中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局的分散化趨勢及其優(yōu)化路徑

楊國才，朱咸健

（安慶師范大學經(jīng)濟與管理學院，安徽 安慶 246133）

一、引 言

21世紀初以來，順應市場的變化，加之中央和地方政府的順勢推動，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部內(nèi)陸省份轉移的步伐明顯加快。目前，這一輪區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉移還在繼續(xù)，并且呈現(xiàn)出轉移規(guī)模持續(xù)擴大、產(chǎn)業(yè)層次逐步提升、轉移方式不斷創(chuàng)新的態(tài)勢。從理論上講，如果沒有行政力量的干預，轉移產(chǎn)業(yè)在空間上將傾向于向中西部重點承接區(qū)域集中布局。這有利于轉移產(chǎn)業(yè)在承接地集聚發(fā)展，獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，進而有效帶動區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展。順應產(chǎn)業(yè)轉移的客觀要求，中西部省份承接產(chǎn)業(yè)轉移應采取相對集中的空間格局，尤其要促進轉移產(chǎn)業(yè)向主體功能上屬于國家重點開發(fā)的地區(qū)集中［1］。

從國家政策導向看，不僅支持中西部地區(qū)積極承接東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，而且也在引導轉移產(chǎn)業(yè)在空間上向中西部重點承接區(qū)域集中布局。《國務院關于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移的指導意見》（國發(fā)〔2010〕28號）就明確提出，要促進承接產(chǎn)業(yè)集中布局，特別是要在中西部地區(qū)著力培育和壯大一批承載能力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒔?jīng)濟實力雄厚的重點經(jīng)濟區(qū)（帶），促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，發(fā)揮規(guī)模效應，提高輻射帶動能力。比如，江西省的環(huán)鄱陽湖城市群、安徽省的皖江城市帶、河南省的中原城市群地區(qū)等，就應該成為各自省內(nèi)承接產(chǎn)業(yè)轉移的重點區(qū)域。

但在實踐層面，中西部一些省份承接產(chǎn)業(yè)轉移并未如預期的那樣，在空間布局上向省內(nèi)重點區(qū)域集中，而是呈現(xiàn)日益分散化趨勢。呂向陽、劉麗琴指出，從2007年以來，河南省承接國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉移的地域分布就較為分散，11個地級市承接資金比例超過5%［2］。陳映認為，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成西部重點開發(fā)開放區(qū)承接產(chǎn)業(yè)布局分散［3］。本文以中西部省份安徽為例，運用相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行實證分析，揭示承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化趨勢及其影響，剖析承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化成因，并就如何創(chuàng)新承接產(chǎn)業(yè)轉移路徑，推動分散承接向集聚承接轉變提出政策建議。

二、承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化趨勢及其影響

近年來，作為中西部省份之一的安徽，充分發(fā)揮臨江近海的區(qū)位優(yōu)勢，抓住東部產(chǎn)業(yè)轉移的難得機遇，積極承接產(chǎn)業(yè)轉移。尤其是2010年第一個國家級承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)——皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)建設啟動以來，安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉移的規(guī)模和速度提升都比較快。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011—2017年，安徽全省實際利用億元以上省外資金從4181億元增長到10 955億元，年均增長達17.6%。但是，伴隨承接產(chǎn)業(yè)轉移規(guī)模的擴大，安徽省承接產(chǎn)業(yè)的空間布局卻呈現(xiàn)分散化趨勢。

（一）承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化趨勢的表現(xiàn)

皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)建設的初衷之一，是將皖江城市帶打造為安徽省承接東部產(chǎn)業(yè)轉移的重點區(qū)域，借由承接產(chǎn)業(yè)在皖江城市帶的集中布局，發(fā)揮其對全省產(chǎn)業(yè)集聚的促進作用。但實際情況卻是，2011—2017年，皖江城市帶實際利用億元以上省外資金占全省比重從68.80%下降到62.74%。與此同時，安徽省承接產(chǎn)業(yè)在省域內(nèi)部不同地區(qū)布局的分散化程度在不斷提高。

為了衡量承接產(chǎn)業(yè)在省域內(nèi)部不同地區(qū)布局的分散化程度，我們選用分散化程度指數(shù)（ID）指標。它是與集中化程度相對應的一種指標。分散化程度指數(shù)的計算公式為：ID=1－∑X2／(∑X)2，其中ID為分散化程度指數(shù)；X為每一區(qū)域內(nèi)承接產(chǎn)業(yè)轉移的數(shù)量，本文用實際利用的境內(nèi)省外資金作為承接產(chǎn)業(yè)轉移的度量［4］。分散化程度指數(shù)的取值范圍為0≤ID≤1。ID→1，表示承接產(chǎn)業(yè)轉移均勻分布在各個區(qū)域，即承接產(chǎn)業(yè)轉移的空間布局絕對分散；ID→0，表示承接產(chǎn)業(yè)轉移分布在一個點上，即承接產(chǎn)業(yè)轉移的空間布局絕對集中。ID越大，表示承接產(chǎn)業(yè)轉移布局越分散。

我們首先將安徽省從空間上分為兩大區(qū)域，即皖江城市帶和非皖江城市帶，據(jù)此來計算承接產(chǎn)業(yè)在省域內(nèi)部不同地區(qū)布局的分散化程度。本文中的皖江城市帶，包括沿江地區(qū)的合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、滁州、池州、銅陵、宣城等8個地級市，面積約占全省的54%，人口約占全省的45%。余下則為非皖江城市帶，包括皖北地區(qū)的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南，皖西地區(qū)的六安，皖南地區(qū)的黃山等8個地級市（見圖1），面積約占全省的46%，人口約占全省的55%。

圖1 安徽省區(qū)域劃分

依據(jù)2011—2017年皖江城市帶和非皖江城市帶實際利用億元以上省外資金數(shù)據(jù)，運用分散化程度指數(shù)計算公式，可以計算出安徽省承接產(chǎn)業(yè)在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度指數(shù)。表1的計算結果顯示，分散化程度指數(shù)總體上呈上升趨勢，從2011年的0.429 407提高到2017年的0.460 708。

表1 安徽省承接產(chǎn)業(yè)在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度

接下來，我們依據(jù)安徽省在空間上分為16個地級市，用同樣的方法來計算承接產(chǎn)業(yè)在全省16個地級市布局的分散化程度。與表1一樣，表2的計算結果顯示，分散化程度指數(shù)總體上也呈上升趨勢，從2011年的0.909 018提高到2017年的0.925 065。并且，表2中的分散化程度指數(shù)均要高于表1中的分散化程度指數(shù)。這意味著安徽省承接產(chǎn)業(yè)在16個地級市布局的分散化程度，要遠遠高于在皖江城市帶和非皖江城市帶布局的分散化程度。

表2 安徽省承接產(chǎn)業(yè)在16個地級市布局的分散化程度

綜上所述，無論是將安徽省分為皖江城市帶和非皖江城市帶兩大區(qū)域，還是將其分為16個地級市，承接產(chǎn)業(yè)轉移在空間布局上都呈現(xiàn)出分散化程度逐步提高的趨勢。也就是說，安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉移并未像預期的那樣，在空間布局上向皖江城市帶集中，向省內(nèi)重點區(qū)域集中。

（二）承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化趨勢的影響

承接產(chǎn)業(yè)轉移作為一種外生力量，不僅做大了承接地的“增量產(chǎn)業(yè)”，而且影響到其“存量產(chǎn)業(yè)”的調(diào)整，從而會在一定程度上改變承接地的產(chǎn)業(yè)空間布局。如果承接產(chǎn)業(yè)轉移在空間布局上越來越分散，那么承接地的產(chǎn)業(yè)空間布局也必將越來越分散。安徽省日益分散化的產(chǎn)業(yè)承接布局，以及隨之而來的日趨分散化的產(chǎn)業(yè)空間布局，由于抑制了產(chǎn)業(yè)集聚效應的發(fā)揮，不僅導致省內(nèi)地市間產(chǎn)業(yè)結構趨同，遲滯城鎮(zhèn)化進程，還會加大環(huán)境治理成本，降低產(chǎn)業(yè)效益。其中，尤以造成全省整體經(jīng)濟效率損失為甚。正如陸銘所指出的，工業(yè)的集聚是經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段，如果試圖在經(jīng)濟集聚還沒有達到應有的水平條件下，簡單地通過經(jīng)濟的分散化發(fā)展來追求區(qū)域平衡，將使得中國在全球化背景下失去經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的推動力和競爭力的來源［5］56。

表3 2012—2017年安徽省兩大區(qū)域及全省經(jīng)濟與投資增速

近年來，安徽省利用省外資金所形成的投資，占全省固定資產(chǎn)投資的三分之一以上。皖江城市帶利用省外資金的增速低于皖北地區(qū)，這是導致其固定資產(chǎn)投資增速也低于皖北地區(qū)的重要原因。如表3所示，2012—2017年，皖江城市帶的固定資產(chǎn)投資年均增速低于皖北地區(qū)3.3個百分點，而其地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速卻高于皖北地區(qū)1.13個百分點。也就是說，皖江城市帶以低于皖北地區(qū)的投資增速獲得高于皖北地區(qū)的經(jīng)濟增速。由此可見，皖江城市帶的產(chǎn)出—投入比，即經(jīng)濟效率遠高于皖北地區(qū)。經(jīng)濟效率低的皖北地區(qū)相對獲得了更多的投資，而經(jīng)濟效率高的皖江城市帶相對獲得了更少的投資。這樣的資源分配肯定是不合理的，必然造成資源使用的低效率。設想一下，如果將皖北地區(qū)承接的一部分省外投資轉移到皖江城市帶，一定會改善安徽省整體經(jīng)濟效率，提高全省經(jīng)濟增速。

三、承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化成因

為什么皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)建設以來，安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉移在空間上并沒有出現(xiàn)預期中的集中布局的趨勢？我們認為，主觀原因是省級政府在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上搞簡單的行政區(qū)域平衡，客觀原因是市、縣地方政府在不當政績考核壓力下，為承接產(chǎn)業(yè)轉移而展開的競爭日趨激烈。

（一）追求平衡增長的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

安徽作為中部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達的人口大省、農(nóng)業(yè)大省，不僅存在發(fā)展不充分問題，也面臨發(fā)展不平衡問題，尤其是區(qū)域發(fā)展不平衡問題比較突出。安徽區(qū)域發(fā)展不平衡問題，主要體現(xiàn)為皖江城市帶與非皖江城市帶在經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距較大。皖江城市帶不僅城鎮(zhèn)化水平較高，也是安徽經(jīng)濟發(fā)展水平最高的地區(qū)。而受歷史、地理、資源稟賦、政策導向等因素的影響，非皖江城市帶的經(jīng)濟發(fā)展水平一直低于安徽全省平均水平。以2016年為例，非皖江城市帶人均生產(chǎn)總值僅為全省平均水平的60%（見表4）。

表4 2016年皖江城市帶、非皖江城市帶人均生產(chǎn)總值

如前所述，非皖江城市帶包括8個地級市，其中淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南六市屬于皖北地區(qū)，六安屬皖西地區(qū)，黃山屬皖南地區(qū)。由此可見，非皖江城市帶的主體在皖北地區(qū)。也因此，安徽統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點，是要加快皖北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

近年來，為了促進全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，安徽省大力實施加快皖北地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。先后出臺了《關于加快皖北和沿淮部分市縣發(fā)展的若干政策意見》（皖發(fā)〔2008〕21號）、《關于進一步加快皖北地區(qū)發(fā)展的若干意見》（皖發(fā)〔2010〕16號）、《建設皖北四化協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)的意見》（皖政辦〔2013〕47號）、《關于促進皖北地區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（皖發(fā)〔2014〕18號）等一系列政策文件，不斷加大對皖北地區(qū)政策支持力度。同時，成功爭取淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽五市納入《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》，將皖北地區(qū)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。

加快皖北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，追求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展無可厚非，但問題在于，人們錯誤地將經(jīng)濟發(fā)展等同于經(jīng)濟增長，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等同于區(qū)域平衡增長。由此，必然導致在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上搞簡單的行政區(qū)域平衡，亦即追求區(qū)域間的平衡增長。殊不知，在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域間的發(fā)展可以是協(xié)調(diào)的，而區(qū)域間的增長一定是不平衡的。實踐中，在這種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導和影響下，安徽在省域層面上，存在較為明顯的在空間上均衡分配經(jīng)濟活動的傾向。具體到承接產(chǎn)業(yè)轉移上，省里一方面希望將皖江城市帶打造為承接東部產(chǎn)業(yè)轉移的重點區(qū)域，另一方面在上述支持皖北地區(qū)加快發(fā)展的系列政策文件中，對其承接產(chǎn)業(yè)轉移給予了比皖江城市帶更大力度的支持。尤其是2009年以來，安徽省為平衡區(qū)域發(fā)展，決定實施南北結對合作戰(zhàn)略，由皖江地區(qū)的合肥、蕪湖等市與皖北地區(qū)的阜陽、亳州等市開展結對合作。并且，先后出臺《關于合作共建外被現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實施方案》(皖辦發(fā)〔2012〕9號)、《關于進一步推動南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的意見》（皖辦發(fā)〔2016〕66號）、《南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展目標考核辦法及實施細則》（皖北辦發(fā)〔2017〕25號）等政策文件，推動南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，要求皖江地區(qū)從人、財、物等方面給予共建園區(qū)強有力支持。這種動用行政力量追求平衡增長的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及由此延伸而來的均衡配置產(chǎn)業(yè)承接的意圖，是導致安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局分散化程度不斷提高的主觀原因。

（二）政府目標管理中的績效考核偏誤

目標管理理論是美國管理學家彼得·德魯克在其1954年出版的《管理實踐》一書中率先提出來的。他認為，如果一個領域沒有目標，這個領域的工作必然被忽視；管理者應該通過目標對下級進行管理［6］105。與目標管理緊密相關的是績效考核，因為真正的目標管理必須以績效考核為后盾。在一定意義上，我們完全可以視績效考核為目標管理的一部分。自目標管理理論提出以后，不僅被企業(yè)，同時也被政府部門廣泛采用。

20世紀90年代初以來，安徽省就啟動了對各市政府目標管理績效考核工作。從2002年開始，在考核內(nèi)容中就增加了招商引資目標任務完成情況。此后，每年都會對考核辦法加以修改和完善。最近一輪考核，亦即2017年的考核辦法如下：一是將全省16個市分為4類進行考核。一類市：合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵市；二類市：淮北、蚌埠、淮南、滁州、宣城、池州、安慶市；三類市：亳州、宿州、阜陽、六安市；四類市：黃山市。二是將考核內(nèi)容分為經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉、脫貧攻堅、平安建設、工作評價5個類別69項指標，每項指標賦予不同的分值（見表5）。三是實行人口和計劃生育、社會治安綜合治理、環(huán)境保護和節(jié)能減排、安全生產(chǎn)和重大安全生產(chǎn)事故風險、黨風廉政建設、扶貧開發(fā)“一票否決”。

表5 2017年各市政府目標管理績效考核指標（經(jīng)濟發(fā)展部分）

上述對各市政府目標管理績效考核辦法存在以下問題：一是考核分類不科學。二類市中既有皖江城市帶的滁州、宣城、池州、安慶，又包含了非皖江城市帶的淮北、蚌埠、淮南。在2010年國務院出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，皖江城市帶及其周邊部分地區(qū)是國家層面的重點開發(fā)區(qū)域，而非皖江城市帶地區(qū)不在此列。在考核分類上，將這兩類地區(qū)歸為一類，顯然有失偏頗。二是指標分值不合理。一類市作為皖江城市帶核心地區(qū)，其地區(qū)生產(chǎn)總值、實際利用外商直接投資和省外資金的分值相對偏低，而三類市均處非皖江城市帶地區(qū)，其生產(chǎn)總值、實際利用外商直接投資和省外資金的分值相對偏高。

政府目標管理績效考核對市級政府的行為發(fā)揮著重要的“風向標”和“指揮棒”作用。在現(xiàn)行政府目標管理績效考核辦法下，非皖江城市帶地區(qū)各市政府具有很強的激勵去追求經(jīng)濟增長、招商引資，同時又面臨輸不起的壓力。所以，它們都紛紛加入承接產(chǎn)業(yè)轉移的區(qū)際競爭。這是導致安徽省承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局日益分散化的客觀原因之一。

（三）政府主導下的區(qū)域增長競爭

中國改革開放迄今已有40年，所取得的成就以經(jīng)濟持續(xù)快速增長最為引人矚目。與此同時，學術界也興起了對中國經(jīng)濟增長奇跡的解釋。解釋的視角各有不同，諸如發(fā)展戰(zhàn)略、制度變遷、要素稟賦等。其中，從地方政府競爭視角分析中國經(jīng)濟增長之謎，是學術界極為活躍的努力方向。地方政府競爭是指一個國家內(nèi)部不同行政區(qū)域的地方政府，為提供公共物品、吸引資本技術等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域競爭［7］。張軍認為，“對于中國經(jīng)濟的發(fā)展，沒有任何力量有競爭產(chǎn)生的能量這么強大；沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭’對理解中國的經(jīng)濟增長那么重要”［8］。而李江、趙會玉等的實證分析結果也表明，地方政府競爭確實具有顯著的經(jīng)濟增長效應［9］。另一方面，對于地方政府競爭帶來的負面作用，諸如過度或無序的競爭會產(chǎn)生割裂市場、地方保護主義、重復建設和浪費資源等，也日益受到學者們的關注［10］。

進一步，羅若愚、張龍鵬還將產(chǎn)業(yè)轉移引入地方政府競爭分析框架,認為西部地區(qū)微觀主體“經(jīng)濟增長需求偏好”的助推加劇了承接產(chǎn)業(yè)轉移中西部地方政府間的競爭［11］。楊國才則認為，中西部地區(qū)為承接產(chǎn)業(yè)轉移而競爭，實質(zhì)上是“為增長而競爭”的繼續(xù)［12］。盡管為承接產(chǎn)業(yè)轉移而競爭，總體上有利于經(jīng)濟增長，但如果地方政府競爭過度，攤薄效應就會導致承接產(chǎn)業(yè)轉移的空間布局日益分散化，從而降低其經(jīng)濟增長績效。

就安徽省來說，在省級政府績效考核壓力與自身增長沖動的雙重力量作用下，地級市政府爭奪東部產(chǎn)業(yè)轉移的競爭一直呈現(xiàn)白熱化態(tài)勢。由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)是承接產(chǎn)業(yè)轉移的重要平臺，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)便在全省遍地開花（見表6）。

表6 安徽省級以上開發(fā)區(qū)分布情況

目前東部地區(qū)能夠轉移到安徽的產(chǎn)業(yè)總量畢竟有限，而由于承接平臺過多，布局又比較分散，勢必導致單個開發(fā)區(qū)所能承接的產(chǎn)業(yè)轉移數(shù)量偏少，從而不利于轉移產(chǎn)業(yè)的集中承接和集聚發(fā)展。正因為如此，2017年6月安徽省正式出臺《關于促進全省開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，要對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷，縣（市、區(qū)）原則上實行“一縣一區(qū)”。

四、優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)集中布局的路徑選擇

基于促進承接地產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，降低環(huán)境治理成本，提高產(chǎn)業(yè)整體效益的考慮，中西部省份在承接產(chǎn)業(yè)轉移的進程中，應積極引導轉移產(chǎn)業(yè)向省內(nèi)主體功能上屬于國家重點開發(fā)的地區(qū)集中。本文以中西部省份安徽為例，對其承接產(chǎn)業(yè)轉移的空間布局進行實證分析，結果發(fā)現(xiàn)：承接產(chǎn)業(yè)轉移在空間上并沒有出現(xiàn)預期中的集中布局的趨勢，相反的由于受制于種種主客觀因素，承接產(chǎn)業(yè)轉移分散化程度指數(shù)漸趨提高。這一現(xiàn)象在中西部地區(qū)其它一些省份也不同程度存在。

為優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉移空間布局，促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，中西部省份迫切需要從發(fā)展戰(zhàn)略、行政體制、制度設計和財政政策四個方面創(chuàng)新承接產(chǎn)業(yè)轉移路徑，推動分散承接向集聚承接轉變。

首先，在發(fā)展戰(zhàn)略上，要摒棄行政區(qū)域平衡的傳統(tǒng)觀念。早在2009年，世界銀行在總結全球各國發(fā)展經(jīng)驗的基礎上就已指出，在空間上均衡分配經(jīng)濟活動的意圖只會阻礙經(jīng)濟增長，增長一定是不平衡的，但不平衡的經(jīng)濟增長與和諧性發(fā)展可以并行不悖，相輔相成，其實現(xiàn)機制則是經(jīng)濟的一體化［13］1。為此，中西部省份必須突破行政區(qū)域的剛性束縛，舍棄各地發(fā)展的小局，著眼全省發(fā)展的大局。這個大局就是，首先要通過產(chǎn)業(yè)集聚帶來的經(jīng)濟增長效應將全省“經(jīng)濟蛋糕”做大，然后通過財政轉移支付手段實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。就安徽而言，基于區(qū)位、資源、發(fā)展基礎的綜合優(yōu)勢，皖江城市帶無疑是支撐該省崛起的最重要的經(jīng)濟增長極，也是其對接長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的最前沿地帶。前已述及，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，皖江城市帶及其周邊部分地區(qū)正是國家層面的重點開發(fā)區(qū)域。

其次，在行政體制上，要改革對各市政府目標管理績效考核方式。從促進承接產(chǎn)業(yè)向省內(nèi)重點區(qū)域集中布局的視角看，中西部省份要全面檢視現(xiàn)有的考核方式，在考核分類、考核指標分值上要做一些相應的改革。改革的基本方向，是要賦予重點區(qū)域在承接產(chǎn)業(yè)轉移和發(fā)展經(jīng)濟方面更大的責任，相應減輕非重點區(qū)域在這方面的壓力。就安徽而言，調(diào)整考核分類就是將二類市調(diào)整為，只包括皖江城市帶區(qū)域內(nèi)的滁州、宣城、池州、安慶市，皖江城市帶區(qū)域外的淮北、蚌埠、淮南則調(diào)整為三類市。調(diào)整指標分值就是將現(xiàn)行GDP分值一、二、三、四類市分別是5、7、7、3，考慮調(diào)整為6、7、5、3；將現(xiàn)行實際利用外商直接投資和省外資金分值一、二、三、四類市均為1，考慮調(diào)整為1、1、0.5、0.5。

再次，在制度設計上，要推動建設用地指標再配置與戶籍改革聯(lián)動。一方面，可以在中西部省份廣泛推廣安徽省金寨縣宅基地制度改革經(jīng)驗［14］，允許和支持非重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域將宅基地改革中復墾結余出來的建設用地指標，交易到重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域，以滿足其承接產(chǎn)業(yè)轉移的用地需求。另一方面，要求獲得更多建設用地指標的重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域必須吸納更多非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口，以滿足非重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域農(nóng)民工市民化的需求。

最后，在財政政策上，要加大對非重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域的轉移支付。遵循上述區(qū)域發(fā)展思路，中西部省份非重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)投資減少、人口流出，僅靠當?shù)氐墓藏斦硖峁┕卜帐沁h遠不夠的。這就需要省級政府在“經(jīng)濟蛋糕”做大后，通過財政轉移支付來補貼。但是，財政轉移支付主要不是補貼非重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域的生產(chǎn)性投資，而是要補貼其教育、醫(yī)療等公共服務。補貼的主要目是增加人力資本投資，讓留在非重點產(chǎn)業(yè)承接區(qū)域的人們也能夠得到比較好的教育和醫(yī)療，從而有能力追求更高的收入和更好的生活。