適應“雙一流”建設下高校財政專項經費管理探究

胡雄

摘要：隨著國家“雙一流”高校建設的提出，財政專項經費已成為高校加強“雙一流”建設、提升內涵發展的重要資金來源。因此高校如何規范使用財政專項經費，增強專項資金產出績效對高校“雙一流”建設具有重要意義。

關鍵詞：高校;“雙一流”建設;財政專項經費;使用效率

2015年8月18日，《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》的通過，預示著我國高等教育進入了建設世界一流大學和一流學科的“雙一流”建設的新階段財政將進一步加強對高校“專項資金給與引導和支持”（1）。因此，如何進一步爭取財政撥款規模，提高財政專項經費的數量和金額成為推動高校“雙一流”建設的關鍵性因素。故加強財政專項經費管理，提高資金使用效率，對加強高校內涵建設、提升高校教學科研能力、爭創“雙一流”建設具有重要意義。

一、高校財政專項經費管理的現狀和問題

（一）專項經費管理分散，職責界定模糊

“雙一流”建設包含“建設一流師資隊伍”、“培養拔尖創新人才”、“提升科學研究水平”等多項內涵建設，關系到高校的各個職能部門，因此，會申報多項財政專項經費。在專項經費申報時，各職能部門根據自身需求各自申報項目，缺乏集中規劃和統籌管理。待專項經費下達后，各部門認為其職責已完成，從而不研究專項經費使用規定和忽視項目的績效評價。由于財務處是項目經費支付的最后環節，故各部門將項目預算執行情況和專項經費使用效率等責任推諉至財務處。統籌管理的缺失，職責界定的模糊導致專項經費管理失控，重復購置資產、資產閑置浪費、專項經費挪用、竄用、套用現象時有發生，從而浪費了財政資金，降低了專項經費的使用效率。

（二）預算編制合理性欠缺，可執行性不夠

由于財政專項經費管理缺乏統籌管理，經費申報權限在各職能部門，導致出現重項目申報、輕預算編制情況。雖然項目負責人在專項建設方面具有權威性，但財政專項的預算編制具有一定的專業性，需要熟悉財經法規、專項經費使用細則、資產等相關知識，而項目負責人在預算編制時又與財務、資產相關人員又缺乏溝通，導致預算編制合理性欠缺，脫離項目經費使用實際，可執行性不夠。

（三）專項經費管理制度不健全，實施細則不完善

很多專項經費，特別是高校比較個性的專項經費缺乏相應的專項經費管文件，雖然財政在專項經費下達時有相關撥款文件，但文件往往強調專項經費的下達意義和實施目的，對專項經費使用范圍等相關具體內容未做詳細要求。很多高校也未對專項經費制定相應的管理文件。即便有些專項經費有相關管理制度，但制度往往在對經費支出方面比較籠統，缺乏經費開支范圍相關要求等實施細則。這就導致專項經費在使用時無法制度化、規范化的開支，經辦人員往往根據自身理解進行各項開支，具有很大隨意性，財務人員在審核報銷時也沒標準可以量化，從而不利于專項經費的管理。

（四）專項經費使用不規范，存在突擊使用、挪用、竄用現象

專項經費國庫指標下達時間滯后，會導致經費突擊使用、挪用情況。由于專項經費申報會經過項目立項、審批、資金撥付一系列過程，這就導致大多數專項經費國庫指標下達的時間滯后，一般在下半年甚至年末才能下達，這就導致專項經費前期發生的開支只能由學校其他資金墊付，而國庫集中支付制度又不允許將款項撥付至學校其他銀行賬戶，這就會導致資金支付存在挪用、竄用等情況。同時，根據財政資金管理辦法，一般財政專項經費使用周期為一到兩年，如果周期時間到期后，專項經費會被財政收回，而國庫指標下達時間的滯后就會導致財政專項使用時間緊張。為避免財政資金被收回，學校會加大財政專項資金用款計劃，存在年底突擊花錢現象，甚至會將專項經費支付其他非專項經費的開支，出現挪用、竄用情況。

預算編制的不合理會導致資金使用時存在超預算開支等情況。由于高校對財政專項經費管理存在重申報、輕管理情況，當財政專項到賬后，各申報部門對專項經費使用范圍認識不夠，對專項資金管理制度學習不夠，會出現超支出范圍、超預算文本開支的情況。更有甚者，將財政專項經費挪用至人員經費開支，嚴重違反了財政專項經費專款專用、不能挪作他用的原則。

（五）使用過程監督不全，績效考核力度不夠

高校在財政專項經費使用過程中，對專項經費的使用管理情況監督不全，僅是財務在報銷時對使用范圍和開支內容進行把關，審計、紀委等職能部門未主動作為進行監督檢查。同時財政專項經費主管部門也幾乎未對經費的使用情況和使用進度進行監督管理。在績效考核方面，高校內部幾乎都以財政專項的多少作為考評重點，而缺少對資金使用效率的考評。同時，由于高校專項經費類別多，導致沒有能針對所有項目的評價指標，而對每個項目出臺績效考評制度又不現實，這就導致專項經費績效評價缺少具體的量化性指標，可行度不高，績效評價力度不夠。

（六）專項經費檔案管理分散，資料查閱不便

專項經費檔案未進行分類整理，管理分散。專項經費檔案應包含：專項經費的項目申報文本、項目預算文本等申報材料、上級撥款批復文件、專項經費管理辦法、項目經費使用憑證、項目結項報告和項目績效分析等。而這些資料分別有項目申報部門、財務部門、績效評價部門分別保管，管理分散，查閱不便。

二、高校加強財政專項經費管理的建議

（一）建立專項經費管理部門，完善管理機制

由于專項經費涉及到項目申報、項目評審、項目實施和項目績效評價幾個環節，分散的管理弊端明顯。因此，建議成立專項經費管理部門，管理部門成員構成應在校領導的領導下涵蓋教學、科研、財務、資產等相關人員。同時應健全“集中領導、分級管理、責任到人”的管理機制，在明確各職能部門的職權的基礎上健全專項經費內部控制體系，形成既相互監督、又協調溝通的狀態。這樣就能保證管理部門在行使專項經費管理權、資金使用權的同時又能起到被監督的作用。從而促進專項經費用活使好，發揮“好鋼用在刀刃上”的關鍵性作用，提高專項經費的使用效率。

（二）科學編制專項經費預算，優化支出結構

專項經費應嚴格按照預算編制的支出范圍和支出結構使用，無特殊情況，不得調整。這就要求在預算編制時要研究透上級部門下達的專項經費的管理規定，并結合項目文本目標、任務和措施，對預計支出情況進行科學統籌，詳細論證和評估，科學的編制專項預算，從而優化支出結構，確保專項經費的使用效益。

（三）健全專項經費管理制度，完善專項經費實施細則

在財政部門批復專項經費后，高校應對沒有相關專項經費管理制度的經費制度相應的管理辦法及實施細則，以為專項經費支出提供依據。財政有規定的，高校也可根據自身實際，在不突破政策的基礎上，制定符合高校自身建設的實施細則，并報上級部門備案。在專項經費管理制度制定時，應廣泛的征求各方面意見，把采購部門、財務部門、資產管理部門等具有經費支出重大關聯的職能部門聚集在一起集中討論，以保證制度的合法性、合規性、可執行性。財務部門應著重對專項經費管理制度中的經費開支范圍和審批權限等方面進行建議。在項目實施時，應完全按照制度執行，項目負責人和經辦人應該在專項經費管理制度規定的范圍內進行經費開支。財務人員在經費支出審核時也有據可依，對于不符合管理制度和超范圍、超標準的相關開支不予報銷。同時，專項經費制度的建立健全，也為專項經費的績效評價提供了依據。

（四）嚴格執行預算，規范經費支出

在專項經費使用時，各部門必須嚴格按照預算文本開支各項經費。經費使用部門、財務部門要嚴格執行專項經費管理辦法，規范經費支出范圍，優化經費支出結構，嚴禁無預算、超預算支出，嚴禁虛列支出、轉移或者套取預算資金。同時，應及時關注專項經費使用進度，嚴格按照項目完成進度使用經費，盡量避免專項經費年底大量結余，影響預算執行效果。

（五）健全績效評價體系

項目的多樣性導致上級部門出臺績效評價指標并不是面面俱到。因此，高校應在參考上級部門制定的績效評價指標的情況下，結合本校項目相關情況，建立符合自身實際的績效評價指標。要對項目完成情況、項目資金使用情況、項目完成效益等指標進行綜合考量，從而提高績效評價的針對性、科學性、準確性。

三、結語

隨著“雙一流”建設的不斷推進，財政專項在高校資金來源中所占比例越來越大，為高校建設發展提供了更大的資金保障，因此，高校必須與時俱進，建立健全新形勢下財政專項經費的管理體系，形成項目立項申報、項目評審、項目實施和項目績效評價的動態監管機制，各個環節嚴格遵守專項經費管理規定，從而提高專項經費使用效益，推動高校“雙一流”建設。

注釋：

《國務院關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》國發[2015]64號

參考文獻：

[1]黃超.高校專項資金管理模式研究[J].北京財貿職業學院學報，2015 （02）.

[2]趙蕊.內部控制視角下的教育部直屬高校專項資金管理研究[D].大連理工大學，2015.

[3]張淑娟.高校財政專項資金管理探究[J].西部財會，2016 （12）.