強化縣級政府投資建設項目財政監管的實踐與思考
——以湖北省宜昌市夷陵區為例

●段萬兵 夏義新

（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區財政局）

項目扛鼎發展底盤，支撐競進提質。項目建設是“穩增長、促轉型、惠民生”的重要載體和抓手。加強政府投資建設項目監管，財政部門責無旁貸。本文擬結合湖北省宜昌市夷陵區實際，分析縣級政府投資建設項目管理中存在的不足，探討如何進一步加強財政監管，提升政府投資建設項目績效。

一、夷陵區政府投資建設項目財政監管的實踐

近年來，夷陵區政府性投資項目規模年均達20億元，財政部門主要負責政府投資項目的資金籌集、預算評審、資金撥付、財政決算批復、績效評價以及政府采購活動的監督管理。在財政收支矛盾十分突出的情況下，區財政部門始終圍繞全區經濟社會發展大局，統籌資金強化保障，健全制度強化管理，突出績效強化監控，在促進規范項目建設程序、控制工程造價、加強項目管理、節約建設資金、促進廉政建設等方面發揮了積極作用，為全區高質量發展提供了堅實支撐。2018年區財政累計完成評審任務95項，評審投資23.05億元，審定投資21.46億元，審減投資1.73億元，審增投資0.14億元；區本級項目支出全部納入績效目標管理，編制績效目標339個，資金22.52億元，并對10.42億元項目資金開展了績效評價。其主要做法：

一是把好項目建庫關，嚴控超財力建設。財政部門主動介入政府性投資項目的規劃、立項、設計等各環節，重點審核基礎建設的必要性、建設投資規模、建設資金來源等，凡是沒有資金來源的一律不列入財政項目庫。對已入庫項目，財政部門主動配合，加大資金籌集力度，根據財力狀況和輕重緩急合理安排資金啟動項目實施，防止計劃和資金“兩張皮”。

二是把好投資評審關，嚴控超規模建設。加大送審資料的審核力度，對超概算金額、超投資規模和擅自變更建設內容的項目資料一律不予接收，切實做好源頭把控。評審過程中，嚴格執行清單、定額規范，積極做好現場踏勘，對項目中漏報、多報以及不合理的地方進行進一步核實，及時拿出改進方案，從而確保評審準確。

三是把好預算編制關，嚴控超預算執行。從項目預算的申報、核定、下達三個環節入手，提高項目預算管理水平。根據項目評審結果，結合當年可用財力情況，在年度建設資金預算規模內安排項目預算，專項用于項目支出。同時注重提高預算執行的嚴肅性，項目支出預算一經批準，不得自行調整；確需調整的，必須按照《區級項目支出預算管理辦法》的規定程序報批。

四是把好工程變更關，嚴控超設計建設。制定了《夷陵區政府投資建設項目管理辦法》，明確變更責任主體、受理單位及審批流程，明確列出允許工程變更的范圍，嚴格工程增減量及現場簽證，杜絕隨意變更、惡意變更，緊急變更先實施后補辦變更手續。所有項目增減變更需由該項目主管部門填報《政府性投資項目工程量增減審批表》，報經區政府分管該項目主管部門的副區長同意后，組織區發改、財政、審計等部門以及設計、監理、施工方實地查驗確認，并提出審查意見，報經區政府審批同意后組織實施。

五是把好資金管理關，嚴控超進度撥款。建立財政投資項目管理臺賬，對已審計、已完工、在建的項目實行動態監管，隨時掌握工程建設進度、工程款撥付等情況。項目實施后，由項目實施單位提交撥款申請，并同時提供經項目監理單位、項目法人、建設主管部門、工程質量監督部門等簽字認可的資料和用款計劃，分管科室現場核查后，按工程進度及時撥付資金，確保項目建設順利實施。

六是把好績效評價關，嚴控低效率建設。對已實施完畢的項目，由建設單位擬定項目績效自評報告并報送主管部門，主管部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價指標、評價標準和評價方法，對項目支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正地評價，評價結果報送財政部門。財政部門選擇部分資金額度大、社會關注度高的項目引入第三方開展績效再評價。評價結果記入項目檔案，并運用到項目選擇、方案設計、項目管理、資金投向等環節，不斷規范管理，堵塞漏洞，提高財政資金使用效益。

二、縣級政府投資建設項目財政監管存在的不足

財政是政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監督手段，財政資金是政府投資項目的主要來源。在當前財政收支矛盾凸顯、政府債務較重、審計監督從嚴、績效要求更高的新形勢下，縣級財政部門在如何更好地服務政府投資項目建設方面還存在一些短板。

（一）財力不夠豐盈

受經濟發展放緩、結構性減稅、新舊財源青黃不接、主體稅種缺失等多重因素影響，縣級財政收入由“高速增長”轉向“平穩增長”。但支出剛性攀升，收支矛盾更加凸顯，中長期收支平衡壓力較大。同時，防控地方政府債務風險的措施環環相扣，政府傳統的舉債方式、融資渠道不復存在，財政預算也由“粗略封閉”轉向更加“規范透明”，縣級政府財政政策操作空間日益收窄，民生改善的硬需求、政府投資的大沖動與可用財力的弱保障不相匹配。

（二）決策不夠嚴謹

項目建設缺乏“一盤棋”的統籌考慮，缺乏財政可承受能力的有效論證，缺乏面上輕重緩急的合理區分，缺乏項目前期條件是否具備的嚴格審查，年度計劃項目選擇的成熟性、重要性、統籌性不夠。有些項目沒有經過深入細致的調研論證，設計不夠嚴謹，或者沒有明確地方配套資金來源，導致項目實施困難重重，難以為繼，甚至淪為爛尾工程。有的項目貪大求全，過度超前，負債建設，將財政還本付息壓力和債務風險延后。有的項目違背“先勘察、后設計、再施工”的原則，逼迫財政被動埋單。

（三）管理不夠規范

縣級政府投資項目監管職能分散交叉，發改、財政、審計、建設、國土、規劃等部門雖有分工，但相互銜接不夠，信息系統尚未建立，責任落實不到位，“管理錯位”與“管理缺位”依然存在。在實踐中，對政府投資項目工程變更審批控制不夠嚴格和規范，項目建設實施過程中時常出現變更建設內容、增加建設規模和增加項目投資等現象，致使項目施工單位低價中標、高價結算，導致項目預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超工程”現象大量發生。招標投標重程序輕實體，串標、陪標行為發現難、認定難、處罰難等。

（四）監督不夠嚴密

雖然制定了一整套相對完善的項目管理辦法，但在具體操作過程中受各種主客觀因素影響，對項目全過程的動態跟蹤監管相對弱化。如項目概算與預算、決算的銜接不緊，財政對概、預、決算的約束偏松；項目竣工驗收和決算審計不及時，沒能發揮審計改錯糾偏功能。同時，項目責任約束機制不夠完善，績效評價工作流于形式，評價成果應用不足，導致部分政府投資項目建成后資金使用情況、投資效益、社會綜合效益等無法綜合評估，績效并未充分顯現。

三、強化縣級政府投資建設項目財政監管的建議

當前，國內外形勢錯綜復雜，經濟下行壓力加大，高質量發展任重道遠。經濟運行穩中有變，穩投資成為“六穩”之一。實施財政逆周期宏觀調控，積極財政政策將更加聚力增效。縣級財政部門如何更好把握機遇，履職盡責，統籌兼顧，高質量服務項目建設，高節奏強化資金監管，高水準提升項目績效，筆者提出如下建議：

（一）優化財政支出結構，提高財政資金使用效率

一是在支出安排上，要退出“越位”，補好“缺位”。要處理好市場與政府的關系，找準市場力量和政府行為的最佳結合點，發揮“市場主導、政府引導”的雙重作用。財政要從一般性、競爭性領域退出，凡是市場能解決的一律交給市場；對于屬于政府必須提供公共產品和公共服務范疇的支出，要切實履行“補位”職責，將支出重點用在落實民生支出政策、支持社會公益事業發展、加強城鄉公共設施建設等領域，增強公共服務與保障能力。

二是在資金使用上，既統籌整合又疏通渠道。堅持調整存量、優化增量，統籌自有財力安排、地方政府債券、非稅收入、上年結余和上級專項等各渠道資金，優化投入結構，優先保障重大項目建設。要注重財政資金與社會資本的互補，創新財政資金投入方式，實行由財政包攬性投入向財政資金引導轉變，引入市場機制，建立多元投入機制，培育和激活市場主體，探索推進PPP模式，鼓勵社會資本進入公共服務領域，擴大社會有效供給。

三是在項目安排上，要加強專項資金管理，建立項目動態清理機制，進一步清理規范項目支出，改變項目支出只增不減的固化格局。要順應經濟發展周期，實施財政“逆周期”調控，適度保持財政支出強度，做實財力保障，發揮政府投資在經濟下行時的支撐作用。要根據政府財力和工作重心，合理安排年度政府投資項目，對建設依據不充分或資金沒有保障的項目應暫緩實施。要根據不同的項目類別，制定相應的支持政策措施和科學合理編制項目支出預算，切實發揮財政政策和資金的導向作用。要建立健全政府債務審批以及財政預警、債務清償以及貸款風險評估等機制，合理控制債務規模和平滑償債進度。

四是在項目儲備上，要善于謀劃，建好項目庫。按照著眼長遠、適度超前、切實可行、銜接配套的原則，緊盯國家宏觀調控政策和產業發展政策動向，積極謀劃一批事關經濟發展全局的大項目、事關民生事業改善的好項目，并積極爭取上級支持，讓項目等政策，不能讓政策找項目。發改、財政部門要聯合建立政府投資項目儲備庫，按年度和輕重緩急排序，實行動態管理，并與財政中期規劃管理有機銜接。

（二）強化部門聯動，把握關鍵環節，堵塞項目建設管理漏洞

一是注重源頭控制，堵“決策”漏洞。財政部門要積極參與項目論證，在項目實施的必要性、可行性、合規性和運作方式、資金監管、績效評價等方面，提出合理化的建議，使項目的論證更加科學。發改部門對前期調研深度不夠、沒有充分進行可行性研究、投資決策倉促、投資估算不準確等項目，一律不允許立項，確保立項的準確性、科學性，防止重復建設和“爛攤子”工程。

二是注重造價掛鉤，堵“設計”漏洞。要加強對投資中介機構的選擇、使用、監督、管理，建立責任約束及懲戒機制，推進中介機構誠信體系建設。要將建設項目決算造價與設計費緊密掛鉤，實行限額設計，嚴格要求設計單位按照投資主管部門可研批準的投資概算額度進行設計，努力提高設計深度，優化設計方案，使設計變更減少到最低限度，對設計變更超過正常額度的設計單位采取扣減設計費的方式，促使設計單位改善設計質量。

三是注重全程監控，堵“招標”漏洞。重大建設項目納入公共資源交易平臺進行招投標，由財政、建設等部門對相關代理機構進行公開評審，將有資質的、無違規的代理機構納入備選庫，在招投標時進行隨機抽取，全程對代理機構的資質和網上發布招標信息的公開程度及完整性進行監督，對資質不全或招標程序不完善的代理招標機構加大處罰力度，直至逐出市場。

四是注重制度約束，堵“變更”漏洞。建立設計管理制度，要求業主單位強化項目前期基礎資料收集、項目設計管理和技術評估，盡可能把設計變更控制在設計階段，原則上項目一經審批不得改變項目建設內容、變更設計和擴大建設規模，確需變更設計的，應報縣級政府審批后方可變更。對隨意變更設計、增加工程量和工程造價的，一經發現及時提交相關單位處理，并嚴格責任追究。

（三）切實加強項目資金監管，努力提升項目績效

一是規范項目核算。建立項目管理臺賬，單獨核算并反映資金到位、使用進度及完成結算等情況。同時按照規定及時向領導和相關部門書面報告資金使用情況、支出決算和使用效果等。建立起預算執行動態監控分析報告制度，強化日常監督檢查，及時糾正不規范行為，防止截留、擠占和挪用專項資金，保證專款專用。

二是嚴格資金撥付。建立項目資金管理責任制，落實項目負責人，對項目資金的使用、項目進度、使用效益等情況實行全程管理，并進行追蹤問效，及時跟蹤掌握項目投資進度、工程進度、資金使用等進展情況，配合相關部門認真梳理和解決項目推進中的突出問題。完善資金撥付程序，按照施工合同中工程款撥付條款規定，嚴格執行按進度撥付資金，并實行項目業主單位、項目施工單位、項目監理單位、財政多方共同審簽把關。

三是實施績效評價。財政部門對重點項目開展重點監控，以項目實施進程、資金支出進度、績效目標實現程度為主要內容對專項支出項目績效目標運行情況進行跟蹤管理，對績效跟蹤中發現的績效運行與預期目標發生偏離情況，及時督促項目實施單位采取措施予以糾正。強化“以支出結果為導向”的績效管理理念，把績效評價結果與支出管理實際有效結合，將績效評價結果作為以后年度編制預算和安排資金的重要依據，逐步建立項目驗收、資金安排與績效評價結果掛鉤機制，實行“獎優罰劣”。通過績效評價結果應用，建立并完善項目設立、動態調整與退出機制。

四是完善項目支出政策。建立項目退出機制，對支出政策目標和內容涉及不符合當前發展戰略和需求的，政策目標已實現的或者政策效果差的項目，予以取消。完善財政支出政策，對需延續的支出政策，通過明確政策實施期限、調整支出規模與結果、完善分配方式、整合相關項目等措施，提高財政支出政策的規范性和科學性。

（四）嚴格加強財政監督，確保項目資金安全

一是加強對項目建設過程的合法性監督，維護法定秩序。通過財政監督檢查揭露并及時糾正項目虛報多頭重復申報、擅自擴大投資規模、違法占地、違法招投標、工程質量、環境污染等涉及違反國家政策法律的問題，達到維護項目建設法定秩序的重要目的，從而提高項目參建各方依法建設的意識，促進政府投資項目合法、科學性管理。

二是加強對部門監管的再監督，促使依法行政。針對建設項目相關部門在監管過程中因職能不同各自為政，重程序、輕實質，重部門利益、輕資源整合，對違規行為查處不力等產生的項目設計、招投標、監理、造價咨詢、工程建設質量等問題，通過財政監督檢查，將項目建設中的參建單位各種違法違紀問題依法移交相關行政監管部門，督促其依法處理，追究責任，倒逼各行政主管部門切實履行職能，加強行政監管，提高政府部門依法行政的能力和水平，增強政府職能部門的公信力。

三是加強對項目投資的真實性效益性監督，維護合法權益。要對項目籌資方式和途徑的合法性、投資完成的真實性、投資績效評價等方面進行檢查，同時核查中央、地方、群眾、社會中介在項目建設中的合法權益是否得到保障，依法厘清參建各方的利益分配，維護建設市場的公平、正義。對財政監督檢查發現的普遍性和共性問題，從體制機制層面提出審計建議供領導決策，修訂完善相關制度，促進建設單位依法履職，提高項目投資使用效益。

四是建立政府投資項目全過程監督機制，嚴格問責追責。縣級政府要明確政府投資項目建設過程中各個環節監督管理的目標和責任，理順發改委、建設、財政、監察、審計等部門的監管職責和重點，防止職能交叉、監管缺位，真正實現對政府投資運行的全過程監管。要制定政府投資項目責任追究的可操作性辦法，結合政府投資建設管理的特點，明確規定責任追究主體、追究范圍和追究程序等具體內容，加大對政府投資建設中出現的違規違紀行為的懲處力度，切實增強責任意識，做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究。