新時代中外合作辦學公益性與營利性衡平進路

楊既福

【摘要】中外合作辦學是推進教育對外開放的重要內容和重要形式。新時代，進一步明晰并妥善處理中外合作辦學公益性與營利性的關系，尋求中外合作辦學公益性與營利性衡平的制度路徑對于建設教育強國具有重要現實意義。當前，中外合作辦學公益性與營利性模糊問題突出，應通過完善辦學收益、市場準入、強制退出、質量評估制度，尋求公益性與營利性平衡路徑，推動中外合作辦學高質量發展。

【關鍵詞】中外合作辦學? 公益性? 營利性

【中圖分類號】G521? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.24.013

黨的十九大提出了建設教育強國的戰略目標，2019年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》將“開創教育對外開放新格局”確定為十大戰略任務之一，并明確提出要提升中外合作辦學質量。中外合作辦學是教育對外開放的重要形式，在新時代背景下，進一步明晰并妥善處理中外合作辦學公益性與營利性的關系，尋求中外合作辦學公益性與營利性衡平的制度路徑對于發展高質量的中外合作辦學，提升高等教育國際化水平，建設教育強國具有重要現實意義。

中外合作辦學公益性與營利性模糊之困境

教育公益性是指教育所帶來的這種利益具有社會性、公共性、整體性特點，國家民族、社會大眾乃至整個人類都是利益主體。[1]教育的營利性則是基于教育服務作為一種消費品的角度，教育提供者根據商品交易規則獲取的利益回報。[2]教育的公益性與營利性沖突問題在事實上長期存在，特別是中外合作辦學由于涉及外方教育機構，其公益性與營利性問題更加復雜。

中外合作辦學公益性與營利性法律定性模糊。《中華人民共和國教育法》第八條規定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益”。[3]《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《中外合作辦學條例》）第三條規定：“中外合作辦學屬于公益性事業”，教育部在《關于當前中外合作辦學若干問題的意見》中指出：“堅持中外合作辦學的公益性原則。教育是以培養人才為根本目標的崇高的社會公益性事業。要正確把握中外合作辦學的宗旨和性質。”[4]從上述規定可以看出，國家與政府對堅持教育公益性原則的立場是明確而堅定的。但《中外合作辦學條例》第三十一條又規定：“中外合作辦學者要求取得合理回報的，應當按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《民辦教育促進法》）的規定執行。”[5]這意味著政府以“合理回報”的形式又間接承認了中外合作辦學的營利性。因此，中外合作辦學的公益性與營利性在法理上是并存的，但由于立法機構或政府部門并未對此問題給予明確的法律規定和政策界定，這使得中外合作辦學公益性與營利性問題在法律法規和實踐處理上長期處于模糊不清的狀態。

中外合作辦學利益相關者公益與營利取向錯位。中外合作辦學涉及中外方政府、中外方教育機構、教師、學生等多方利益主體，存在不同的利益訴求。從中方學校與政府看，開展中外合作辦學的目的是引入外方優質的專業、師資、課程等教學資源，從而填補國內相關學科專業的空白，推動國內教育教學改革，提升人才培養水平，同時，通過中外合作辦學，實現“不出國留學”，既滿足人們對國際教育的多元需求，又節約教育經費支出，縮小教育服務貿易逆差，因此，中方的利益訴求主要基于公益性，附帶一定的經濟性。從外方政府和辦學者角度看，外方政府允許教育機構境外辦學的主要目的是為了緩解財政危機，拓展教育經費來源，擴大教育服務貿易出口。多數外國教育機構進入中國開展中外合作辦學，除了提高自身教育國際化水平外，主要是基于擴大教育服務貿易出口的角度，看準了中國巨大的教育市場需求，拓展生源渠道，增加經費收入，其價值取向具有明顯的營利性和產業性。很明顯，中外方政府與辦學機構之間的價值取向是錯位的，如果這種錯位不能用恰當的方式找到利益平衡點，中外合作辦學就難以滿足多方需求，實現可持續發展。

中外合作辦學公益性與營利性模糊之質量危機。由于《中外合作辦學條例》等法律法規對中外合作辦學的公益性與營利性的法律定性非常模糊，特別是對“取得合理回報”與“不取得合理回報”沒有做出明確的政策差異規定，大部分辦學機構在項目申報時均選擇不取得合理回報，以便于獲得政府部門在物價、收費、稅收政策上的支持和優惠，但基于市場經濟條件下的經濟人理性，辦學實踐中獲得投資回報和經濟利潤是客觀存在的。這導致外方在辦學投入上非常謹慎而有限，實踐中只有極少數外方教育機構以資金和設備的方式投入合作辦學。也導致政府部門難以準確界定這些中外合作辦學機構是否取得合理回報，是否應給予稅收優惠等政策傾斜，最終導致中外合作辦學質量良莠不齊，這與政府、學校通過中外合作辦學引進優質教育資源、提高教育質量的初衷相去甚遠。

中外合作辦學公益性與營利性衡平之應然

中外合作辦學的教育屬性決定其公益性。據第九屆全國中外合作辦學年會透露，全國現有中外合作辦學機構、項目總數為2365個，其中本科及以上機構、項目1112個，涉及12個學科門類200多個專業，在滿足人民國際化教育需求、促進學科建設、推進教育機制創新等方面發揮了三個“不可替代”的作用。[6]特別是寧波諾丁漢大學、溫州肯恩大學等具有法人地位的中外合作辦學機構已成為我國培養國際化人才的重要基地和進行教育國際化改革的重要試驗區。中外合作辦學作為一種國際教育形式，在引入國際教育資源，推動教育教學改革，擴大教育國際化，提升人才培養水平，提高中國教育的國際影響力和競爭力方面的作用已經呈現。擴大教育對外開放，提升教育國際化水平已成為國家、地方、高校和社會的共識和不可逆的發展趨勢。因此，中外合作辦學的公益性作用是客觀存在的，其作用并不因教育機構獲取利益回報而改變，其教育的本質屬性決定了其具有公益屬性。

中外合作辦學的貿易屬性決定其營利性。按照《服務貿易總協定》（GATS）規定，只要是收取學費具有商業性質的教育服務活動，就屬于教育服務貿易。GATS第一條根據服務的提供者和消費者所在地理位置規定了服務貿易包括境外消費、跨境交付、商業存在、自然人流動等貿易形式，這四種方式適用于GATS下的所有服務部門，包括教育服務貿易。在中國做出的教育服務貿易承諾中，除了對跨境交付沒有做出任何承諾外，對其他三種方式均做出了不同水平的承諾。中國以中外合作辦學形式同意商業存在的教育服務貿易。自GATS將教育納入服務貿易那一刻起，教育在國際法上就具有了貿易的基本屬性即商業性和營利性。外方政府與教育機構“將跨境教育服務看作出口產業的重要組成部分，并在戰略規劃中明確追求出口利益，以及其他長遠利益。”[7]近年來，隨著經濟全球化的日益深入，全球教育服務貿易迅猛發展，已成為眾多教育發達國家的主要服務貿易出口類型，事實一再表明，中外合作辦學作為一種國際教育服務貿易具有天然的營利屬性。

中外合作辦學的質量保障催生衡平需求。從以上分析我們大致可以得出一個結論即中外合作辦學兼具公益性和營利性。但應堅持以公益性為主、營利性為輔或是以營利性為主、公益性為輔仍然值得探究。從質量保障角度看，公益性與營利性之間兩者相輔相成，不可偏廢。公益性是中國政府、教育機構及學生的利益訴求，營利是外方政府及教育機構的利益訴求。為保障其公益性，必須確保中外合作辦學的質量符合各方的期待，達到引進優質教育資源、培養高素質國際化人才的目的。為實現持續營利，中外合作辦學教育機構必須從提供服務消費品的角度，確保中外合作辦學的質量符合市場期待，符合對等交易的市場規則。因此，通過適當的制度構建，既承認中外合作辦學的營利性，又確保中外合作辦學的公益性，實現公益性和營利性的平衡是確保各方利益、加強質量保障的恰當視角和有效路徑。

中外合作辦學公益性與營利性衡平之路徑

完善“辦學收益”制度，尊重合法營利。2016年11月7日，國家公布了新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》，其最大的改變和亮點是其第十九條明確將民辦學校分為“非營利性”和“營利性”兩類，舉辦者可以自主選擇。但《民辦教育促進法》的法律主體是民辦學校，中外合作辦學分為項目和機構兩類，中外合作辦學機構的營利問題可以參照《民辦教育促進法》有關規定執行，但中外合作辦學項目的營利問題如何處理有待進一步明確，而且中外合作辦學項目的數量是中外合作辦學機構數量的數十倍，中外合作辦學項目的營利監管更加值得重視。筆者認為，在《中外合作辦學條例》的修訂中，不管學機構還是項目，在加強財務、會計和資產管理制度規范建設、實施差異化辦學投入和分類監管情況下，都可以參照《民辦教育促進法》關于營利和非營利的制度執行。

完善“市場準入”制度，加強行政審批管理。盡管我國在GATS中對中外合作辦學做出了一定水平的開放承諾，但基于教育主權原則和《中外合作辦學條例》等國內法規定，對中外合作辦學機構及項目進行行政審批是政府的行政管轄權。“對跨國高等教育采取準入規制、建立跨國高等教育的準入制度正是政府對跨國高等教育市場基本的、初始的干預，是一種典型的政府規制手段。”[8]加快完善市場準入制度是構建質量保障機制的必然法治手段。一方面，要完善和公布行政審批標準。《中外合作辦學條例》及其實施細則均未提出具體的審批標準和導向，實踐中的辦學審批主要由教育行政部門及評審專家憑經驗掌握，缺乏一套科學嚴密、行之有效并公之于眾的審批標準。另一方面，要完善行政審批機制。近年來，教育部先后與廣東省、浙江省、上海市、重慶市等省市共建了中外合作辦學部省（市）聯合審批機制，有效發揮了地方作用，有利于各地方政府根據地方經濟社會發展和重點行業人才需求，有針對性地引進一些緊缺、急需、空白和重點專業，從而推動各省市逐步形成主體多元、結構合理、形式多樣、特色鮮明的中外合作辦學格局。

完善“質量評估”制度，強化過程監管。質量評估是跨境教育質量保障的關鍵環節和基本途徑。教育部于2013年啟動了對全國范圍的評估工作，但這種評估處于以合格評估為主的初級階段，存在評估主體單一、評估標準單一、信息披露不充分等問題。因此，一方面，要構建質量評估與質量認證相結合的“雙軌制”。質量評估由官方主導，以行政強制為保障，以合格評估為目的，通過合格評估，增強辦學主體規范管理、依法辦學意識，促進外方依法依規參與辦學和質量監督，維護各方參與者權利。非官方主導的質量認證機制以第三方質量認證機構為主體，構建或遴選一個適格的認證主體，形成一套高標準的質量認證體系，通過辦學主體自愿申請，遴選一批高水平、示范性的中外合作辦學機構和項目，帶動其他辦學機構提升辦學質量。另一方面，要完善質量評估與認證方案。要將書面評估與實地考察相結合，進一步完善自我評估辦法，防止弄虛作假、突擊投入等問題。要堅持分類評價原則，根據辦學機構及項目的性質、地域、學科、專業定位，確定不同的評價標準，確保質量評估與認證更具針對性和客觀性。

完善“強制退出”制度，強化權益保障。通過質量評估，作為一種法律責任的承擔方式，要求辦學質量低、違法違規辦學的中外合作辦學機構及項目強制退出辦學，是質量評估制度賴以存在并具有權威性的法理基礎。筆者認為，一是要為“強制退出”的實施提供法規遵循。在《中外合作辦學條例》的修訂中應對“法律責任”一章進行全面修改，進一步明確做出“強制退出”等行政處罰的具體情形和基本標準，并賦予辦學機構申訴權，確保有法可依、執法有據。二是要加強中外合作辦學協議審查。法律關系的終止包括自然終止和因故終止，因“強制退出”引發的合作終止屬于因故終止。避免糾紛的最好方式就是簽好中外合作辦學協議，強化對合作辦學協議審查，避免和妥善處置因“強制退出”引發雙方關于資產、財務和學生權益保障等法律糾紛。三是要強化“強制退出”后的學生權益保障。辦學是以學生為中心的，如何保障學生權益是“強制退出”機制應關注的核心問題。當前的普遍做法是即使辦學機構或項目被要求停止辦學，依然允許其辦學至最后一屆學生畢業，這或許是最穩妥的做法，但最佳做法是要求合作辦學雙方及時糾正違法違規問題，依照法律規定和協議約定，加大辦學投入，確保在校學生能享受到招生簡章承諾的教育服務，同時給予學生轉學、轉專業以及退學退費的選擇權和保障權，讓中外合作辦學的教育公益性得到充分彰顯，其營利性才能水到渠成。