向貧困宣戰：中國農村扶貧階段演變述論

王 東

（中共中央黨校研究生院，北京100091）

中國作為一個農業大國，農村人口占總人口的相當規模。促進農村發展，改善農民生活狀況，是國家發展的重要環節，也是實現共同富裕的關鍵節點。在這個過程中，推進農村扶貧工作、打贏脫貧攻堅戰至關重要。這就要求我們從歷史邏輯上，理清和反思我國改革開放以來的農村扶貧歷史脈絡。

一、農村扶貧的起點

從1978年改革開放到現在，我國農村扶貧的歷史大致可分為三大階段：第一階段為救濟，從1978年改革開放至1986年國務院貧困地區經濟開發領導小組成立；第二階段，從1986年至2013年，以開發式扶貧邁向“大扶貧”為主要特征；第三階段，從2013年至今的“精準扶貧”，以“精準”為核心。按照中央規劃，脫貧攻堅階段將持續到2020年，隨著經濟社會的發展，屆時國家貧困線標準也可能發生變化，這樣扶貧脫貧工作將進入一個新的時期。

之所以把我國農村扶貧歷史的起點定為1978年改革開放，而不是1949年新中國成立和1956年社會主義改造完成，主要基于以下幾點考慮。

第一，1978年之前的中國，經濟發展水平都比較落后，人民整體生活水平較低。1950年劉少奇在《國家工業化和人民生活水平的提高》中就曾指出，與世界許多先進國家相比，“中國勞動人民的生活水平，還是很低的。”[1]我國勞動人民還很貧窮，迫切需要提高生活水平，過上富裕的和有文化的生活。國家統計局的統計資料顯示，1978年，國民生產總值是3 679億元、人均收入是384.74元，中國農村家庭的恩格爾系數約67.7%，城鎮家庭約57.5%。這些數字表明，中國當時是貧困國家，溫飽問題還沒解決。1978年，基尼系數為0.18。這一階段，我國貧富差距還較小，而且國家整體處于較貧困狀態，尚無扶貧的條件。

第二，建國初期，我國確定了優先發展重工業的趕超型經濟發展戰略，這需要把農業剩余轉化為工業資本積累。在生產力水平較為低下的情況下，中國通過學習蘇聯，對農業和工業開展社會主義改造，建立了社會主義經濟制度，并通過人民公社制度，運用工農產品剪刀差機制將農業剩余和一部分農業必要產品轉化為工業化所需要的資本原始積累，也因此形成了獨特的城鄉二元社會格局。1955年10月黨的七屆六中全會（擴大）通過的《關于農業合作化問題的決議》提出，“現階段要解決的農民問題是農業合作化問題……工業化的發展，要求農業合作化也不斷發展。”[2]244決議認為，如果農業合作化的發展跟不上去，糧食和工業原料的增長跟不上去，后果就很嚴重，我國的社會主義工業化就會遭到極大的困難。在特定的社會歷史條件下，也就是1952—1978年期間，國家通過直接農業稅和工農業產品價格剪刀差等政策手段獲得農業累積剩余6 100億元。當時，無論從物質基礎上還是治國方略上，農村貧困問題總體上是被忽略的。

第三，1978年以前，扶貧沒有理論依據。1985年4月，鄧小平會見外賓時說：“從1958年到1978年這20年的經驗告訴我們；貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮[3]”。而1978年以前，我國的意識形態主要突出社會主義優越性。按照馬克思恩格斯的觀點，社會主義是在資本主義經濟發達的基礎上建立起來的，本質上是不貧窮的，但當時中國的實際情況是，中國的社會主義是建立在不發達的經濟基礎之上的，由于生產力水平比較低，貧窮現象在所難免本應是常識問題。但在“文革”期間，主流意識形態強調“階級斗爭為綱”，“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”。不僅如此，中國在自身經濟尚不發達的情況下，還大量援助亞非拉民族獨立運動事業，承擔了與自身國力不相稱的國際義務，加重了自己的財政負擔。但在特定時代背景下，農村貧困尚未成為黨和國家亟待解決的重大問題，農村扶貧缺乏相應的理論準備，更不可能采取相應的行動來開展大規模扶貧行動。

盡管我們把1978年界定為我國農村扶貧工作的開始，事實上在1978年以前，我們也組織了一些實質上的農村扶貧工作，相關工作主要集中于農業發展、分配以提高農民生活水平和救濟三個方面。農業發展方面，國務院1957年6月發布了《關于加強當前農業生產領導的指示》，強調要搞好農業生產，提高農作物產量，指出其意義是“調解人民內部矛盾的一個最重要的物質基礎”[4]239。9月召開的八屆三中全會上，毛澤東提出“要著重宣傳農業”。1960年召開的中央工作會議號召全民大辦農業，大辦糧食，全面落實以農業為基礎的方針。1965年中央工作會議批準了《一九六六年國民經濟計劃綱要》，強調“省、地、縣、社四級黨委要把農業放在首要位置”。分配方面，毛澤東多次強調，不能剝削農民，我們是馬克思主義者，不能剝削勞動者。1951年9月9日，在第一次農業互助合作會議上通過《中共中央關于農業生產互助的決議（草案）》，決議已經關注到“農村中出現兩極分化的情況”[2]214。1963年中共中央批轉《目前窮隊的特點和支援辦法》，其中提出“一九六三年，國家支援窮隊專款二億元，另有長期無息農業貸款四億元，主要也是支持窮隊的，這六億元應該……改變一批窮隊面貌。”[5]還提出了具體的工作方法和步驟，要求資金適當集中使用，采用打殲滅戰的辦法，按照先易后難的步驟進行；強調要有計劃地解決貧窮大隊的問題。針對改善農民生活水平，1956年4月毛澤東在中共中央政治局擴大會議上作的《論十大關系》報告中提出“要關心群眾生活，特別要使工人、農民在增產的基礎上增加收入”。救濟方面，1949年全國各地災害嚴重，特別是水災最嚴重，全國有大約1億畝耕地被淹，造成糧食減產120億斤，“災民約4 000萬人”[4]305。1950年2月成立中央救災委員會，“到1950年9月，中央人民政府撥出救濟糧224 200萬斤。”[4]305在貴州省，1954年5月23日務川仡佬族苗族自治縣發生暴雨，為救濟災民，國家調撥糧食5萬公斤，救濟款27萬元；1959年針對該縣水、旱、冰雹災嚴重，國家撥救濟款23.7萬元。四川省紅原縣在1958年至1978年上級補助收入1 114萬元[6]。建國初到1978年的這些工作，基本都是以救濟的名義開展的，而農村扶貧也正是脫胎于救濟。

另外，當時還關注了全國不同區域的情況。1952年中央人民政府政務院發布《關于加強老根據地工作的指示》，提出“大部分老根據地生產恢復很慢……人民生活極為困難”[7]，要從恢復與開辟交通、增設貿易機構、一般貸款側重、免納一定時間的公糧等多個方面改善老區人民生活。1953年12月中共中央發文，特別提出在某些少數民族地區可以不推行農業生產合作社制度[8]661。

二、有救濟的扶貧階段

經過很長一段時間的經驗和物質積累，在改革開放的大背景下，農村扶貧工作開始被提上日程。

把1978年作為我國農村扶貧歷史的起點，主要有兩方面的考慮：一方面是黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的各項工作都開啟了新的征程，進入了社會主義現代化建設的新時期。農村扶貧工作也不例外，一個標志就是由救濟轉為扶持。另一方面是1978年后，中央開始對農村扶貧工作重視起來，地方政府也有了更鮮明的舉措。

1977年安徽省委第一書記萬里在全省范圍內進行了農村走訪調查，貧困和溫飽問題給他留下了深刻的印象。后來，萬里回憶時表示，當時深受刺激，難以想象中國已經解放了這么多年，竟然“不少農村還這么窮！”[9]在1979年召開的中央政治局會議上，陳云發表了題為《堅持按比例原則調整國民經濟》的講話，指出事實求是，先要把“事實”弄清楚，“革命勝利三十年了，人民要求改善生活。有沒有改善？有。但不少地方還有要飯的。這是一個大問題。”[2]4271980年9月中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，指出在邊遠山區和貧困落后的地區，有長期“吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟”的生產隊，人民群眾對集體喪失信心，要求包產到戶，我們應該支持群眾的要求，可以包產到戶或者包干到戶，并要在一個較長的時間內保持穩定。就這種地區的具體情況來看，實行包產到戶，是聯系群眾，發展生產，解決溫飽問題的一種必要的措施。到1981年底，全國農村90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。到1984年，我國的糧食產量達到8 000億斤，比1978年高出2 000億斤；農民純收入達到355.30元，比1978年增長1.7倍，年均增長達到16.5%，是歷史性的突破。也就在這一年，中國政府向世界糧農組織宣布，中國已經基本解決了溫飽問題。

改革開放后，中央加大對東部沿海地區的扶持，通過設立特區加快對外開放。同時，逐漸加強對“老、少、邊、窮”地區的扶持，針對革命老根據地、偏遠山區、少數民族地區和邊境地區的貧困問題，堅持統籌規劃和組織力量，從財政、物質和技術上給這些地區以重點扶持，幫助他們發展生產，擺脫貧困。

1980年，中央財政設立“支援經濟不發達地區發展資金”。1982年把甘肅定西、河西及寧夏西海固的貧困集中連片區作為“三西”專項建設列入國家計劃，進行區域性專項扶貧。1984年劃定18個集中連片貧困區實施集中扶持。1984年9月，中央為此專門發文，指出改變貧困地區面貌的根本途徑在于依靠當地人民自己的力量，按照本地的特點，因地制宜，揚長避短，充分利用當地資源，發展商品經濟。要求糾正過去財政支持上的單純救濟觀點，改革扶貧辦法，突出重點，集中力量解決全國十幾個連片貧困地區的問題。通知指出，要“對貧困地區進一步放寬政策……給貧困地區農牧民以更大的經營自主權”[10]540，對貧困地區減輕負擔，“對貧困地區從一九八五年起，分別情況，減免農業稅”[10]541。

各地方也結合實際，開始有計劃地開展扶貧工作。有的地方是1977年甚至早在1976年已經進入這個階段，但主要工作仍是從1978年后開始的。1979年2月，福建省民政廳從救濟款中劃撥出一部分，用于扶持貧困戶發展生產，并在惠安縣山霞公社做扶貧試點，后來把試點工作推向全省，共扶持了53 808戶，30多萬人口。1980年恢復成立福建省革命老根據地建設委員會，主要任務是有計劃地分批分期扶持革命老根據地基點村的生產建設。1979年到1985年，共向全省老區發放國家扶持老區建設資金6 100萬元[11]。例如四川省岳池縣1977年以前政府每年撥出救濟款和物資，扶助貧困戶，1977年后扶助貧困戶轉為以幫助發展為重點，在資金、勞力、技術、經營管理等方面給予扶持。1983年地區、縣民政局到茍角鎮試點，始設“扶貧周轉金”。以“無息有償”的方式幫助貧困戶發展生產，建立黨員、干部包戶扶貧責任制，動員各部門協同做好扶貧工作[12]。

總的來說，1978年到1986年有救濟的農村扶貧工作，為1986年開始的開發式扶貧積累了經驗，打下了基礎。

三、開發式扶貧階段

這一時期開發式扶貧理念的提出和關關做法的實施與最高決策層的認識轉變有關，也與國內國際環境變化有關。1985年，鄧小平指出和平與發展是當今世界的兩大主題。和平為大規模扶貧創造外部環境，而發展實質就是經濟發展，也是扶貧工作的條件，而鄧小平對于共同富裕的理解在全黨產生了極大影響，這就深化了開發式扶貧的地位和內涵。經過建國后幾十年的奮斗，特別是改革開放后國民經濟步入正軌，為農村扶貧工作創造了物質條件。但是，單純地依靠救濟式、輸血式扶貧，無法實現根除貧困。這一時期，逐漸向開發式、造血式扶貧轉變。

1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，統一和加強了對扶貧工作的組織領導。1986年7月，國務院貧困地區經濟開發領導小組第二次領導小組全體會議宣布，在原來用于扶持貧困地區資金數量不變的基礎上，新增加十億元專項貼息貸款。同年，根據各地區實際生活水平，劃定了貧困縣的不同標準，在全國確定了331個貧困縣。

（一）1986年之所以能夠在全國范圍內開啟有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動，是有其深刻的政治和經濟背景的。

首先，鄧小平社會主義本質論的提出是理論基礎。1985年3月，鄧小平就指出公有制占主體和共同富裕是我們所必須堅持的社會主義的根本原則。盡管當時強調效率，更關注“先富”，但也充分重視化解兩極分化、促進共同富裕。在這一階段，鄧小平的思想得到了不斷的豐富。其后的1987年10月黨的十三大提出“黨在社會主義初級階段建設有中國特色社會主義的基本路線”，也就是“一個中心、兩個基本點”的基本路線。

其次，“和平和發展”是時代主題逐漸明確。與黨的第一代領導人相比，第二代領導人世界眼光更加鮮明，經濟建設更具務實精神。特別是鄧小平，他是黨的八大選出的六大常委中“唯一踏上美國國土的”[13]31，能夠“以世界為背景思考中國的今天和未來”[13]31。從1977年底開始,黨內高層領導出國考察和訪問逐漸頻繁,1978年華國鋒出訪東歐和谷牧率團考察西歐五國,形成了一個高級干部出國考察和訪問的高潮，“對中國人的思想產生了類似的影響”[14]219，谷牧率團考察西歐與1978年底的中央工作會議和十一屆三中全會一起“成為改革開放的三個轉折點”[15]220。1985年，鄧小平分析世界局勢，概括為“和平和發展”兩大問題。和平為大規模扶貧創造外部環境，而發展實質就是經濟發展，也是扶貧工作的條件。

再次，經過建國后幾十年的奮斗，特別是改革開放幾年來的努力，國民經濟步入正軌，為農村扶貧工作創造了物質條件。“從1950年到1983年的34年間，社會總產值平均每年增長9.2%，國民收入平均每年增長7.3%”[15]，“到1984年，農民基本上解決了溫飽問題”[13]135，“到1986年，全國糧食總產量達4 200億公斤，人均糧食400公斤，第一次達到世界平均水平”[13]135-136。

最后，農村貧困問題在國際上有輿論壓力。改革開放打開了中國的大門，加強了中國與世界的溝通與聯系。鄧小平是“一位把中國帶回世界的偉人”[13]34。1978年、1985年兩度被美國《時代周刊》評選為封面人物，中國的國際形象也顯得比以往更加重要。1986年7月10日，中國正式提出恢復中國在關貿總協定中的締約方地位。而此前的1986年5月6日，英國《泰晤士報》發表了一篇題為《世界糧食計劃署負責人英格拉姆說：中國人實現了自足但水平非常低》的文章，指出江蘇省洪澤湖周圍一萬戶面臨挨餓的人家生活改善，但“類似的貧困依然存在，特別是在青海省、甘肅省以及寧夏回族自治區”。“據世界糧食計劃署說，大約有一億中國人生活在貧困線以下。”同時，文章還說：“中國當局開始讓我們到多年來一直不向外國人開放的地區去，這樣我們可以親眼看一看那些地區的實際情況。”

（二）以“八七”扶貧攻堅為主的大扶貧工作

1986年到1993年期間，各級地方逐漸成立了專門的扶貧機構，規劃專項資金，劃出重點貧困縣，通過區域瞄準確定扶貧對象，通過貼息貸款計劃、以工代賑計劃和財政發展資金開展開發式扶貧。

1994年3月，國務院制定和發布關于全國扶貧開發工作的綱領，公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》。以此為標志我國的扶貧開發進入“八七”扶貧攻堅階段，力爭用7年的時間基本解決8 000萬貧困人口的溫飽問題。1987年10月黨的十三大確定了“三步走”發展戰略，其中明確1990年解決人民溫飽問題。20世紀末，也就是到2000年，人民生活達到小康水平。而現實是1992年仍有8 000萬人沒有解決溫飽問題，如果不能盡快扭轉局面，到2000年，我們黨將面臨一個比較被動的局面。這樣“扶貧攻堅”才更顯迫切。

這期間，通過“增加扶貧投入”“在集中連片的重點貧困地區安排大型開發項目”“嚴格管理各項扶貧資金，努力提高使用效益”[16]等措施，在國家的大力扶持與各方面的努力下，到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現。這意味著兩億多農村貧困人口的溫飽問題得到解決。

為什么不以2000年為界，將這一階段劃為兩段？主要是考慮到除了《國家八七扶貧攻堅計劃》和《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》兩個文件規定的時限，2000年前后的農村扶貧工作沒有嚴格界線，即使依據文件，也會發現這個時段的工作緊密聯系，相對兩者的差異性，有更多的繼承性，仍是定位在解決溫飽問題，基本方針仍是“開發式扶貧方針”。

事實上，2001年后的農村扶貧工作仍是大扶貧為主要內容的開發式扶貧，到2010年，在黨中央的正確領導下，在各級地方政府積極努力下，貧困人口辛勤勞作，我國扶貧事業取得了舉世矚目的成就，農民的生存和溫飽問題基本得以解決，并由此開創出了出一條中國特色扶貧開發道路[17]。正是在這個基礎上，2011年中央決定將農民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標準，比2009年提高92%。

四、精準扶貧階段

經過幾十年的發展和對扶貧工作的關注，我國扶貧工作取得了顯著的成效。1978年至2014年間，我國貧困人口累計減少七億多，成效顯著。然而貧困人口數量上的減少并不意味著我國脫貧工作任務減輕，面臨的貧困問題依然嚴峻。在總結過去扶貧開發經驗的基礎上，為了打贏脫貧“攻堅戰”，減少資源的浪費，真正保證扶貧的“精”和“準”。2013年，習近平總書記提出了“精準扶貧”的理念，并得到不斷的充實和完善，我國扶貧工作逐漸進入到精準扶貧階段。

精準扶貧是相對于過去的粗放型的扶貧而言的，它是實現高效脫貧的重要理念。通過近三十多年的不懈努力，我國的扶貧開發取得了舉世公認的輝煌成就，但也存在一些突出問題，在具體工作表現為“誰是貧困居民”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題。2013年10月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的理念。這一理念一經提出，便受到各方面的高度重視。在頂層設計上，中央辦公廳進行了精準扶貧工作的規劃；各地方在這一規劃的指導下，積極推進精準扶貧工作在當地落地。2014年3月，習近平總書記參加兩會代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策，進一步闡釋了精準扶貧理念。2015年6月習近平總書記在貴州又講了“六個精準”，“精準扶貧”的概念和基本內容得以更加明確，這也標志著習近平扶貧理論的形成。

黨的十八大以來，黨中央對國家扶貧工作進行了全面的部署，將實現脫貧作為全面建成小康社會“最艱難的任務”和“突出短板”進行重點突破。黨中央從決策部署層面，將脫貧攻堅擺到實現國家發展和共同富裕的一個重要高度，無論從政策制定，還是人員配備上都體現了部署的“高規格”。2015年11月，中央政治局會議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，向全黨、全國各族人民發出了脫貧攻堅的動員令。2015年11月27日至28日召開了中央扶貧開發工作會議，這次會議也被稱為“史上最高規格”的扶貧會。在國家的統一部署和充分重視下，精準扶貧工作的相關政策和人員配備更加完善和到位，扶貧資源向貧困地區集中發力并精準落地。

習近平總書記還充分重視對精準扶貧工作的經驗總結和反思，為推進扶貧經驗的推廣進行專門研究分析，特別高度重視東西部扶貧協作。2016年7月，習近平總書記主持召開東西部扶貧協作座談會，對閩寧扶貧協作的經驗進行總結反思，表示必須堅持東西部扶貧協作，并充分重視和完善對口支援，“完善結對，深化幫扶”。東西部扶貧協作和對口支援是實現區域協調發展、優勢互補、深化區域合作、拓展發展空間的重要措施，對于推進扶貧攻堅工作的實現具有重要的推動和保障作用。

在習近平扶貧理論的指導下，“精準扶貧”得到了有效落實，工作流程和政策體系逐漸完善。2015年11月29日頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，強調把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，并對這一方略實施的目標、應當堅持的原則和具體做法內容進行了規定。強調調動社會各方面力量，合力助推脫貧工作的完成。此外，《決定》從“六個精準”出發對精準識別、項目選擇、資金落實、社會保障等進行了詳細的規劃和說明。聚焦“精準”，為提高農村扶貧開發的精準度、針對性和實效性，切實做到“扶真貧、真扶貧”做了詳細的部署。

我國脫貧攻堅工作成效明顯。2017年，江西井岡山和河南蘭考縣宣布脫貧，我國推進扶貧工作以來首次實現了貧困縣脫貧。2013年至2016年，我國現行標準下的農村貧困人口由9 899萬人減少至4 335萬人，年均減少1 391萬人；農村貧困發生率由10.2%下降至4.5%。事實證明，“精準扶貧”大大提高了扶貧的效果，首先減貧規模有了較大的擴大，同時也沒有因為新標準的實施而出現減貧規模大幅度下降的現象。可以說，“精準扶貧”思想實現了我國扶貧歷史上的一次偉大跨越，提高了貧困地區的內生動力和造血能力，實現了可持續精準扶貧，為實現徹底脫貧和長期發展穩定提供了保障。

五、結 語

從新中國成立至今，我國農村扶貧經歷了從救濟型扶貧階段到扶持型扶貧階段，經開發型扶貧階段到精準扶貧階段的轉變。這是我國在馬克思主義反貧困思想的指導下，探索中國式反貧道路的過程。根據我國不同的發展階段的特征，不同時期的脫貧指導思想也在不斷調整和完善。“精準扶貧”思想的形成，是當前適合中國國情、符合中國發展要求的反貧道路。黨的十九大報告明確了今后一個階段我國脫貧攻堅的目標，即到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。這也就意味著我國脫貧攻堅工作的勝利結束，進入到成果保衛的階段。在黨的堅強領導下，在“精準扶貧”思想的指導下，在一系列的政策制度的保駕護航下，我國脫貧攻堅一定會勝利完成，真正實現共同富裕，進入全面小康社會。