積極財政政策下，政府如何過好“緊日子”？

話題嘉賓

龐鳳喜：中南財經

政法大學二級教授，博士生導師，兼任國家稅務總局特邀稅收評論員；中國稅務學會常務理事、學術委員等職。主要研究領域為稅收理論、稅收政策與稅收制度研究，以及社會保障財政問題研究

朱柏銘：浙江大學經濟學院教授、博士生導師，兼任人力資源與社會保障部干部培訓師資庫入庫專家、教育部全國高校教師網絡培訓中心特聘教授、浙江省高校財政金融類教學指導委員會副主任委員、浙江省財政學會常務理事等，主要從事財稅制度與政策研究

徐志：浙江大學經濟學院副教授，碩士生導師，公共經濟與財政研究所副所長，兼任浙江省預算會計學會理事、杭州市稅務學會常務理事。主要研究領域：稅收理論與制度，政府預算管理

吳進進：江西財經大學財稅與公共管理學院講師，主要研究領域為公共財政與公共政策

主持人

尹 情：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2018年12月19日至21日召開的中央經濟工作會議指出，宏觀政策要強化逆周期調節,積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費，較大幅度增加地方政府專項債券規模。隨后，在12月27日至28日的全國財政工作會議上，財政部部長劉昆進一步強調：“各級政府要帶頭過緊日子，大力壓減一般性支出，嚴控‘三公’經費預算，取消低效無效支出。”

據悉，2018年全年減稅降費規模約13000億元。在此基礎上，2019年將實施更大規模的減稅降費政策：一方面，堅持普惠性減稅和結構性減稅相結合，重點減輕制造業和小微企業負擔，支持實體經濟發展；另一方面，推進更為明顯的降費，清理規范地方收費項目，加大對亂收費的查處和整治力度。國家稅務總局發文將深入貫徹落實減稅降費政策措施，配合有關部門抓緊研究完善降低增值稅稅率、降低社保費費率等實施方案。

當前，我國經濟下行壓力不斷增大，政府堅持逆周期調節，要求積極財政政策加力提效，實施大規模減稅降費，并多次強調“政府要帶頭過緊日子”，一再壓縮“三公”經費，希望用政府的“緊日子”換來人民的“好日子”，實現共渡經濟難關。

自我國經濟進入新常態以來，面臨著經濟下行壓力不斷增大的新形勢。但近年來我國減稅降費力度仍然不斷增大，紛紛出臺一系列民生惠農政策，為企業減負、人民擁有更多的獲得感和幸福感加力。面對嚴峻的經濟形勢，政府部門應如何帶頭過“緊日子”，使政府部門的“減法”能真正變成人民群眾身上看得見的“加法”？本期監督沙龍圍繞以上話題特邀相關學者與實務工作者展開探討。

經濟下行壓力下，減稅降費持續加力

主持人：面對不斷加大的經濟下行壓力，政府提出積極財政政策要加力提效。在經濟新常態下，這種強化逆周期調節的意義何在？

龐鳳喜：在市場經濟條件下，經濟周期呈現出波動與景氣—衰退往復循環的特征，是經濟總體發展過程中不可避免的現象。財稅政策工具作為國家進行宏觀調控的主要工具，本身具有鮮明的反經濟周期特點。在經濟新常態下，強化積極財政政策對經濟的逆周期調節作用具有重要的現實意義。具體而言，在經濟新常態下，整個國民經濟不僅存在供需平衡的總量問題，尤其是存在大量結構性問題，而結構性問題需要結構性辦法加以解決。積極財政政策內容一方面包括擴張需求的總量調控，另一方面也包括對產業結構、收入結構、所有制結構、地區結構、企業規模、生產要素結構等結構性調控，從而有助于從根本上實現供求的均衡。

朱柏銘：宏觀經濟學中有一個總需求與總供給平衡的關系式：C（消費）+I（投資）+G（政府支出）+X（出口）=C（消費）+S（儲蓄）+T（稅收）+M（進口），整理一下后，就變成了I+（G-T）+（X-M）=S，其中（G-T）是財政因子，（X-M）是外貿因子。經濟下行，意味著投資相對不足，要保持宏觀經濟的平衡，就要靠貨幣政策、外貿政策和財政政策的調節。利率、存款準備金率等貨幣政策工具能影響投資和儲蓄，但是，外貿和財政的調節更重要。根據國家統計局公布的數據，2018年我國貿易順差仍有3517.6億美元，但是收窄了16.2%。2019年貿易領域仍有可能存在變數，在這種情形下，就有必要保持財政因子（G-T）＞0，也即，適當地擴大支出、減少稅收，只要財政赤字保持在合理的區間（如赤字率＜3%），財政風險就會在可控范圍之內。

徐志：實施積極財政政策的目的，是要通過稅收、財政支出、公債和政府投資等政策工具的協調運用，充分發揮財稅政策的結構性調控優勢，強化逆周期調節，平緩周期性波動。積極的財政政策從2016年的“加大力度”、2017年的“更加積極有效”、2018年的“取向不變”到2019年的“加力提效”，表述越加激進。積極的財政政策要加力提效，則是要實施更大規模的減稅降費，較大幅度增加地方政府專項債券規模，并提高財政資金配置效率和使用效益。強化逆周期調節下的減稅降費，將助力廣大企業尤其是中小民企降低經營成本、走出經營困境。地方專項債的增發，則是地方基建發力的一種體現，也將有力地促進投資需求，促進經濟穩定發展。而高效使用資金就是在抵補減稅帶來的減收同時又增強支出增量的邊際效益，其意義不僅重大而且深遠。

吳進進：逆周期調節是財政穩定職能的主要工具，其主要調節手段就是應經濟周期進行反向相機抉擇，在經濟下行期采取減稅增支的擴張性財政政策，在經濟上行期則實施相反的緊縮性財政政策。當前我國經濟發展步入新常態，經濟下行壓力加大，這時強化逆周期調節十分必要。強化逆周期調節的主要措施，如降低稅費水平，減少低效支出，提高支出效率、保障重點支出進度，一方面可以大幅減輕企業負擔，使企業輕松上陣，增加效益；另一方面也加速了財政支出的進度和效率，提高支出結構和績效，改善支出乘數效應，從而為經濟增長提供充足的動力。

主持人：近年來，我國大規模推進減稅降費：2016年實施“營改增”試點，全年降低企業稅負5700億元，降費減負1500億元；2017年為企業減稅3500億元，降費約2000億元；2018年全國減稅降費規模約13000億元；2019年在此基礎上將會實施更大規模的減稅降費。請問當前我國減稅降費的空間還有多大？減稅降費的空間在哪里？

龐鳳喜：面對多年來嚴峻復雜的國內外經濟形勢所帶來的諸多不確定性，中央近年來連續出臺一系列減稅降費舉措，這些措施呈現出數量大、類型多、力度不斷加碼等特征，并已決策部署新一輪更大規模減稅降費舉措。這些措施的推出，無疑已為企業并將繼續為企業雪中送炭，從而受到企業界的普遍關注與期待。但稅收作為維持國家政權運轉和社會穩定最為基本的支撐力量，國家必須擁有基本的財政收入汲取能力與必要的財政收入規模。顯然，減稅降費的同時，也意味著財政收入下降、財政赤字擴大以及政府債務水平的上升。因此，繼續大規模推進減稅降費，確實需要明確減稅降費的空間還有多大？減稅降費的空間在哪里？筆者認為，減稅降費的空間來自于收支兩個方面，從收入方面來看，其改革亟待以寬基數、低負擔、優結構為新一輪全面而大規模的減稅降費拓展政策空間；從支出方面來看，則體現為財政支出結構的優化及財政支出效率的提高等。至于空間有多大，在大量支出剛性的約束下，更多取決于上述收支方面改革的實際成效。因此，下大力推進財稅收支改革，也是更大規模實質性減稅降費過程中必須同步實施的改革舉措。

朱柏銘：我國減稅降費的空間還有多大，涉及一個老話題，即宏觀稅率。關于宏觀稅率的統計口徑，歷來存有爭議。如果簡單照搬一些國家的統計口徑即稅收收入占GDP之比，肯定不符合實際情況。因為我國政府預算有四本賬，或者說有四個錢袋子，除一般公共預算之外，還有政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。如果按照政府財政收入（一般預算收入+政府性基金收入+社保基金收入+國有資本經營預算收入）占GDP之比計算，2017年全國收入合計超29萬億元，這一比重達35.43%。當然，如果按照稅收收入占GDP之比計算，2017年只有17.45%。

那么，大口徑的宏觀稅負水平高不高呢？國家稅務總局曾在一份調研報告中透露，1990-2005年間，含社會保障繳款的平均宏觀稅負水平，工業化國家最低值31.40%，最高值33.39%；發展中國家最低值25.58%，最高值26.52%。再看世界銀行的標準，人均GDP小于785美元的國家和地區，宏觀稅負均值13.07%；人均GDP為786美元至3125美元的，宏觀稅負均值18.59%；人均GDP為3126美元至9655美元的，宏觀稅負均值21.59%；人均GDP大于9656美元的，宏觀稅負均值28.90%。可見，對照上述兩個參照系，我國減稅降費的空間依然是存在的。

減稅降費的空間，一是來自增值稅。目前16%的基本稅率還可以進一步下降，歐洲國家的增值稅稅率較高，但是，他們的社會福利水平也高，我國與他們之間沒有直接的可比性。我國周邊國家和地區的增值稅基本稅率都比較低，如尼泊爾13%，印度12.5%，菲律賓12%，印尼、韓國、蒙古、越南、柬埔寨、老撾等都是10%，日本8%，泰國7%，新加坡7%，臺灣只有5%。如果逐步降到10%的單一稅率，稅負可以大幅度下降，而且可以大大簡化稅制，如不再有區分混合經營與兼營的必要。

二是來自城市維護建設稅及教育費附加和地方教育附加。這三者都是在增值稅、消費稅實繳稅額基礎上的附加稅費，城市維護建設稅和教育費附加自1984年起征收，地方教育附加自2010年起普遍征收。在當時的背景下，征收這些附加稅費有其必要，但是，今天的財政形勢已經發生了很大的變化。在一線、二線城市，城市的維護與建設主要依靠土地出讓、PPP等新的融資模式，相對于資金需求而言，城市維護建設稅收入是杯水車薪；在2018年一般公共預算收入達18萬億元的情況下，教育經費應該納入一般公共預算，不能再依靠正稅之外的附加稅費。當然，財政教育支出內部的結構要優化，如增加基礎教育支出，適當減少高等教育支出（有些名校存在“營養過剩”現象），同時，通過提高教育經費的使用績效，整合可用資源。

三是來自社會保障繳款。盡管這幾年不少地方都在下調“五險一金”的比例，但是，對于企業來說，仍然是一筆沉重的負擔。甚至有企業稱，不敢招人和加薪，因為招人和加薪的同時就會大大增加“五險一金”的負擔。進一步下調“五險一金”的比例，需要加快社會保險基金在全國范圍內統籌的步伐，因為有些地區，養老保險基金的撫養比（參保職工人數/領養老保險金人數）已經低到1.5∶1。

徐志：當前我國的減稅降費空間有多大？本人認為，我國今年全年減稅降費力度肯定大于去年1.3萬億元的規模，其主要依據是習近平總書記在中央經濟工作會議上強調，要實施更大規模的減稅降費。既然是更大規模的減稅降費，自然今年的減稅降費規模要超過去年，而且要明顯超過去年。但具體幅度仍難準確預測。其原因是受到許多內外部不確定因素的制約，如中美貿易戰尚未明朗，預期今年經濟放緩使得政府面臨稅收減少的壓力，減稅降費力度還將受到財政剛性支出和財政赤字率3%的約束等。

從現有減稅降費的路徑看，當前我國減稅降費的預期空間主要體現在以下幾個方面：一是對小微企業實施普惠性稅收減免釋放的減稅空間。其內容包括：提高增值稅小規模納稅人起征點，放寬小型微利企業標準并加大優惠力度，對小規模納稅人交納的部分地方稅種可以減半征收，擴展初創科技型企業優惠政策適用范圍等，此項政策已在今年1月9日的國務院常務會議審議后對外發布并實施。二是全面實施修改后的個人所得稅法及其實施條例，落實6項專項附加扣除政策帶來的減稅空間。三是增值稅基準稅率的下調、稅率并檔和擴大留抵稅額退稅范圍將釋放較大的減稅空間。四是企業所得稅基本稅率下調及其優惠政策的調整帶來的減稅空間。五是消費稅征收范圍和稅負水平的調整帶來的減稅空間。六是較大幅度地降低社保名義費率也將釋放較大的減稅空間。

吳進進：隨著各項減稅降費措施的延續，減稅降費力度將進一步加大，當前我國仍有較大的減稅降費空間，主要體現在：第一，如果財政赤字和政府債務規模進一步提高，那么增值稅減稅可能加碼，增值稅稅率的降低將帶來更大的減稅力度。第二，企業所得稅也存在一定的減稅空間，如降低企業所得稅稅率2-5個百分點，將為企業帶來約4000-7000億元的減稅幅度。此外，針對高科技企業、創業企業和小型微利企業出臺的相關政策也將進一步為企業減輕稅負。第三，2019年個人所得稅調整將帶來新的更大的減稅空間。據一些部門和學者的測算，個稅減稅一年估計約4000億元。

主持人：在經濟增速放緩期，個人和企業對稅收負擔較為敏感，更容易感受到“稅收痛感”。在大力推進減稅降費政策背景下，如何設計稅收政策，更好地增進人民的獲得感？

龐鳳喜：稅收負擔的輕與重，既是一個綜合性指標，也是一個相對性指標，對于后者而言，在經濟環境嚴峻，企業訂單減少，利潤率下降，個人工薪收入增長速度放緩的情況下，個人和企業對稅收負擔確實較為敏感，相應地，也更容易感受到“稅痛”，正因為如此，保證就業，確保企業輕裝上陣、健康成長，成為財稅政策設計需要首先考慮的重要目標；其次按量能負擔原則安排稅負，使低負稅能力企業、低收入群體實質性減負也顯得更為必要。

朱柏銘：坊間有一種說法，減稅降費應鎖定在哪些“敏感地帶”上，這樣容易讓人有獲得感。已經實施的新的個人所得稅法，無論是費用扣除標準的提高還是低稅率適用區間的擴大或者六項專項附加扣除等都是遵循這個思路制定的政策。應該說，這種觀點有一定的道理。如果作一些修正，減稅降費應更加關注“敏感群體”，具體地說，一是中等收入者，二是成長型企業。

高收入者和績優企業對于稅收的敏感程度低于中等收入者和成長型企業，中等收入者有專業特長和職業技能，大多靠工薪謀生，受過良好的教育，考慮和處理問題比較理性，對于通過自身努力獲得成功的社會充滿向往。一個社會的發展，中等收入群體是至關重要的。所以，對于中等收入者不能課征過高的稅收。至于成長型企業，往往通過創新起步，有先進的技術支撐和廣闊的發展前景，但是，在融資上面臨越過“死亡谷”的挑戰，減稅降費能培育出更多、更大的成長型企業，到一定時期就成為納稅的主力。

徐志：在大力推進減稅降費政策背景下，要更好地增進人民的獲得感，稅收政策設計需要更深入廣泛地從納稅者角度出發。對個人而言，要嚴格落實和不斷完善個人所得稅制，做好專項附加扣除，根據情況適時調整綜合所得和其他分類征收項目的費用扣除標準。

對企業而言，主要就是減負。當前我國企業的稅負壓力主要來自于增值稅、企業所得稅和消費稅等。下一階段稅制改革，一方面可以從稅負規模上入手，如減少增值稅檔次并適度下調基準稅率，也可考慮適度降低企業所得稅基本稅率和消費稅稅率水平，并清理和規范稅基。另一方面，也可以從稅負結構上入手，逐步降低間接稅的比重，提高直接稅比重，為企業減負釋放空間。同時，“減稅”與“清費”聯動，更多聚焦減輕企業收費負擔和其他涉企成本。如繼續通過簡政放權大力規范政府性基金和行政事業性收費，全面清理所有企業為繳費主體的各類經營服務性收費。重點是政府定價管理的經營服務性收費，行政審批前置中介服務收費和行業協會商會收費，以及企業用電、用氣等用能成本。特別是要進一步降低社保費率，切實降低企業負擔。

吳進進：在經濟下行期，企業的稅負痛感更加明顯，這時減稅降費措施應該更加精準。在經濟下行時期，企業面臨著諸如利潤降低、產能過剩、勞動力成本提高等問題，這時候減稅應該重點作用于降低企業生產、研發費用和用工成本。在經濟下行期，政府減稅便于實施，帶來的效果也比較普惠、明顯，但是不排除一些地方政府為保持財政收入不降低而增加政府性收費，一些收費隨意性、不規范性高，給企業的負擔甚至高于一般性稅收，對企業而言，各類收費的痛感可能變得更加明顯。降費應該重點加強清理行政事業性收費和各類政府性基金，一方面廢除不必要的收費，另一方面將部分收費和地方稅合并，健全地方稅體系。

政府如何提效，過好“緊日子”

主持人：自2014年以來，《政府工作報告》就多次提出，各級政府要堅持過“緊日子”。在當前經濟下行壓力不斷加大的形勢下，針對各級政府如何過好“緊日子”，您有哪些建議？

龐鳳喜：當前經濟環境下，減稅與增支成為政府逆經濟周期調節的主要手段，二者彼此呼應，也互為約束，且共同服務于轉變經濟發展方式、調整優化經濟結構的總目標。但是，長期來看，財政支出具有剛性增長的趨勢，而考慮到為企業減稅降費留有空間，以及財政運行的可持續性，客觀上必然要求大力推進財政支出方面的改革，包括轉變政府職能、優化財政支出結構、提升財政支出的效率等。

而所謂過“緊日子”，通俗地來講，實際上是指應花該花的錢，而減少不該發生的浪費與低效，并努力杜絕不該花的錢。這方面可以做的工作包括：一是進一步明確和界定財政的作用邊界，正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理承擔政府責任，對于一般性競爭領域政府應完全退出，避免與“民”爭利；二是減少或取消各單位各部門對各類企業五花八門的補貼政策，集中可用財力，統一用于企業，尤其是民營企業、中小微企業的補貼，增強財政資金支持企業的實施效果，也避免各類企業申請補助、政府評審補助材料導致的資源耗損；三是著力整合分區域、分行業、分部門的社會保障、醫藥衛生、科技教育、農業發展、環境保護等領域財政扶持政策的碎片化問題，提升制度運行效率；四是加強各級人大在預算審查與監督方面的針對性與有效性。

朱柏銘：黨的十八大以來，隨著財政供養人員的清理和“三公經費”的控制，各級政府的財政支出趨于規范。然而，一些地方政府花錢大手大腳的事件仍有發生。曾有媒體曝光，貴州省畢節市一個鄉鎮花了20多萬元修建了一個養雞場接待觀測點，安徽省阜陽市潁州區扶貧辦以60萬元的預算采購“脫貧摘帽專題宣傳片”，等等。

從制度層面看，杜絕這種現象，還得靠加強人大對預算的審議。納稅人把稅款交給政府，目的是讓政府提供更多更好的公共產品。如果預算缺乏強有力的監督，就會出現機會主義行為，即部分官員（代理人）就會利用與納稅人（委托人）信息不對稱的條件牟取自身利益。所以，政府過好“緊日子”，必須有嚴格的預算監督。

政府預算有一定的專業性，加之預算審議的時間很短，在不少地方，人大審議政府預算往往流于形式，很難真正對政府形成強有力的約束。為此，要充分發揮“預算評議會”的作用，也就是部門預算在遞交人大審議和表決之前，先邀請一些預算專家對預算進行評議，及早發現明顯的漏洞和瑕疵，人大將專家們提出的意見和建議及時返回給職能部門（預算單位），職能部門（預算單位）進行補充和完善之后再讓人大代表審閱。聘請的預算專家可以是來自高等院校的學者，也可以是長期在一線從事財政、財會業務，具有豐富實踐經驗的行家里手。

徐志：首先，要嚴格落實各項公共成本控制制度。嚴格控制“三公”經費和一般性支出，使政府各類支出更加規范公開透明，努力降低政府的運行成本，確保財政資金真正“取之于民，用之于民”。

其次，要強化財政資金收支管理。加強財政資金收入管理，不僅要做到應收盡收，同時要堅決杜絕征收過頭稅費。加強財政資金支出管理，就是要優化財政支出結構，提高財政支出的公共性、普惠性，把有限的財政資金真正運用到重點民生項目，比如社會保障、醫療衛生、環境治理等。同時，要創新財政工作理念，研究探索在市場經濟條件下更好地發揮產業投資基金、PPP（政府與社會資本合作）等手段的作用，提升財政資金引導能力，撬動金融和社會資本與財政資金形成整體協同的資金鏈。

最后，要切實提高財政資金使用效益。當前要切實加強全面預算績效管理，將績效理念和方法深度融入到財政管理的各個環節及其過程，注重成本效益分析，堅持財政資金花錢必有效、無效必問責，關注支出結果和政策目標實現程度，切實解決財政支出碎片化、部分財政資金沉淀的問題，加強政府部門內、部門間等內部監督，通過公開渠道接受社會公眾監督。

吳進進：經濟下行壓力不斷加大的形勢下，各級政府過好緊日子勢在必行。不僅要總體上減少“三公”經費規模，保證“三公”經費總量只減不增，而且要全面壓減各類政府行政運行經費、機關事務支出等一般性支出。借鑒部分發達國家經驗，建立行政性經費支出規則，制定行政性經費總量或比例上限。當地方政府財政收支差額、債務規模達到指定水平后，就要啟動行政性經費大幅削減計劃。此外，完善政府采購程序，加強地方政府采購電子化建設，降低政府購買商品和服務的成本。只有政府機關自身過好緊日子，才能把省下的資金用于民生和其他重點支出領域。

主持人：積極財政政策“提效”體現在提高財政資金配置效率和使用效益。在提高財政資金配置效率方面，既要做到政府部門帶頭過“緊日子”，該減的支出要減下來；又要確保對脫貧攻堅、“三農”、民生等領域的投入支出必須保障好。在財政收支矛盾增大的背景下，如何平衡好這兩者之間的關系？

徐志：一般而言，化解財政收支矛盾有三種選擇：一是增收和減支；二是增發政府債；三是實施制度變革。

在增收減支方面，首先是努力涵養財源，培養支柱產業，落實對企業的各項幫扶政策，支持企業做大做強，減稅降費和財政補貼等政策要更具針對性，堅決杜絕征收過頭稅費，為稅收收入提供穩固的基礎。其次，嚴格控制財政支出，優化支出結構，精簡政府機構，降低政府行政成本，提高財政支出的效率和效益，將資金優先運用到最急迫、最關鍵的重點項目。最后，強化政府職能范圍界定，退出不應由政府參與的事務領域，積極發揮市場資源配置的基礎性作用，積極將市場力量引入可行的公共領域，鼓勵PPP模式、政府購買服務等新興資本運作方式。

總之，從小說的情節結構上看，全書起于夢，結于夢；悲也夢，喜也夢。表面寫夢，實際并非寫夢。熟讀紅樓夢會有許多意想不到的發現。

在政府債務方面，適度擴大地方專項債的規模，彌補由于擴基建等公共事務等造成的支出缺口。嚴格規范地方專項債的發債和使用體系，完善地方債的風險防范機制，加強債務規范和資金監督。

在制度變革方面，首先是在中央與地方及地方各級之間明確劃分政府事權和支出責任，使地方職能范圍、財力和支出責任相適應。其次是深化預算績效管理改革，規范政府財政收支，加強財政內外部監督，提高財政資金使用效率。最后是完善合理有效的轉移支付體系，平衡地方財力差異，緩解地區收支矛盾，統籌地方發展。

朱柏銘：財政支出包含基本支出和項目支出。與基本支出相比較，一些項目支出的隨意性比較大，特別是各種名目的財政補貼，如新能源汽車補貼、上市公司虧損補貼（為避免因連續三年虧損而被強行退市）等。另外，這幾年各地都在努力改善民生，本來這是深得民心的舉措，但是，不少人誤認為，改善民生就意味著政府埋單。舉個例子，一些地方喊出“看戲不要錢、看電影不要錢”的口號，模糊了財政支出與非財政支出的邊界。如果一部戲或電影反映愛國主義主旋律，由政府財政埋單，符合我國的國情；但是如果只是反映普通的愛情故事，就應該通過市場化的方式補償成本。

各級政府過好“緊日子”，就項目支出而言，應該建立一種預算項目的篩選機制，各職能部門（預算單位）根據戰略規劃提出項目，明確目的、依據、期限、預期績效等；黨委常委會對各職能部門（預算單位）提出的項目進行論證篩選，通過論證的項目，列入政府項目庫；財政部門結合中期財政規劃，落實經費預算，并列入財政項目庫；最后送人大財經委審議，經審議通過的項目付諸實施。

龐鳳喜：在財政收支矛盾增大的背景下，政府部門既要帶頭過“緊日子”，又要確保對脫貧攻堅、“三農”、民生等領域的投入支出保障，二者的平衡，必須靠一是提質增效，二是敢于啃硬“骨頭”加以實現。

吳進進：在財政收支矛盾增大的背景下，預算緊約束的壓力越來越大，這時就必須保證有限的預算經費在支出結構上有松有緊，進行結構性調整。行政性經費都是各國政府財政整頓的首要對象，通過壓縮政府行政性經費，為其他剛性支出創造空間。脫貧攻堅、“三農”、醫療衛生與社保等領域是我國當前或較長時期內支出剛性較大的領域，關乎全面建設小康社會的奮斗目標，這些支出必須保障好。在當前的形勢下，支出結構調整的基本原則就是“減行政加民生”，但同時也應量力而行，以收定支。行政性經費的壓縮應在不損害機關穩定運轉、不損傷政府工作人員工作積極性的前提下進行，旨在減少不必要、超規格、浪費性行政支出。同時，地方政府保民生支出也應結合地方財政狀況量力而行，提高扶貧和民生支出精準性，提高支出績效，減少民生支出的低效和浪費。

主持人：黨的十九大報告提出“全面實施預算績效管理”。面對嚴峻的國內外經濟形勢，實施預算績效管理具有現實且重要的意義。新常態下，如何以全面實施預算績效管理為抓手，提高財政資金使用效益？

龐鳳喜：隨著我國經濟進入新常態，經濟增長速度下降，財政收入也隨之下降，財政收支矛盾不斷增大。實施預算績效管理，其實質就是提高財政資源配置效率和使用效益，推動政府效能提升，加快實現國家治理體系和治理能力現代化。面對嚴峻的國內外經濟形勢，實施預算績效管理具有現實且重要的意義。其基本原因在于，盡管經濟決定稅收，但在經濟下行壓力不斷加大的當前，高速、快速“開源”變得日益艱難，也正因為如此，才有國家層面多年持續地推出減稅降費，以“放水養魚”，相應地，將改革聚焦于“節流”、聚焦于政府低成本高效率提供公共服務變得越來越必要且迫切，也使得全面實施預算績效管理，成為財政管理改革的一個必然選擇。

朱柏銘：預算績效管理的基本含義是由預算主管部門借助于科學的評價體系，對上一期預算實施結果進行成本收益分析，據此分配下一期的財政資金。“績”是指財政支出所要達到的目標，“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績，“預算”是指財政為這一支出目標提供的撥款額。

全面實施預算績效管理，必須注意以下四點：

一是預算績效理念的明確。以往，不少職能部門（預算單位）以老觀念、老辦法編制預算，在既定的預算額度內隨意編制預算，以不減少自己的部門預算總額為目標。這種觀念不符合預算績效管理的理念。早期的預算績效管理，其基本理念是對預算投入（Input）的控制，后來又轉為對產出（Output）的關注，如今更多地強調效果（Outcome）導向，即注重一定數量的預算經費被使用后必須實現某種社會期望的結果。例如，公安局在經費使用后必須將某一區域的犯罪率下降到某個百分點，衛生健康委員會（局）在經費使用后必須將某一社區的某種流行病發病率下降到某個百分點。由此可見，預算績效管理并非完全是預算主管部門的事務，各職能部門（預算單位）都要確立效果導向的意識。

二是預算績效目標的確立。績效目標的確立是預算績效管理的關鍵。目前所謂的績效目標由各職能部門（預算單位）在申報預算時提出，預算主管部門在批復預算時一并批復。為了在績效評價時更好地完成目標，各職能部門（預算單位）有爭取更多經費額度的內在沖動，而且避免設定難度系數較高的目標。受時間、人力等方面的限制，預算主管部門也難以一個項目、一個項目地去審核。全面實施預算績效管理，職能部門（預算單位）的效果必須與政府的總體目標相一致。各職能部門（預算單位）必須與預算主管部門簽訂績效協議，在協議中要有明確的效果指標和對照標桿，以及完成績效目標的激勵措施和完不成績效目標的約束手段。

三是預算績效評價體系的建立。首先是評價主體的確定。目前一些地方的職能部門（預算單位）采取自評方式，這種方式不可取，因為沒有職能部門（預算單位）會給自己一個低評。全面實施預算績效管理，必須引入獨立的第三方評價，而且是預算主管部門邀請或遴選第三方進行評價。為保證評價的獨立性和公正性，參與的第三方應該是動態調整的。其次是評價指標及標準的確定。我國現行支出績效評價制度的缺陷之一是評價指標和標準不統一，全面實施預算績效管理，要求有相對統一的指標體系（包括一級指標、二級指標，權重大小、數據來源及標準化處理等），還要有在國際上可以借鑒參考的對照標準。

四是預算績效評價結果的應用。預算績效評價結果的應用是績效預算管理中的最后環節。預算主管部門在分配下一年度經費時，要與上一年度的評價結果相對應。在評價結果應用中，職能部門（預算單位）與預算主管部門之間會出現認知差異：對于評價結果好的項目，職能部門（預算單位）希望進一步增加經費，預算主管部門則認為，既然績效已經不錯，就不必再增加投入；對于評價結果不好的項目，預算主管部門認為必須減少投入，職能部門（預算單位）則認為，既然這個事沒做好，不能減少投入。處理這種矛盾，就要設計出激勵約束機制，對于評價結果好的項目，的確應當予以獎勵；對于評價結果不好的項目，要分析原因，如果因為非不可抗力等原因，就要給予處罰。

徐志：首先，全面實施預算績效管理要從全方位、全過程、全覆蓋三維度推動。全方位是指預算績效管理縱向上涉及中央和地方各級政府，橫向上涉及政府總預算、本級政府預算、部門預算和單位預算。全過程是指預算績效管理既要涉及預算編制和預算執行，還要涉及預算監督和政府決算環節。全覆蓋是指預算績效管理既要涉及一般公共預算，還要覆蓋政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并積極開展涉及財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。

其次，全面實施預算績效管理要注重績效評價結果的應用。各級財政部門要建立績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制，將本級部門整體績效與部門預算安排掛鉤，將下級財政綜合績效與轉移支付分配掛鉤。對績效好的政策和項目優先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對低效無效的政策和項目堅決削減或取消。

再次，全面實施預算績效管理須盡快制定具體的實施辦法和操作細則。可依據新《預算法》等相關法律、法規及管理辦法，盡快制訂出臺相對規范統一的全面預算績效管理工作流程和操作細則，規范預算績效管理的具體操作流程和質量控制要求。同時，盡快建立健全分層次分行業的預算績效評價指標和標準體系，分別包括績效評價的共性指標體系及個性指標體系，并保證評價結果的科學性和公正性。

最后，全面實施預算績效管理要注重強化監管與問責。各級財政部門要構建完善的事前、事中與事后相統一，內部和外部相結合的多層次預算績效監管體系，明確各級政府、各部門和各單位是預算績效管理的責任主體。項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制。切實做到花錢必問效、無效必追責。同時，促進績效信息公開透明，自覺接受人大和社會監督。

吳進進：新常態下，全面實施預算績效管理應從預算管理的各個環節入手：第一，在預算編制環節啟動項目支出績效目標編審工作，與部門預算一道上報審核。第二，在預算執行環節，建立項目支出督導制度，財政部門、人大預算工作委員會會同預算執行部門對部門整體支出、項目資金使用與項目實施進度進行跟蹤監控，對部門重點項目支出進行重點監控。第三，建立績效評價結果反饋和上報機制，將績效評價結果反饋給項目實施單位，并同時上報給同級人民政府和人大，推動問責，督促項目執行單位及時整改。第四，加強預算績效評價結果的應用，推動部門預算動態調整。根據部門項目支出績效評價結果，對使用績效不明顯的部門預算進行調減，對績效不達標的預算項目削減下年度經費，乃至取消該項目。