農戶承包土地經營權抵押融資政策風險影響因素經驗解釋

占治民，曾燕珍，謝雨珊，詹雨薇

（1.東華理工大學 經濟與管理學院，南昌 330013；2.三明學院 文化傳播學院，福建 三明 365004）

0 引言

農戶承包土地經營權抵押融資政策從試點到全面推廣歷時已久。長期的調查研究發現，該政策是很好的惠農惠民政策，但是由于農村金融生態環境的復雜多樣，引致農戶承包土地經營權抵押融資政策客觀上存在時間和空間上的差異。比較明顯的是中南部地區和西北部地區差異凸顯：以定點問卷調查寧夏和陜西為代表的西北部地區，由于區域經濟文化的多樣性和相對信息滯后性的原因，加上農戶承包土地經營權抵押融資普遍推廣深度較大，政策執行成效明顯。其政策風險影響因素更顯復雜多樣。雖然已有文獻中有提及，但明顯缺乏有深度的政策風險實證研究。本文將就農戶承包土地經營權抵押融資政策風險及影響因素做實證分析。以期為農戶承包土地經營權抵押融資政策完善做深度討論。

對農戶承包土地經營權抵押融資政策風險與控制管理的研究關注已久。新時代鄉村振興急需惠民金融政策支持，農村金融改革的政策態勢日益復雜；對農村金融政策及風險控制的重要性越來越凸顯。深度把握農村金融政策及風險控制問題，有利于我國農村金融政策更好地實施和加速推進農村金融改革。有關農村金融政策風險研究的文獻不多[1-6]，縱觀相關文獻發現，當前我國農戶承包土地經營權抵押融資試點政策研究多側重于政策效用等表層的問題，有的僅涉及到農村金融政策異化和農村金融風險問題。很少有對農戶承包土地經營權抵押融資試點政策風險的實證分析，由于對相關的政策風險問題明顯研究不夠深入，因此本文將在解構農地金融政策風險體系的理論基礎上，重點研究微觀層面的金融政策風險控制問題。以期對農戶承包土地經營權抵押融資政策風險問題的研究有更深度的解釋。

1 農戶承包土地經營權抵押融資政策風險構成體系

1.1 農戶承包土地經營權抵押融資政策體系構成

政策是一個有生命和循環的社會生態系統。我國農戶承包土地經營權抵押融資政策屬于國家層面的宏觀金融政策，它是完善微觀金融政策的前提和基礎。包括相關的金融政策、財稅政策、社會政策和產業政策。微觀政策補充完善宏觀金融政策，并作出反應。政策的生命周期早就有不少學者予以關注[7]，陳振明（2003）[8]把政策周期劃分為五個階段。這為進行農村金融政策與風險控制研究提供了分析框架式的參照。

1.2 農戶承包土地經營權抵押融資政策風險體系構成分類

政策風險處置方法與國家整體的改革部署相關[9]。對農村金融風險分類有的是基于融資機構視角。調研發現，農戶承包土地經營權抵押融資政策風險具有復雜性。從系統范圍來分，有系統內部風險和系統外部風險之分。而從風險作用對象來分，有來自金融機構和來自農戶的風險兩類，具體的有自然風險、人為風險和市場風險。

農戶承包土地經營權抵押融資政策風險體系分類。農戶承包土地經營權抵押融資政策風險體系分類情況如下：從政策風險來源分有政策環境風險、政策主體（本文特指涉農抵押融資機構）風險和政策客體（農戶）風險之分。從原因分有主觀政策風險和客觀政策風險之別。這就構成了農戶承包土地經營權抵押融資政策風險的復雜系統。

2 農戶承包土地經營權抵押融資政策風險產生原因

中國農村改革40年的成功經驗主要在于政策對路和制度優化。政策風險是硬性的軟指標。以往研究大多從政策制定層面，通過比較政策期望值與實際效果差距，來估計政策風險大小。由于政府惠農和惠民的施政方針明確，農村金融環境復雜多樣性客觀存在，因而我國農村金融政策風險的結構也呈現政策風險體系的復雜化和表現形式的多樣化。具體來說，中國農戶承包土地經營權抵押融資諸多政策風險的產生原因復雜，從政策科學視角來看，具有明顯的結構性特點：一是政策環境的差異性。即東西南北幅員遼闊引致的時間空間差異性明顯。農村金融環境更是復雜多樣性。西北部地區農村經濟金融環境相對發育滯后，且文化差異相對較大和復雜。因而農戶承包土地抵押融資主要表現為農戶個體家庭深度參與抵押融資。二是政策主體的多樣性。鑒于農村金融改革涉及中國農村千家萬戶和鄉村振興戰略規劃，農戶承包土地經營權抵押融資政策要方方面面的協調配合，政策主體呈現多樣性特點。三是政策客體的多層性。農村經濟金融環境的差異性和農戶文化背景的差異性，決定了農戶承包土地經營權抵押融資政策客體農戶家庭的多層性是客觀存在的。四是政策信任的差序性。由于各個層面對中央農戶承包土地經營權抵押融資頂層設計的利益訴求、權責取舍和認知差異，進而導致各層面對該政策信任上存在一定的差序性。基于以上四個方面的特點，農戶承包土地經營權抵押融資政策風險產生的原因，主要有以下三個方面：

政策環境層面的原因主要是信息不對稱所致。由于政策主客體之間，在政策制定期間和政策執行過程中與政策環境之間信息溝通不夠充分，信息不夠暢通所致。對于政策環境信息了解的不充分和不深入，都將導致政策的制定與實施，進而影響到政策實際效果，客觀地導致政策風險的存在。具體表現為各級政府之間對農戶承包土地經營權抵押融資政策理解程度上的差異，以致各部門實際執行起來也會有政策效果的差別，加劇政策風險程度。

來自政策主體層面的原因主要來各單位認知上存在差異。這主要是由于政策制定者個人認識實踐的相對有限所致。可以從制定的政策主體、執行政策的主體和監管政策的主體這三個方面來分析：政策制定主體的價值取向選擇以及政策目標選擇，都會影響到該政策風險的大小；政策執行主體對于農戶承包土地經營權抵押融資政策體系理解的程度，以及政策執行的力度，都會影響到農戶承包土地經營權抵押融資政策風險的出現，也會影響到政策風險控制的情況；政策監管主體對農戶承包土地經營權抵押融資政策監管的認知，也會影響政策風險的控制效果。

來自政策客體層面的原因主要是由于需求差異引起的認同不一所致。這主要是由于政策客體因自身需求的差異，導致對農戶承包土地經營權抵押融資政策本身的認知偏差、對農戶承包土地經營權抵押融資政策理解程度上的差異所致。當政策客體高度認同農戶承包土地經營權抵押融資政策時，會積極參與到農戶承包土地經營權抵押融資政策過程中來，也會積極主動地執行該政策，以致政策風險可能會偏小；當政策客體對農戶承包土地經營權抵押融資政策不太認同時，觀望等待的“回避效應”，政策風險會增大；在政策客體對該政策很難認同的情況下，政策風險會攀高增加。

而農戶承包土地經營權抵押融資政策風險產生的原因，既有大多政策風險的一般性，又具有農村金融政策風險的特殊性。其特殊性主要表現在：農戶承包土地經營權抵押融資政策環境的特殊性，以及農戶承包土地經營權抵押融資政策客體的特殊性兩方面。以陜西和寧夏為參照的西北部地區，地廣人少，很多地方人均近5畝。所以以單個農戶家庭為單位參與農戶家庭承包土地經營權抵押融資，以戶均近20畝的承包土地經營權抵押融資，會獲得約5萬元的融資，理論和實踐上的投融資效果都很顯著；且因為西北部地區經濟市場生態發育相對滯后，而有明顯效果。農戶承包土地經營權抵押融資政策風險的環境差異性和特殊性客觀存在，有效可操作的政策風險控制方案的探索亟待加強。

3 研究設計

在上文理論分析政策風險結構性原因的基礎上，本文將結合問卷調研所得數據，開展農戶承包土地經營權抵押融資政策風險影響因素的實證分析。

3.1 模型構建與變量選擇

由于農村金融研究領域現有數據的統計分析有效性非常有限，入戶問卷調查所得數據更多是離散型數據。因而，本文的理論模型參照邏輯分布公式：

基于農戶承包土地經營權抵押融資政策風險的復雜性，本文選擇改進原有Logistic模型，用分類logistic模型做政策風險影響因素回歸分析，具體是基于問卷調查數據的考量，把可能影響因素做政策環境、政策主體和政策客體三類劃分。

現有研究對農戶未來融資意愿以及對當前試驗的意見這兩項考慮得較少。本文把農戶農地抵押融資滿意度作為因變量（y）。基于調查問卷的數據，簡單地把農戶農地抵押融資滿意度作為因變量（y）是欠科學的，為此，把農戶未來融資意愿和農戶滿意度做加權處理，并計算兩者的眾數值的幾何平均值，作為權重指標。再把最后得出的結果，作為因變量（y）來表征政策風險，命名為“政策信任”。

按照上文對政策風險復雜系統的分類標準，選擇政策環境、政策主體（機構）、政策客體（農戶）三個類別，挑選家庭高學歷數（x1）、社區環境(x2)、土地估價(x3)、融資政策知情(x4)、金融機構數量(x5)、距離機構遠近(x6)、融資機構服務(x7)、農戶性別(x8)、經營方式(x9)、融資經歷(x10)對應農戶風險指標；金融機構服務評價(x6)對應融資機構風險指標。參考以往調查研究的經驗，其中變量x1、x2、x3三個歸口政策環境；變量x4、x5、x6、x7歸口政策主體；變量x8、x9、x10歸口政策客體。見表1。

表1 變量選擇與定義

考慮到數據來源的局限性，特說明如下：歸口政策主體的變量x4、x5、x6、x7，名義上是農戶特征數據，實際上是用來間接表征作為政策主體的各政府部門對農戶承包土地經營權抵押融資惠民惠農好政策行為特征指標。其中，融資政策知情(x4)，名義上是反應農戶對其土地承包經營權抵押融資政策的知情度，實際上是用來表征作為政策主體的各基層政府部門對農戶承包土地經營權抵押融資政策的宣講力度。相應的，金融機構數量(x5)、距離機構遠近(x6)和融資機構服務(x7)則是分別用來間接表征政策主體，對農戶承包土地經營權抵押融資惠農政策的執行效度、監管強度和落實信度。

3.2 數據來源與描述統計

本文采用的數據來源于2012—2015年在寧夏和陜西入戶問卷調查所得的數據庫。選取751份有效樣本數據，作為本文的分析對象。

系統描述統計數據顯示：因變量政策信任（y）的眾數是3，其有效百分比為77.5%。說明農戶總體上對我國農地承包經營權抵押貸款政策是滿意的。三組影響因素的眾數也為2，這與農戶整體上滿意的調研相對應。也與本文預期相近。

表2 變量描述性統計

4 實證分析

分類有序Logit回歸分析本文采用stata12.0軟件，結果有效，模型運行支持。P值的顯著性為0，參數估計有效：β值表示自變量x對因變量y的影響大小和作用方向[10]。比如x1對應的參數β值是0.122，表明當其他解釋變量不變時，解釋變量x1對被解釋變量y有較顯著的正向作用。即x1每一個單位的變動，y會有0.122倍的反應。見表3。

表3 實證結果匯總

實證表明：農戶對承包土地經營權抵押融資政策的信任空間存在盈余。農戶對該政策77.5%的滿意度，充分肯定了該政策是惠農的好政策性質。同時從學理上也表明，農戶對承包土地經營權抵押融資政策風險存在的擔憂不無道理。政策主體在各相關要素中最重要。相對重要的是政策環境和政策對象。農民滿意度為77.5%。然而這因素主要受諸行為影響。其中，政策機構以下的四個變量為0.1%的顯著度。在政策環境的三個選定變量中，有兩個是值得注意的因素。一個因素是不重要的。政策對象影響因子下面的三個選定變量并不重要，兩個是重要的。政策環境和政策目標因素僅為0.1%，其他因素基本顯著。具體而言，各因素對農民對農村土地抵押融資滿意度的影響解釋如下：

（1）政策主體類下的四個因素（x4，x5，x6，x7）顯著為0.1%。這四個因素對農民土地抵押政策評估滿意度影響最大，行動方向與因變量（y）的方向相同。它表明農戶承包土地抵押融資政策試點的成功，主要取決于占主體地位的各相關機構，在高層決策中的行為和反應。

具體來說，表征基層政府對農戶承包土地經營權抵押融資政策宣傳力度的因素x4，與表征政策風險的因變量（y）高度正相關，表明基層政府部門越是對農戶承包土地經營權抵押融資惠民政策宣講到位，農戶對該政策越知情，則農戶與該政策的感情距離越小，政策風險也越小。同樣有，自變量x5與因變量（y）高度正相關，表明基層政府部門對農戶承包土地經營權抵押融資政策的執行效度越大，設立的農村金融機構數量分布越廣泛，政策執行與農戶空間距離越小，則該政策風險越小。自變量x6與因變量（y）高度正相關，表明農戶承包土地經營權抵押融資惠農政策的監管強度越大，距離融資機構越近，融資機構網點分布越廣泛，農戶與政策時間距離越小，該政策風險越小。融資機構服務(x7)越好，表明農戶承包土地經營權抵押融資政策落實信度越好。農戶與該政策的心理距離越小，政策信任程度越高，政策執行風險越小。

（2）在政策環境類變量中，土地估價（x3）為0.1%顯著，家庭教育（x1）為5%顯著，社區環境（x2）不顯著。表明農戶對政府政策的評價和理解，不再局限于鄉村社會中人際關系的主觀因素；高學歷的農戶對政府政策的解釋和認識是比較理性的。土地估價水平與大多數家庭的長期生計有關，其對農民評估農戶土地承包經營權抵押融資政策的信任滿意程度的影響最為顯著。

（3）作為政策客體的農戶素質普遍提高，男女平等的社會中，政策目標因素下的農戶戶主性別（x8），不能構成影響農戶家庭評估政府政策的重要因素。調查數據顯示，農地抵押融資為所有農村居民和小微企業融資提供了廣泛的機會，因此農戶經營管理模式（x9）對農地抵押融資政策滿意度的影響，可以只有5%的顯著性。很容易理解，農戶融資數量（x10）顯著影響了農戶對農地抵押融資政策的評估[11]。

（4）調查研究的經驗表明，實地問卷調研所得數據庫及統計分析，發現農戶對承包土地經營權抵押融資惠民政策的信任參與情況，明顯存在區域差異性特征。一般來說，以陜西和寧夏為代表的西北部地區，因為人均耕地數量占絕對性的比較優勢，參與農戶承包土地經營權抵押融資政策試點程度高企，對該政策也表現比較信任。

5 結論

研究表明，在三組政策影響因素中，最顯要的是政策主體（制度）；政策環境和支持客體（農戶）相對顯著。與農戶滿意度高度相關的因素，主要來自政策環境以及政策主體（制度）的形式和實際行為。金融機構的數量和區域分布，特別是農村金融網點的分布，直接影響到農戶對農地抵押融資政策的滿意度。農戶承包土地經營權抵押融資政策是一項有利于人民，支持農業的良好政策。農民普遍支持和滿意。農地承包經營抵押融資政策推廣，需要依承相關機構的行為，去進一步優化農村政策環境。特別是農村金融生態環境的改善和制度的協調。加強農地金融政策宣傳，長期性的提高農村金融服務質量。可見，農地金融相關風險客觀存在，制度復雜。農戶承包土地經營權抵押融資試點，不可避免地存在一定政策風險；要在事前、事中和事后加強風險防控。