，對于項目的全過程管理關注力度不夠，項目程序不規范問題較為常見。

（四）內部審計環境有待改善

一是內部審計環境建設不平衡，存在領導和業務部門對審計的監督屬性認識不到位，對審計關注支持程度不足的現象；二是缺乏部門聯動機制，單位機構設置除審計部門外，還有財務、計劃、法規、規范管理、紀檢監察等相關監督部門，但由于各部門有自身的專業特長，不同部門人員在對同一項目進行監督時，容易出現關注片面的問題，如對于合同簽署的審核，財務部門關注合同付款方式和發票開具，法規部門關注合同條款是否存在法律風險，計劃部門關注合同事項是否在計劃范圍內，規范管理部門關注合同金額確定程序是否合規，未能將一個項目從審批、實施、驗收到財務核銷形成完整鏈條進行監督，而內審部門對項目整個過程都負有監督責任，往往出現力不從心、顧此失彼的情況。

（五）內部審計手段和方法單一

一是審計方法、手段創新不充分，實際審計工作中注重查錯糾弊多，提供管理建議少，審計發現問題、提供增值服務的方法和手段還較為傳統，創新載體、創新氛圍與先進行業有不小差距；二是審計信息化運用和后續開發不充分，審計信息化的整體規劃工作滯后，主要體現在審計信息系統運用程度不高，大部分作業過程仍然依靠手工進行，未能有效提升審計效率，審計作業規范操作標準化有待加強。

四、市級煙草公司“大審計”模式構建

在“新形勢，新常態”下，作為煙草行業垂直管理體系中的基礎法人單位——市級煙草公司想要通過審計全覆蓋促進煙草行業廉政建設、維護行業經濟安全和促進行業深化改革及體制機制創新，充分發揮內部審計在企業生產經營管理中的“排雷兵”作用，僅僅依靠幾名專職審計人員，達到審計“全覆蓋”，高質量開展審計監督的目標，執行效果往往達不到預期?；趦炔繉徲嬆Ｊ絼撔潞驼蠈徲嬞Y源，進一步提升內部審計質量的考慮，本文就內部審計大審計模式提出幾點建議：

（一）建立多部門聯動機制

1、充分發揮內審委員會作用。一是充分發揮內審委員會作用，通過內審委員會成員部門參加審議內部審計工作目標、內部審計工作計劃、內部審計意見和決議、審計問題整改銷號等程序，提高內部審計工作在不同層面的重視程度，為內部審計工作營造更良好的氛圍；二是不定期召開內部審計委員會會議，通過內審委員會這個平臺，讓分管業務領導和部門對審計工作有進一步認識，了解審計法規、政策和相關制度、審計工作方法、審計問題點和審計整改建議等；三是督促審計問題整改落實工作，通過內審委員會各成員部門來推進審計問題整改，確保整改成效既管當前又管長遠，增強審計震懾作用。

2、制定內審聯席制度。在內部審計委員會的領導下，將單位財務、人事、計劃、法規、規范管理、紀檢監察等相關部門，以內部審計聯席會議形式組織起來，一是構建審計信息交流平臺，促進與各部門的信息互通和協調配合，真正將內部審計成果運用到企業綜合管理的各個方面，充分發揮內部審計在企業監督與服務工作中的“排雷兵”作用；二是深化內部審計成果運用，相關部門根據各自職責充分運用審計成果，制定部門整改措施。如財務部門根據審計意見，采取措施解決存在問題，堵塞財務管理漏洞；紀檢監察部門可利用內審計成果對干部員工進行教育警示或追責問責。

3、構建信息共享機制。隨著網絡信息化迅猛發展，審計部門可以輕松取得單位（部門）的電子資料，如年度計劃、工作總結、人員信息、薪酬情況、預算數據、零售客戶滿意度調查等，各種信息系統的應用使業務數據、財務數據、人事數據、專賣數據都可以通過電腦進行查詢，在大審計模式下審計部門就可實現跨部門業務數據共享，既能全面準確掌握情況，又能及時取得審計素材，實現高效協同，提高審計工作效率。

（二）形成多部門審計合力

1、擴大兼職審計人員范圍。為壯大審計力量，彌補現有內審人員知識結構單一的不足，可以在現有財務兼職審計員的基礎上，將各部門、各縣級單位的計算機、工程造價、法律、卷煙營銷、專賣、煙葉生產等專業方面人才納入兼職審計隊伍。利用各單位、部門人員的專業技能，保障審計過程全覆蓋監督效果，解決基層審計力量薄弱，審計人員知識結構單一的問題。

2、提高兼職人員履責意識?？梢酝ㄟ^發放兼職審計人員聘書，組織兼職審計人員學習相關的審計法律法規，逐步提高兼職審計員履責意識，自覺將自己作為審計部門向基層延伸的代表，關注基層的資金回籠、費用開支、規范經營、煙葉收購等風險點。對已發現問題苗頭的風險事項及時向所在基層單位一把手和上級審計部門反映，審計部門提前介入，實現審計職能由事后向事前、事中轉變，提高審計的風險防控能力。

3、統一調配審計資源。在開展審計項目時，可以根據審計項目性質和所涉及的專業知識，抽調對應的兼職審計人員，充分整合、統一調配審計資源，打破單位、地域和專業限制，把有限的審計力量用在“刀刃”上，解決過去審計人員各自為營、缺乏協作配合的局面，同時，要按照“合作內審”的模式，廣借“外腦”，在更大范圍內整合審計資源，提升審計質量。

4、充分利用審計結果。在多部門的專業人員參與的審計項目完成后，對已形成的審計結果，各部門人員可以站在本部門的立場和角度，對本部門的業務工作流程進行思考和梳理，哪些制度不符合實際情況？哪些環節可以改進？哪些步驟可以簡化？以審計結果來推動各歸口條線的工作流程進行自覺優化和改進，涓涓細流匯成汪洋，從點點滴滴的“小”改進，最終達成完善企業管理的規章制度、提升企業整體管理水平的共同目標。

（三）解決整改工作難題

審計問題整改是審計工作的結果落實環節，是審計質量高低的最終體現，而審證問題整改一直是市級煙草公司內部審計工作的瓶頸，造成這種現象的原因有：一是內審部門與相關業務部門和單位在整改思想認識上的差距，導致發現問題容易，整改起來困難，甚至會出現敷衍整改，或前整后犯、邊整邊犯的現象，同一類問題反復出現，屢審屢犯；二是內審人員受專業知識和工作經驗的局限，提出的整改建議使相關業務部門或單位認為問題定性不精準、審計建議操作性不強，從而出現問題整改難以落實的現象。解決審計問題整改難題，可以從以下幾方面做起：

第一，科學客觀提出整改建議。一是從單位制度管理層面深入剖析產生問題的根本原因，掌握實際工作中規章制度執行效果，深入分析問題產生的內在因素，從根源上提出影響企業經營管理、規范運行的制度缺陷，并提出針對性建議；二是審計建議必須做到符合中央決定精神、法律法規和相關制度，依據充分、客觀正確、文字表達簡明扼要，且可操作性強，不能提出違反原則的觀點，或使用空話套話，否則整改建議就會變成一紙空文，失去審計服務的意義。

第二，建立審計問題整改機制。一是建立審計問題整改監督辦法，形成審計問題整改長效機制，通過監督辦法使審計問題整改引起各單位（部門）的高度重視，對審計問題整改不到位的進行責任追究，體現出審計震懾力；二是建立“五大”審計問題整改體機制，即問題清單機制、問題整改銷號機制、整改報告機制、整改聯動和跟蹤督查機制、整改問責機制，打造審計問題整改工作閉環。

第三，落實整改責任主體。審計問題整改責任主體是發生審計問題的單位（部門）和相關審計問題責任人員，審計查出的問題的都必須落實到相關責任主體，落實到人員，還要明確整改目標和整改期限。同時，在落實整改責任主體時還應對審計整改責任人的責任類別進行區分，一是領導責任，分清全面領導責任、主要領導責任、重要領導責任還是一般領導責任；二是管理責任，即在企業的生產經營管理活動中，因管理者管理不到位，沒有盡到管理職責，而被發現的審計問題的責任；三是個人責任，應區分失職責任和違法違紀責任，因個人工作不認真負責，未依照規定履行自己應盡的職責義務，造成國家或單位利益受到損失屬失職責任；個人違法違紀責任依照違反紀律或是違反法律來劃分，二者兼有則從重定性。

第四，加強部門間的配合，審計部門要主動加強與計劃、財務等職能部門和監察、整頓規范等監督部門的日常工作配合，實行優勢互補。一是通過日常的溝通協調，加強信息互通，形成監管合力和整改合力，根據問題的不同性質和類別，分別移交財務、計劃、營銷和紀檢監察等歸口職能部門進行調查核實和處理問責；二是對整改臺賬和整改問題清單中的問題由歸口管理職能部門負責整改，可以立即整改的要立行立改，因客觀原因無法立即整改的要明確整改責任人和整改期限；三是存在管理制度不完善的要建章立制、完善相關管理制度和追責條款；違反相關制度規定的要追責問責；四是建立整改銷號審批制度，職能部門提出銷號，由審計部門審核后，報至內部審計委員會逐一研究批準銷號。

（四）提升審計工作震懾力

在大審計模式下，多部門信息溝通順暢，審計部門可以及時獲取相關線索，發現問題苗頭，有效防范企業風險。實行重大問題線索移交制度后，內審人員在審計監督中發現嚴重違紀違規問題，及時向紀檢監察部門報告移交問題線索，紀檢監察部門可以發揮執紀優勢抓住案件線索，及時查處重大問題，加大追責問責力度，形成震懾，確保法規紀律的嚴肅性。在內審部門進行領導干部經濟責任審計時，也可通過紀檢監察部門提供的舉報線索，進行重點審計，及時發現存在問題，從而提升審計震懾力。通過大審計互動工作機制，能夠充分發揮內部審計監督職能，以審計促進企業各項規范管理上水平。

五、實施大審計模式的啟示

（一）要形成統一的思想認識

由于大審計模式需要各單位或部門的專業人才加入兼職審計隊伍，涉及各縣級單位和各部門之間的分工協作，如果思想不統一，認識不到位，就會出現單位、部門之間溝通不暢、相互間不配合、工作推諉搪塞，甚至會出現相互抱怨等情況，工作就難以順利開展。只有各單位、部門圍繞服從大局中心，形成統一的思想認識，通過內審聯席制度，主動溝通協調，合力解決工作難題，才能將大審計模式推行下去。

（二）要充分發揮兼職審計人員作用

要充分發揮兼職審計人員作用，必須解決處理好兼職審計人員的時間分配問題，由于兼職審計人員本身是各單位或部門的優秀人才，本職工作量勢必也會很大，要解決好本職工作和參與內審的時間沖突問題，合理安排和分配好時間；同時，還要處理好兼職審計人員由于參與內審工作而額外增加了工作量的問題，多以精神鼓勵為主，提高兼職審計人員的參與熱情。如果不處理好時間和工作量的問題，即使兼職審計人員勉強參加審計工作，也會是走過場、充人數，導致工作效率低下，兼職審計員的作用就得不到充分發揮。

（三）要提高兼職審計人員站位

兼職審計人員分布在各個單位或部門，對本單位、本業務條線的工作方法和流程非常熟悉，但在日常工作中通常會出現“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的現象，往往對熟悉的事物因深陷其中而發現不了問題，但作為兼職審計人員就是要跳出本位，站在全局角度公正客觀地對本單位或自己業務條線進行審計，發現問題并進行深入分析問題形成原因，當然，提高站位不是一蹴而就的，期間需要兼職審計人員適應管理角色轉變的過程。

六、結語

中央審計委員會第一次會議的召開，為當前審計工作做出了新的部署，指明了新的方向，提出了新的要求。煙草行業認真貫徹落實習“以審計精神立身，以創新規范立業，以自身建設立信”的要求，在當前和今后一段時期，煙草行業審計工作的中心任務就是要堅持問題導向，查找目前行業審計工作存在的不足和差距，并加以改進。

國家煙草專賣局提出“統一審計計劃、統一組織重點項目、統一調配審計資源，統一工作標準”的內部審計目標，實現行業內部審計工作一盤棋，提升內部審計工作整體水平，逐步構建“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的行業審計監督體系。大審計模式作為創新內部審計工作方式的探索，會進一步提高行業干部員工對內部審計工作的認識，推進行業內部審計工作持續健康發展，形成外部監督與內部審計齊頭并進、互幫互促的良好局面。