CFIUS審查制度變化及應對策略

【摘 要】 本文闡述了CFIUS審查制度的變化、內涵以及CFIUS審查對中國企業赴美國投資的影響，分析了未來全球投資安全審查制度的發展方向，提出了應對策略：規范企業對外投資行為，引導企業理性對外投資；規范部分媒體和民間智庫的對外交流活動；加強企業合規管理，不刻意規避安全審查。

【關鍵詞】 CFIUS（美國外資投資委員會）審查制度；內涵；影響；應對策略

一、CFIUS審查制度變化及其內涵

美國2017年12月《國家安全戰略報告》明確指出，在維持良好的投資環境的同時，本屆政府將與國會合作以加強外國投資審查（CFIUS）制度，防范現有和未來的國家安全威脅。近期特朗普總統即將簽署的《外國投資風險評估現代化法案》是CFIUS安全審查制度的升級和強化，從權限設置、審查范圍、審查程序等方面都有明顯的強化。從目前已經公開的信息來看，《外國投資風險評估現代化法案》一方面可能會簡化與美國國家安全問題無關的特定類型交易的申報程序，另一方面可能擴大CFIUS覆蓋的范圍，延長審查期限，對特定類型的交易可能實施強制申報制度，還可能針對來自特定國家、特定企業類別設立單獨的審查條款。此外，CFIUS審查范圍明顯擴大，首次擴大到美國企業對非美國企業與技術轉讓、知識產權相關的交易。這表明，未來美國企業對外投資和外國企業在美國投資將面臨更加嚴格、更加靈活多變，自由裁量權更高的CFIUS審查制度。這一制度有利于美國應對外國投資和美國企業對外投資產生的安全問題，也使相關企業投資活動的結果變得更加不可預測。

二、CFIUS審查對中國企業赴美國投資的影響

綜合近年審查情況來看，CFIUS審查的提交數量、進入調查程序和最終否決交易的數量都呈明顯的上升趨勢。CFIUS審查制度不對外公布，禁止對外披露決策依據和相關信息，是一個“黑盒子”式的審查制度。近年來其審查結果越來越具有較大的不確定性，在投資金額、產業領域等方面沒有明顯的邊界，例如，近期一些投資額1000萬美金左右的食品加工項目也被否決，讓投資企業感到無所適從。近年來中國企業對美投資活動被CFIUS否決的數量呈增長態勢。2018年以來，CFIUS已經先后否決了中國重汽、大北農、螞蟻金服、藍色光標等多家中國企業在美國的投資活動。在特朗普總統即將簽署的《外國投資風險評估現代化法案》中，無論美國企業對華投資，還是中國企業赴美投資，都將成為審查的重點，其高度不透明、邊界模糊的審查制度將給雙方的投資活動帶來嚴重的阻礙。

三、對投資安全加強審查已成為全球趨勢

近期，美國、德國、英國等國家都加強了投資安全審查。在全球范圍內強化投資安全已經成為一種趨勢。2017年7月修訂《德國對外貿易條例》（Foreign Trade and Payments Ordinance），把非歐盟公司對德國公司的股權收購的強制申報門檻下調至25%。今年7月，德國聯邦經濟和能源部部長稱有必要通過修訂法案，將當前非歐盟公司對德國公司的股權收購的須申報門檻從25%進一步下調至15%，使政府能審查目前25%門檻以下的并購交易，將有利于強化敏感領域投資的審查工具，并擴大其使用范圍。英國也在大幅擴大對外商投資的國家安全審查的力度，繼2017年11月頒布綠皮書及推行“短期”改革后，英國政府在今年7月末發布白皮書，提議在對英國公司的收購交易中，如果收購超過25%的股權或者“重大影響或控制”，并且目標公司在英國開展業務，英國政府就可以對交易開展國家安全審查，審查重點是關鍵基礎設施、先進技術、政府供應商，以及軍用和軍民兩用技術。2017年9月，歐盟委員會也公布了建立歐盟外商直接投資審查框架的提案。

各國加強投資安全審查并非針對中國，但中國企業的海外并購行為將會是各國投資安全審查的重點。從目前相關國家已經公布的投資安全審查規則來看，各國對“國家安全”的界定都非常寬泛，并沒有特別針對中國企業的條款，以CFIUS為例，近年來飛利浦等歐洲企業投資行為也遭到CFIUS否決。但值得注意的是，近年來中國企業海外投資總量大、增速快，關注度高，已經成為各國投資安全審查的重點，2018年以來，CFIUS已經先后否決了中國重汽、大北農、螞蟻金服、藍色光標等多家中國企業在美國的投資活動。近期德國下調外資并購審查門檻也與多起中國投資企業刻意規避德國投資安全審查活動有關，部分中國企業收購股份的比例定到24.9%左右，刻意規避25%的審查門檻，德國投資安全監管部門隨后采取反制措施，讓中國企業的收購計劃落空。

四、未來全球投資安全審查制度發展方向

從目前各個國家采取的措施來看，未來投資安全審查制度可能沿著三個方向進一步發展。

一是投資安全審查的門檻進一步降低。例如德國正考慮將當前非歐盟公司對德國公司的股權收購強制申報門檻從25%下調至15%，CFIUS審查制度開始否決1000萬美金左右的食品加工項目，英國“白皮書”建議對外國企業收購股權設立25%的強制審查門檻。

二是投資安全審查范圍進一步擴大，邊界比較模糊。從目前公布的細節來看，各國投資安全審查的范圍進一步擴大，邊界非常模糊，沒有明確的定義，給監管部門更多的自由裁量權。例如，德國投資安全審查重點關注涉及國防、關鍵基礎設施和某些安全相關的技術，對“國防”、“關鍵基礎設施”的定義卻語焉不詳。CFIUS審查制度不僅對外國企業赴美投資開展審查，甚至還擴展到美國企業對外投資領域。

三是投資安全審查不確定性增加，投資成本上升。近年來部分國家投資安全審查不僅涉及科技、能源等敏感行業，也包括了照明、食品等傳統的非敏感行業，并且不公布具體審查細則和審查流程。這種“黑盒子”式的審查制度，給企業跨國投資活動、尤其是并購活動帶來了較大的不確定性，增加了“投資安全審查溢價”，并購發起企業需要為投資安全審查付出額外的成本。

五、應對策略

從政府層面來看，各國對“國家安全”有不同的定義和理解，關注焦點各有不同，需要客觀冷靜的看待各國提升投資安全審查的行為。一方面要規范企業對外投資行為，引導企業理性對外投資，積極穩妥應對包括安全審查在內的各種風險。通過各類渠道加強對外交流工作，增信釋疑。另一方面，要盡快規范部分媒體和民間智庫的對外交流活動。部分媒體和民間智庫不斷拋出“亞歐一體化”“四海一家”等吸引眼球的驚悚論調，營造概念炒作話題，不但不能起到增信釋疑的作用，反而加深了部分國家對相關政策的誤解和疑慮。

從企業層面來看，在對外投資過程中，一方面要充分估計安全審查的風險，避免過高的“安全審查溢價”，加強企業合規管理，不刻意規避安全審查，加強與安全審查機構的交流溝通，積極配合安全審查工作，例如主動剝離敏感資產或簽訂緩解協議以降低對國家安全的影響。另一方面，企業海外投資要“在商言商”，多接地氣，少唱高調，對外交流要盡量避免“宏大敘事”，通過媒體公關、政府游說等方式，與當地政府機構、工會、媒體、公眾等進行接觸與交流，緩解各方面的顧慮，為投資活動創造良好的輿論環境。CFIUS審查的基本思路是“有罪推定”，企業如果在此前的經營過程中有哪怕極小的違法違規的瑕疵，相關交易很容易被否決，這就要求中國企業要高度重視日常經營中的合規管理。

【作者簡介】

崔中洪，男，四川旺蒼人，畢業于西華師范大學，現任四川省旺蒼中學高中政治教師，中學一級教師.