超大城市向縣級市產業轉移背景下的人口遷移

摘 要：針對當下新型城鎮化進程中農民工“落戶難”與“不愿落”共存的現實難題，從產業轉移帶動人口遷移進而推進城鎮化進程的客觀依據出發，探究超大城市與縣級小城市產業轉移背景下，超大城市農民工再遷移行為的內在機理，明確包含遷離超大城市、選擇縣級市、落戶縣級市三個階段的農民工再遷移行為決策路線圖。結果表明，產業轉移實現了超大城市農民工在周邊縣級市的轉移就業，加上縣級市的落戶政策優勢，解決了城鎮化發展中“就業機會與落戶機會相互分離”的現實矛盾。最后，提出加大力度推進以超大城市為核心的城市群建設，充分發揮超大城市周邊縣級市和小城鎮的人口吸納、產業承接作用等政策建議。

關鍵詞：產業轉移;農民工;再遷移

中圖分類號：F323.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）03-0017-03

引言

我國目前城市化進程中突出的問題是農民工“落戶難”與“不愿落戶”現象并存，其原因在于“就業機會與落戶機會相互分離”。大城市、超大城市提供大量就業崗位，卻難以容納這些農民工落戶;中小城鎮全面放開落戶限制，卻無法提供充足的就業機會，這一矛盾隨著近年來超大城市部分產業向周邊縣級市轉移帶來的人口遷移而有所緩解。“十二五”期間，上海加快產業對外轉移步伐，眾多企業通過新建廠房、整體搬遷等多種方式，逐漸將產能轉移至市外。受勞動力成本上升及環境承載力等因素的制約，廣東省政府不斷把勞動密集型等產業從珠江三角洲地區轉移至山區及東西兩翼區域的小城市。隨著超大城市產業轉型升級，周邊的縣級市承接大城市低端制造業等勞動密集型產業轉移成為常態。

伴隨產業轉移過程還有人口的遷移。例如，產業的大規模轉移帶來了上海常住人口數量的巨大變化。截至2016年年末，上海市外來常住人口980.2萬人，與2015年相比減少1.45萬人。超大城市與周邊縣級市間的產業轉移不僅緩解了超大城市與日俱增的人口壓力問題，并且，隨產業遷移至周邊城市的農民工也為承接地經濟發展提供了勞動力支撐，促進了區域的協調發展。課題組在昆山調研時發現，諸多昆山的外來人口有在上海工作生活的經歷。通過承接地有效承接相應產業不僅有利于實現大中小城市的協調發展，還有利于解決農民工落戶的難題。鑒于此，本文基于超大城市與縣級小城市產業轉移這一現實背景，以上海和昆山兩座典型的城市為案例，探究產業轉移背景下超大城市農民工再遷移行為的內在影響機理，為解決城市化進程中的“大城市落戶難”“小城市無人去”難題提供參考借鑒。

一、研究現狀與案例

本文研究農民工城市間的再遷移問題，是一個正在發生的客觀現象，研究背景復雜變化，因而適合采用案例研究方法[1]。課題組在前期調研中發現，昆山作為一個縣級市之所以能夠吸引眾多流動人口從上海遷移至此定居生活，其背后必然存在著多方面、深層次原因。考慮到上海昆山產業轉移下的農民工遷移具有一定的典型性，故以此為案例展開研究，探討農民工從超大城市遷移至附近縣級市的內在機理問題。20世紀末的昆山還是個農業縣，市域面積931平方公里，人口總數不足60萬，經濟發展非常落后，在蘇州六縣中經濟排名倒數第一。現在的昆山憑借毗鄰上海的地理優勢，主動接受上海輻射，已然成為人流、物流、資金流交匯的國內“百強縣”之首。數據顯示，昆山市外來流動人口約達170萬，是整個蘇州市流動人口登記數最多的區域，外來人口占全市總人口近70%。與此同時，昆山2016年全市實現地區生產總值3 160.29億元，城鄉居民人均可支配收入達54 400元、28 370元，蟬聯中國綜合實力百強縣、最具投資潛力百強縣“兩個第一”。事實上，昆山發展的奇跡除了昆山人民自身的努力，“上海效應”也是絕對重要的因素。昆山毗鄰上海，因而有著上海作為全國金融、信息及航運中心的優勢。同時，昆山又克服了上海的某些劣勢，如昆山擁有更低的土地和人力成本，因而成為上海部分產業轉移的首選之地。此外，昆山當地的政策紅利也使得昆山成為了許多企業的理想投資地，成就了昆山“全國百強縣”之首的偉績。

二、資料收集與案例分析

案例資料主要源于一手實地訪談：課題組于2016年4月至5月前往昆山市進行了多次調研。通過訪談、問卷調查等方式獲取昆山市農民工遷移、落戶狀況的一手資料。此外，統計年鑒數據、媒體報道等二手資料也是本案例的重要資料。梳理相關訪談資料發現，回答三個基本問題對理清產業轉移背景下上海昆山間的人口遷移具有重要意義。

（一）遷離超大城市上海

一直以來，大城市所擁有的就業機會多、工資水平高、醫療條件好等資源優勢不斷吸引著眾多農民工離開農村進入城市工作、生活。但這種吸引力正不斷減弱。在此次訪談過程中，諸多農民工表示“自己是從鄰近的大城市上海離開后來到昆山工作的”。是什么原因迫使農民工離開上海？通過訪談調研和反復討論，總結出以下幾個關鍵因素。

1.高落戶門檻。目前北上廣深等超大城市都實行積分落戶政策，而上海是唯一一個“居轉戶”不實行積分落戶的城市。上海市現行的戶籍政策規定，持有上海市居住證的外地人員如需申請上海市常住戶口，還需同時滿足以下五大條件：持居住證滿七年、社保繳納年限滿七年、持證期間依法納稅、在上海市被評聘為中級及以上專業技術職務或具有技師（國家二級以上）以上職業資格、無違反計生政策及不良行為記錄。由此可見上海的落戶條件之多，落戶門檻之高。農民工由于受教育程度不高、技術水平較低，很難滿足上海的“居轉戶”條件，從而難以獲得申請落戶上海的資格，因而也就不能享受本地人所擁有的子女教育、醫療養老等城市福利。加之上海居高不下的住房價格，很多農民工根本難以支付，這些都最終迫使他們產生離開大城市，進行再遷移的想法。

2.低城市融入度。訪談中一些受訪者表示，“就算我能在上海有房，落戶，也未必會覺得有歸屬感。”相比小城市，上海的人情淡薄，排外心理較為嚴重。同時，農民工在文化程度、技能水平上的弱勢限制了其工作屬性，使其多在二級勞動力市場從事臨時性、輔助性工作，人力資本和社會資本的缺失也使其很難融入當地主流社會，從而成為城市的邊緣群體，削弱其城市定居意愿。

3.子女入學難。在我國，父輩對子女利益的考量有著深刻的文化傳統，多數農民工進入城市定居的動機不僅僅是為了自己，還有著對子女利益的考量。通常來說，農民工對子女教育都有著較高的期望，且子女教育期望越高，城市定居意愿越強[2]。目前，農民工子女入學途徑主要有：進入教學資源較好的公辦學校，或者選擇借讀費較高的私立學校，或者選擇農民工子弟學校。然而由于公辦學校吸收能力有限，私立學校學費高昂，大部分農民工只能將子女送到城鄉結合部的民工子弟學校。而這些農民工子弟學校多數尚未通過當地教育部門的審批和認可，其在辦學條件、教學質量、師資條件等方面也存在很大的不規范性，因而難以保障農民工子女的受教育質量。農民工對子女教育的高期望與其子女入學難現狀沖突，逼迫農民工重新考慮城市定居問題。

4.就業壓力大。近年來，隨著超大城市經濟結構轉型升級的需要，產業由東向西、由大城市向中小城市轉移的趨勢日益明顯。上海這一發達經濟體也不例外，受土地成本、勞動力成本等的持續上升、資源環境壓力的不斷增大以及自身經濟轉型、產業結構升級的影響，上海產業不斷向滬外進行轉移。有關數據顯示，“十二五”期間，上海累計對外轉移項目344項，約占到調整總量的11.5%，且主要集中在鋼鐵化工、建材、輕工等行業領域[3]。低端制造業等產業用工量驟減，就業機會減少，就業壓力不斷加劇，一些農民工在上海市難以找到合適的就業崗位，只能二次遷移到其他城市就業。

（二）選擇遷移至縣級市昆山

面對上海的落戶難、人情冷、生活成本高等現狀，許多農民工選擇離開上海，轉去其他城市定居生活。那么，離開上海的他們為什么會選擇昆山這一縣級市呢？通過實地訪談和相關資料收集，發現如下昆山吸引農民工流入的重要拉力。

1.上海都市圈。昆山地處蘇滬交界處，是長江三角洲經濟圈核心區域。隨著昆山城市建設與上海接軌，城際交通得到發展，如從上海到昆山的高鐵、動車5—10分鐘就有一班，11號線從迪斯尼直通花橋，昆山的區域優勢則顯得更為明顯。依靠上海作為全國經濟中心的多重溢出效應，不斷發展自身，提升城市實力。

2.就業機會多。昆山是蘇州地區外向型經濟的代表城市，經濟發展迅速，二三產業發達。其依靠自身沿滬優勢，主動承接上海產業、資金、人才、技術等溢出效應為己所用，推動了昆山產業創新發展。數據顯示，2016年昆山市第三產業增加值1 421.4億元，比去年增長10.8%，占地區生產總值比重高達45%[4]。迅速發展的服務業逐漸成為帶動整個昆山經濟發展的主力軍，與工業共同發力，為昆山這一縣級市創造了數量龐大的就業崗位，不斷提升著昆山的就業吸納能力。

3.生活環境佳。良好的環境感知是促進外來人口主動融入城市，實現市民化的重要基礎和基本前提[5]。較之上海的難以融入，昆山這座小城市則顯得更加溫暖宜居。訪談過程中當問到“為什么選擇來昆山呢”時，部分已落戶受訪者表示“昆山社區服務很好，鄰里關系和睦，不像上海人那樣排外”。除了擁有溫馨的人文環境外，昆山良好的生態環境也為吸引農民工流入做出了重要貢獻。2016年昆山市通過加快城區污水管網建設、城市綠化增量提質工程等多項舉措，使昆山市的生態環境質量得到持續改善。為流入人口提供了良好的居住環境，因而吸引著農民工的不斷流入。

（三）落戶昆山階段

農民工從上海轉移至昆山僅僅只是實現了就業的轉移，制定合理的落戶政策，幫助其獲得城市戶口，并享受到政府提供的各項福利，城市才能真正留住他們。通過實地調研和訪談，總結出昆山在吸引農民工落戶的幾方面優勢。

1.落戶門檻相對較低。目前，昆山落戶途徑主要有以下三種：一是買房落戶，二是人才引進，三是戶口隨遷投靠等。考慮到農民工自身的受教育程度和工作技能水平，其大部分是通過第一種途徑落戶昆山。根據《昆山市戶籍準入登記暫行辦法》條例規定，購買本市成套商品住房，房產證辦理三年以上，面積達80平方米以上，且被本市單位合法聘錄用五年以上，參加社保、醫保三年以上的，允許其本人、配偶及其未成年子女整戶遷入。據統計，2017年上海二手房均價54 886元，昆山二手房均價11 469元，僅為上海房價的1/5，以農民工的工資水平在昆山買房更具可能性。

2.落戶政策宣傳到位。為了吸引高技能、有貢獻、符合條件的外來務工人員扎根昆山，滿足昆山產業發展的需要，昆山上至市公安局下至各街道社區全部都在積極開展落戶政策的宣傳工作。昆山市政府不僅通過電視、報紙等傳統媒介方式宣傳本市的落戶政策，還積極利用微博、微信等自媒體高效傳播落戶政策消息，努力提高外來人員對本地落戶政策的知曉度。與此同時，還開通了落戶政策便民熱線，幫助農民工正確解讀昆山的落戶政策，解答落戶疑問，確保昆山市外來務工人員落戶工作的順利進行。

3.落戶辦理程序簡捷。昆山市政府在不改變現有戶籍準入辦法的前提下，對昆山戶籍準入審批程序、登記辦理流程及相關證明材料都進行了相應簡化。戶口遷移審批中除疑難復雜戶口由省轄市公安機關審批外，其余一律由縣級公安機關負責審批。同時，對一些可相互驗證的證明材料也進行了相應簡化，如工資收入證明、勞動合同等不再需要提供。簡單來說，昆山市外來人口購房落戶遷入流程包括以下幾個步驟：一是申請人提出落戶申請;二是昆山公安機關受理戶口遷入申請材料;三是材料齊全者呈報上級審批;四是符合條件者，2個工作日內發放證件。落戶辦理流程簡便、不煩瑣，辦事效率高。

（四）農民工上海昆山遷移落戶行為過程

通過上述分析可以梳理農民工從超大城市上海遷移至縣級市昆山的決策路線，包含遷離超大城市、選擇縣級市、落戶縣級市三個階段（見下圖）。三階段中各主客觀因素共同作用于農民工的流動決策，最終促成了農民工在縣級市昆山落戶定居這一現實行為。

三、結論與啟示

通過上海昆山的案例分析發現，建設以超大城市為核心的城市群，充分發揮超大城市周邊縣級市和小城鎮的人口吸納、產業承接作用，對于緩解大城市人口超載難題具有重要意義。據此，為疏解當前我國大城市人口壓力，進一步推進農民工市民化進程，本文提出以下幾點建議。

第一，通過城市群建設吸引大城市農民工轉移就業。發展城市群是推進我國新型城鎮化的重要契機。本文案例中提到的上海與昆山間的產業轉移及其引起的人口遷移現象，事實上就是長江三角洲城市群建設發展的結果。通過核心城市上海的經濟輻射及產業調整，周邊中小城市跟據自身特點合理引進、承接核心城市的產業項目，推進區域產業合理化布局，各級城市之間高效分工協作，最終實現長江三角洲地區各城市近年來經濟的快速發展。由此可見，通過城市群建設，合理將核心城市內非主導產業梯度轉移至以縣級市為主的中小城市，既可以實現超大城市農民工的轉移就業，緩解超大城市人口壓力，又可以幫助縣級市實現產業結構升級轉換，不斷提高其人口集聚能力，實現縣級市工業化、城鎮化共同發展。

第二，完善縣級市社會服務功能，提升其人口承載力。新型城鎮化“新”在人的城鎮化，完善的城鎮配套設施和公共服務，是縣級市推進新型城鎮化建設，實現“人的城鎮化”的必要支撐。因此，縣級市要留住流動人口就必須加快補齊城市基礎設施、公共服務、生態環境三大塊短板，不斷提高自身的綜合承載力，提高縣級市的宜居性和舒適度，從而吸引核心城的大量農民工流入縣級市。其次，整合教育資源，提升縣級市教育水平。多數農民工對子女都有著較高的教育期望，政府應重視縣級市的教育建設問題，均衡教育資源，縮小城市群中核心城市與周邊縣級市之間的教育差距，以此來滿足農民工日益增長的子女受教育需求，吸引并留住外來農民工。

第三，按比例折算城市群內核心城市和縣級市間的社保年限，降低落戶門檻。要推進城鎮化進程，僅把農民工吸引至周邊縣級市工作還遠遠不夠，要讓他們在縣級市落戶才算扎根下來。目前農民工落戶途徑多為購房落戶，而多數城市落戶條件除了需具備住房外，可能還要求農民工滿足一定的社保繳納期限，因此如果能采取相應方式按比例（下轉23頁）（上接19頁）折算同一城市群內核心城市與其周邊縣級市間的社保繳費年限，并允許農民工在核心城市的社保繳費年限可抵其落戶周邊縣級市的社保年限要求，相信會極大程度上吸引并促進農民工從主城二次流動且落戶于縣級市。

收稿日期：2018-09-29

作者簡介：李倩（1994-），女，江蘇宿遷人，碩士研究生，從事流動人口與新型城鎮化問題研究。