國內外應急管理機構發展現狀及趨勢研究

昝軍　劉毅

摘? 要：近年來我國突發災害事件頻發，對經濟民生造成重大傷害。應急管理正逐步受到政府部門和社會各界的高度重視，隨著應急管理部的組建，對應急管理機構和資源進行了整合優化，標志著我國邁入現代應急治理新的階段。在此背景下，該文對國內外應急管理機構的發展背景、應急體制和運行情況等進行了梳理和總結，并分析新形勢下我國應急體系建設的發展趨勢。研究內容可為我國應急研究人員和應急機構管理者提供有益的參考。

關鍵詞：應急管理? 應急機構? 災害

中圖分類號：F253 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）12（a）-0186-02

全球變暖、快速城市化等問題日益凸顯，導致突發災害事件頻發，各類災害嚴重損害了人民生命財產安全和社會經濟的發展。應急管理機構與機制的建設在歷經多年探索后，在政府與社會各界的多方努力下，應急體系日益完善，應急管理工作成效顯著[1]。但在應急處置方面，仍然存在應急管理職能過于分散、法制機制不完善等問題。隨著我國應急管理部的組建，應急管理機構和資源重新整合，標志著我國邁入現代應急治理新的階段[2]。在應急管理新形勢下，更有必要對國內外應急管理機構發展現狀及趨勢進行研究總結，從發達國家在應急管理機構設置、應急管理機制設計、理念等方面的優勢中得到啟示，分析新形勢下我國應急體系建設的發展趨勢，供我國應急研究人員和應急機構管理者參考。

1? 國外應急管理機構發展現狀

1.1 美國

經過長期發展，美國的應急體系由聯邦、州、縣、市和社區5個級別的機構組成的一整套應急管理機構體系。聯邦政府中由總統作為總指揮負責協調工作，可通告全國宣布國家處于緊急狀態[3]。聯邦層面上，應急管理事務由聯邦應急管理局連同國土安全部負責。在地方上，各州、市、縣均有緊急響應中心，承擔管理范圍內突發安全事件的響應和處置工作。社區層面上，應急管理由志愿者為主的非盈利機構負責。除此之外，美國大量的民間團體也積極參與應急響應與救援，政府系統與民間機構可以協調合作。由此看出，美國已逐漸形成完善、成熟的應急管理機構和機制，應急管理呈現專業化和職業化的特點。

1.2 加拿大

在加拿大，應急管理體系分自上而下有3個層次，包括聯邦、省和市郡[4]。在聯邦一級，專門設置了公共安全部負責聯邦應急管理[5]。其下屬的政府應對中心處于國家應急管理體系的核心位置，負責監督和協調聯邦政府的應急處理。各省區市均有相應的危機應對機構，負責各轄區內的安全事故應和提供支持[6]。加拿大應急管理的一個重要的特征是法制健全，各級政府都有詳細的應急管理法律法規，在制定預案、建設應急團隊、籌備應急資源等各個環節都有明確的規定。在完整的標準下運行，加拿大的應急應急救援聯動機制有序、效率高。

1.3 日本

在日本，應急管理機構在從中央到地方逐級設置、內閣首相作為第一負責人，內閣官房負責整體統籌和協調，并通過內閣會議等主要決策機構研究并制定突發事件應對規則，由警察廳、消防廳等各省廳各部門提供支持配合[7]。內閣首相擁有處置安全突發事件的最高決定權，內閣官房在重大安全事件相應中承擔溝通協調的任務，負責了解準確的受災情況并將消息傳達到相應的下級部門，帶領各地方政府制定相應的救災機制，再通過中央防災會議等決策機構確認應對對策，最終由各省廳、各部門來配合上級指揮部門進行具體救援任務的實施和執行[8]。一旦發生重點安全事故，根據事故規模大小，將由總理府、省級和地方機關協作，由相關領域和各界人士構成融合了多個層次和多個領域的合作體系，形成一個全面、立體、綜合的突發性事件響應的機構體系和管理架構。

2? 我國應急管理機構發展現狀

我國一直以來施行“專事專辦”的應急管理機制，即針對不同類型的突發事件由相對應的職能機構或部門負責。具體來說，火災事故由消防部門負責救援、自然突發災害如洪水、泥石流等由民政部門負責施救、公共衛生事如突發疫情和傳染病等由衛生部門采取措施救援。雖然我國通過設立議事協調機構、部際聯席會議、政府應急管理辦事機構等各種方式，努力解決跨部門協調障礙，但是，應急管理相關職責分散在數十個不同的政府職能部門，相互之間的溝通協調成本非常高，“碎片化”問題非常突出。

根據十三屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》、中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，不再保留國家安全生產監督管理總局，改為組建應急管理部，承擔原國務院辦公廳的應急管理、公安部的消防管理、民政部的救災、國土資源的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的相應職責，公安消防部隊和武警森林部隊轉制后也由應急管理部負責主管[9]。應急管理部的成立將對應急管理宏觀決策方面的工作全面統籌，對推動形成統籌指揮、上下協作、專常兼用、平戰結合的應急管理機制體制有重要意義。

3? 對我國應急管理機構發展趨勢的思考

美國、日本、加拿大的應急機制為我國建設先進的安全應急管理機構提供了有益的啟發，從系統構建應急響應體系架構的角度出發，進行具有前瞻性的頂層設計，結合我國當前安全應急實際情況，加強應急預案之間的銜接。雖然我國與西方國家在應急機構設置，以及資源、人員管理配置等多方面情況不盡相同，但仍然可以參考其應急指揮體系框架、資源和人員管理配置機制、標準的信息化管理，合理分析在組建了新的應急管理部的形勢下，我國應急關鍵機構的發展趨勢[10]。

（1）統籌應急管理機制體制改革和創新的頂層設計。

應急管理部的職責不僅局限在本部門，而且需要承擔統籌規劃和推動應急管理體制改革和創新的全面工作。應急管理部需要進行統籌規劃應急管理體制改革和創新的頂層設計工作，從應急管理的基本理念到制度工具，從總體目標、規劃組織到實施、響應、處置上，從中央政府層面體制機制設計到指導地方進行制度設計，從各級政府到各類社會組織之間的聯動，從國內應急事務到國際交流合作，都要納入工作體系，都需要積極發揮作用，推動形成統一、權威、高效、綜合的應急管理體制。

（2）建立應急管理部與其他相關職能部門的新型關系。

按照扁平化、信息化的原則，設計新型部際關系，明確政府部門間應急管理事權劃分的規則，加強所有涉及應急管理的機構職能、資源與力量的優化配置。應急管理部的核心職能不會與政府其他部門交叉，但是在一般職能上難免會重復。應急管理部承擔著防范與應對各類突發事件的任務，這需要科學地劃分各個職能部門的管理邊界。應急管理體制改革創新的重點應當放在強化應急管理機構的權威性和協調性上。

（3）建立跨界跨區域的應急管理協調合作機制。

充分借鑒發達國家的成功經驗，打破行政區劃管轄邊界，實施跨部門、跨地區、跨專業的應急管理體系。探索建立應急管理資源補償機制，提升應急管理區域合作的內在激勵制度化水平。在災害屬地管理的準則上，聯合區域內不同地方政府共同協作，構建區域災害統籌管理機制。加強各級政府、各個地區、和各相關機構的協調統一，做好分工，形成以應急管理部為主導、各機構配合、軍地結合的應急管理工作格局。

參考文獻

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[4] 鄒逸江.國外應急管理體系的發展現狀及經驗啟示[J].災害學，2008（1）：96-101.

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