論“三權”分置下農村宅基地使用權的轉讓

楊紅朝

(河南農業大學文法學院，河南鄭州 450046)

2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置；明確要求要堅持宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和適度放活宅基地使用權。同年9月，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》在其第33章“鄉村振興用地保障”之第三節“盤活農村存量建設用地”部分，重申了探索宅基地“三權”分置的戰略部署。我國現行的農村宅基地使用權制度為保障農民的基本居住權利居功至偉，但在城鄉融合深化發展的背景下，處于困境的具有交易性質的宅基地使用權轉讓行為，需要新的理論闡釋和規則供給，宅基地“三權”分置制度與實踐提供了解釋框架和實踐源泉。

1 宅基地使用權轉讓的制度基礎

1.1宅基地“三權”分置的政策蘊涵2018年的中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》表述得很清楚，探索宅基地所有權、資格權、使用權的分離是為了促進農村閑置宅基地和閑置農房的再利用。這也是宅基地“三權”分置政策追求的價值功能[1]。我國農村宅基地閑置和低效利用嚴重。自然資源部數據顯示，農村建設用地面積是城市的2倍以上。農村建設用地19萬km2，其中13萬km2的宅基地面積約占70%[2]。近5年間我國有8 000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。有人估計，閑置不用的宅基地面積約有200萬hm2[3]。宅基地和農房的閑置，顯示了土地利用效率的低下，但同時也指明了提升鄉村振興用地空間的方向。宅基地“三權”分置是實現鄉村振興的要素保障，是盤活農村閑置宅基地和農房的重要渠道，也是增強農村集體經濟組織收益和增加農民財產性收人的必由之路。宅基地“三權”分置的政策目標不應是單一的，除了提高土地利用的效率和市場配置土地要素的能力，還有保障農戶的宅基地用益物權、增加農民的財產性收人等。

農村土地制度改革應當堅守“三條”底線：土地集體所有制性質不改變、18億畝耕地紅線不突破、農民利益不受損。在推進宅基地“三權”分置改革時，應落實集體所有權：明晰農村集體經濟組織的權利主體地位，發揮其在宅基地規劃、土地用途管制監管、土地增值收益的收取與分配、農村土地民主管理等方面的重要作用。保障宅基地的農戶資格權和房屋所有權。農戶資格權是作為農村集體經濟組織的“一份子”所享有的成員權在宅基地分配領域的體現與延伸。農戶資格權主要是指宅基地分配資格請求權，是從傳統宅基地使用權中分離出來的一項獨立的權利，是農民集體成員以“戶”為單位享有通過申請(初始)取得或繼受取得宅基地的權利。成員權是農戶基于建房目的取得宅基地資格權的前提條件，資格權行使的結果通常轉化為宅基地使用權。作為一項法律權利，資格權有其取得、實現、消滅的過程。如，農戶申請取得或轉讓宅基地使用權后，資格權自動滅失。適度放活宅基地使用權，是在堅守宅基地集體所有權和保障農戶資格權的基礎上，對宅基地上建造的房屋與附屬設施進行占有、使用以及宅基地流轉利益的收取之權利。在“三權”分置的語境下，由于宅基地使用權中的身份屬性已經剝離，其社會保障功能由農戶資格權承擔，因此，宅基地使用權的財產屬性得以“純化”，宅基地進入市場的能力得以增強。可以說，逐步強化宅基地的財產屬性標志著宅基地制度改革的方向，關鍵之處在于適度放開對宅基地流轉的限制。實踐表明，宅基地“三權”分置是平衡宅基地基本居住保障屬性與財產屬性的有效的制度工具[4]。

1.2宅基地使用權轉讓困境破解之道

1.2.1宅基地使用權轉讓受限的演變。建國初期，《中華人民共和國土地改革法》和《共同綱領》確立的農民土地所有權，涵蓋了作為生活資料的宅基地所有權。我國通過社會主義性質的改造，逐步確立了農村土地的集體所有制。1962年《農村人民公社工作條例(修正草案)》規定，生產隊所有的土地，包括社員的宅基地等，一律不準出租和買賣(第21條)。1963年《中共中央關于各地對社員宅基地問題作出一些補充規定的通知》指出，宅基地歸各戶長期使用，房屋永遠歸社員所有，社員出賣房屋后，新房主隨之取得宅基地使用權，但所有權仍屬于生產隊。這是我國宅基地使用權生成的標志，一方面意味著社員享有的宅基地使用權與生產隊享有的所有權發生了分離，另一方面彰顯了“房地一體”轉移的原則，即“地隨房走”，宅基地使用權依附于房屋所有權，宅基地使用權轉讓是房屋出賣的結果。1986年的《土地管理法》延續了之前的《村鎮建房用地管理條例》(1982年)的相關規定并強調，出賣和出租住房后再申請宅基地的，不予批準?，F行《土地管理法》第43條規定，村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地。可見，在集體土地上建造住宅的主體只能是村民，排除了城鎮居民；村民只能向其所在的集體經濟組織提出用地申請，而不能向其他鄉、村或村民小組申請。宅基地使用權的申請主體具有身份限制，但受讓主體法律沒有明確規定?！段餀喾ā返?53條是學界共認的轉介條款，宅基地使用權的轉讓(該條也適用于取得、行使的情形)適用土地管理法等法律與國家有關規定。自2013年起，我國啟動了宅基地制度的試點改革：從農民住房抵押擔保到宅基地的“三權”分置。從制度的功能和社會影響來看，“三權”分置將成為建國以來農村宅基地使用權制度變革的標志性事件。

1.2.2“三權”分置將使宅基地使用權轉讓走出困境。 奠基于宅基地集體所有權和農戶使用權分離基礎上的現行宅基地制度的基本特征可以表達為“集體所有、成員使用、無償分配、永久占用、一戶一宅、限定面積”。在計劃經濟和農村人口流動較少的時代，宅基地兩權分離的政策目標是為了保障農戶的基本居住權利，法律和政策置重的是宅基地使用權的身份性和社會保障功能，在相關權利和權能的配置上，法律顯化了宅基地使用權的居住保障屬性，而嚴重抑制了其財產價值，宅基地使用權的轉讓受限。在城鎮化加快和進城落戶農民日益增多的社會背景下，宅基地“三權”分置政策應運而生，其核心精神在于落實集體所有權和保障農戶資格權的前提下，適度放活宅基地使用權?？梢?，宅基地“三權”分置在堅守集體所有權與剝離并保障農民基本居住權利的同時，注重顯化宅基地使用權的財產價值屬性，宅基地使用權適度放活的方式包括轉讓、抵押、出租、繼承和入股等。

基于對農房和宅基地承載著農民居住保障屬性的認識，國家法律和政策采取禁止宅基地使用權對外轉讓的立場。市場配置在宅基地分配和轉讓領域失靈。宅基地“三權”分置為具有交易性質的宅基地使用權的轉讓行為提供了“制度平臺”，在宅基地“三權”之權利關系和權能邊界的“聯動”中周全地考慮宅基地使用權轉讓規則的制度設計問題。破解傳統宅基地使用權轉讓困境的方法，不是拋棄或弱化宅基地集體所有權和農戶資格權的功能，而是在強化集體所有權的管理、收益等權能和保障作為集體經濟組織成員農戶基本居住權利的基礎上，不斷“純化”宅基地使用權的財產價值屬性和進入市場交易的程度與能力。在“三權”各司其職和協同作用的前提下，逐步放開或解除法律和政策對宅基地使用權轉讓的限制，為農村宅基地資源從封閉走向適度開放，即農村土地使用權的市場化創造條件。

宅基地“三權”分置的內涵和固定的模式，有學者認為，宅基地“三權”分置的法律內涵是指“三方”主體(農民集體、農戶和社會主體)對同一宗宅基地享有不同宅基地權利的產權結構[5]。筆者認為，關于宅基地“三權”分置，目前還沒有國家法律和政策層面的專門規范性文件，并且倡導各地探索其多種實現形式；因此，筆者是在比較寬泛的意義上來使用這一概念的，即在宅基地集體所有權和農戶使用權“兩權”分離的基礎上，又新設了獨立的農戶資格權，是在充分保障農戶與所在集體經濟組織之間的宅基地分配權利實現的前提下，適度放活并進而實現宅基地使用權的財產價值。

2 宅基地使用權轉讓范圍的拓補

要使受壓抑的宅基地財產屬性得以顯化之目的得以實現，就需要逐步放開法律和政策對宅基地轉讓的限制。受讓人范圍的大小，能夠折射出宅基地使用權轉讓問題上受限的程度。關于宅基地使用權的轉讓，學界存有禁止轉讓說[6]、限制轉讓說[7]和自由轉讓說[8]。一般來說，從受讓人的角度來看，現行法律和政策允許宅基地使用權在本集體經濟組織內部轉讓，但禁止對外轉讓，政策上嚴格禁止農民住宅向城鎮居民出售。不少試點方案有條件允許向本區域內(市、縣)的其他集體經濟組織成員轉讓宅基地使用權。

傳統的宅基地使用權轉讓是農戶的直接轉讓行為，通過轉讓，農戶喪失宅基地使用權，而受讓人繼受取得宅基地用益物權，而且沒有使用期限限制。其實質在于，于本集體經濟組織內部，符合條件的農戶之間進行的宅基地使用權調劑的行為。在“三權”分置的語境下，農戶可以通過在其宅基地使用權上設置宅基地利用權，即經由權利分離的方式有償讓渡一定期限的宅基地使用權給受讓人，期限屆滿后，農戶的宅基地使用權回復至圓滿狀態。因此，筆者所使用的宅基地使用權轉讓的內涵，除了傳統的轉讓行為外，相當于“流轉”的涵義，包括買賣、贈與、互換或其他合法方式。宅基地使用權轉讓的行使方式，包括協商轉讓、掛牌轉讓，因農房抵押權實現而引起的宅基地使用權抵押轉讓等。

經濟發達地區，農民對宅基地轉讓的訴求和意愿比較強烈。浙江義烏是我國探索宅基地“三權”分置的起源地。宅基地轉讓的私下交易已是不爭的事實。據調查顯示，義烏全市宅基地私下轉讓的占比為4.4%，其中，集體經濟組織內部轉讓占1.8%，跨集體經濟組織轉讓占比為1.9%，城鎮居民購買占0.5%[9]。

2.1宅基地使用權內部轉讓的條件與程序規則現行《物權法》和《土地管理法》并沒有明文禁止宅基地使用權的內部轉讓，而學界對宅基地使用權在本集體經濟組織內部轉讓上一般不持異議。《土地管理法》第62條第1款是關于“一戶一宅、限定面積”的規定，第2款規定在宅基地上建房應符合鄉鎮土地利用規劃，第3款規定由鄉政府審核、縣政府批準的申請批準程序(試點改革已下放審批權至鄉鎮政府)，第4款規定，出賣、出租住房后，村民再申請宅基地的，不予批準。有學者認為，該條款強調轉讓、出租的后果只是村民喪失再申請宅基地的權利[10]。受讓人是否受“一戶一宅”原則的限制，在宅基地使用權初始取得上，應體現其身份性、福利性、無償性和對農民的居住保障功能，但在權利利用中發生的繼受取得，應當按照私權理念和物權屬性進行制度安排。質言之，受讓人即使有“一宅”，但加上擬受讓的宅基地使用權，若不超出政策規定的面積標準的話，仍有權受讓之。

轉讓規則一般應包括轉讓的條件、程序、轉讓當事人(轉讓人和受讓人)的主要權利義務等內容。轉讓的條件：轉讓人持有的合法住房證明、有其他可供居住的住所(保障戶有所居)、并取得所在村集體經濟組織的同意等。受讓人的條件一般為符合“一戶一宅”申請條件的本集體經濟組織的成員?！稌x江市人民政府辦公室關于做好宅基地使用權轉讓工作的通知》(晉政辦〔2017〕94號)明確界定了宅基地使用權轉讓行為的性質、范圍、轉讓的條件與程序等事項，并強調，受讓人依法享有占有、使用、收益的權利，轉讓雙方在宅基地轉讓后不得再申請使用宅基地(第2條)。晉江關于宅基地使用權轉讓的規定，明顯屬于傳統宅基地使用權轉讓的涵義。

義烏關于宅基地使用權轉讓的涵義與流轉相同?！读x烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》第2條清晰界定了轉讓的方式，包括買賣、贈與、互換或其他合法方式，并強調了受讓人的權利包括占有、使用、收益和處分的權能。《義烏市農村宅基地使用權流轉暫行辦法》第2條對“流轉”內涵的界定與“轉讓”等同。

2.2宅基地使用權跨集體經濟組織轉讓的規則2015年《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》規定，因實現農民住房抵押權需要處置抵押物時，受讓人的范圍應限定在相關法律法規和國務院規定之內。從宅基地制度改革實踐來看，不少試點市、縣允許宅基地使用權在本區域內跨集體經濟組織進行有條件轉讓。如，安徽省旌德縣探索宅基地“三權”分置，為農房和宅基地跨村轉讓的本村村民與鄰村村民分別發放了宅基地資格權證和宅基地使用權證[11]。義烏市建立了有條件的跨集體經濟組織轉讓宅基地使用權的制度，應當是新農村建設已經完成的村莊，并履行了相關審查、審核和備案程序后，才能在義烏市行政區域范圍內跨集體經濟組織轉讓。跨集體轉讓宅基地使用權被視為宅基地“三權”分置的情形。

宅基地使用權在試點區域跨集體經濟組織進行轉讓，需滿足下列條件：①受讓人應具有本區域范圍內的村集體經濟組織成員資格；②跨集體轉讓的有償性；③跨集體轉讓的期限性，義烏市規定轉讓后最高使用年限為70年；④同等條件下，本集體經濟組織成員有受讓的優先權和本集體經濟組織享有優先回購權。本集體經濟組織與其成員在行使購買權時先后順位如何，政策沒有明確規定。筆者贊同符合宅基地申請條件的集體成員享有優先于所在集體集體經濟組織的購買權，因為可以節省集體購買后再出賣給其成員的交易費用[12]。

2.3宅基地使用權外部轉讓的禁止城鎮居民能否成為農村宅基地使用權轉讓的對象，1999年之后的國家相關政策嚴令禁止。1999年的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定了“三個不得”：①農民的住宅不得向城市居民出售，②不得批準城市居民在集體土地上建造住宅，③有關部門不得為上述違法建造和購買的住房頒發土地使用證和房產證。2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部印發的《關于加強農村宅基地管理的意見》強調，嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地。2018年中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》都強調，不得違法違規買賣宅基地，禁止利用宅基地建設別墅大院和私人會所。

從改革試點經驗來看，試點地區的政策只允許宅基地使用權在本集體經濟組織和本行政區域范圍內跨集體進行轉讓，都強調受讓人應具有集體經濟組織成員資格；并符合申請宅基地的條件，堅持“一戶一宅、限定面積”的原則；轉讓后轉讓方不得重新申請宅基地，受讓方書面承諾不再建房?？梢?，試點地區“審慎穩妥”推進宅基地制度改革的決心與態度。城鎮居民如果返鄉下鄉因創新創業需要在農村購買宅基地使用權的，有一定的合理性，隨著城鄉融合發展以及要素的雙向流動，可以考慮通過先行先試的方法，待取得經驗后再修改或緩和相關的政策與法律。

3 宅基地使用權轉讓基本制度的設計

3.1《土地管理法》修改應正視宅基地使用權轉讓的命題2018年5月的《土地管理法(修正案草案)》(第二次征求意見稿)第62條，第1款保留了“一戶一宅、限定面積”的原則；在第2款增加了縣級人民政府有保障農民“戶有所居”的義務；第3款增加了宅基地使用權設立的集體同意程序，下放宅基地審批權限于鄉鎮；第6款增加了關于進城落戶農民宅基地有償退出的規定。其中，第5款保留了現行法的規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>

根據《物權法》第153條的規定，宅基地使用權的轉讓，應適用《土地管理法》等法律和國家相關規定。《土地管理法》的修改應有所作為，但從上述修改文本來看，對宅基地管理制度的調整幅度有限，未對宅基地“三權”分置政策作出立法回應，宅基地“三權”分置的成果還沒有上升為法律規范?！锻恋毓芾矸?修正案草案)》(第二稿)第62條第5款還缺失對相關問題的統一規范，在實踐中處理房地一體及宅基地使用權與集體所有權的關系等問題，該條應當通盤考慮。從該款的文義來看，立法以轉讓人喪失宅基地申請資格的后果責任承擔來約束其宅基地使用權的轉讓行為。現行《土地管理法》沒有明確使用宅基地使用權轉讓的概念，而是在住房出賣、出租后引發的宅基地使用權的物權變動中隱含了轉讓行為的存在。

民法典物權編對宅基地“三權”分置作出系統規定，可能立法時機還不夠成熟，但應賦予宅基地使用權收益和處分權能，當然這種處分權能不是絕對的，應受到法律和集體所有權的限制?！锻恋毓芾矸ā窇诵抻喼H，及時將宅基地“三權”分置改革成果入法，適當回應宅基地使用權轉讓的市場化訴求?！锻恋毓芾矸ā窇诼鋵嵓毣亍叭龣唷睓嗬麅热莺蜋嗬吔绲幕A上，規定，“農村宅基地使用權人有權自愿將其合法取得的宅基地使用權與地上建(構)筑物通過買賣、贈與、互換或其他合法方式轉讓給特定的受讓人。”

3.2堅持宅基地使用權轉讓的房地一體原則宅基地使用權設立的目的是為了滿足集體經濟組織成員建造住房實現居者有其屋的需求。農戶對住房享有所有權，可以出賣、出租、抵押等，但農房占用范圍內的宅基地使用權能否一同轉讓，基于宅基地使用權申請取得的福利性、保障性、無償性和無期限性，學者認為具有身份性的宅基地使用權不能流轉，但房屋所有權轉讓后，受讓人對房屋占有的土地權源是什么？采“房地分離”立場的學者提出地上權說[13]、法定租賃權說[14]等看法。

“三權”分置下，由于保障了宅基地農戶資格權的前提下，“純化”了宅基地使用權的財產價值屬性，上述“房地分離”產生的學術分歧可以休矣。農房所有權的出賣，應結合占用范圍內的宅基地使用權同時轉讓，房地一體，可以堅持房、地權屬的一致性。因此，宅基地“三權”分置更有利于宅基地使用權轉讓行為的實施，便于房地一體原則的實現。

3.3宅基地使用權轉讓的登記住房和宅基地使用權是農民享有的一項重要的不動產權利。改革試點地區對農民依法取得的房屋和宅基地進行確權登記頒證。這是對農民享有的不動產權利的確認，一般經過權籍調查、公示等環節，由政府的不動產登記中心向農民頒發房地一體的不動產權證書，有些地方頒發“兩證”：集體土地使用證和房屋所有權證。在實現宅基地“三權”分置的區域，政府向轉讓人和受讓人分別頒發宅基地農戶資格權證和宅基地使用權證。

宅基地使用權轉讓行為，除符合宅基地使用權轉讓的實體條件，當事人還應履行相關的轉讓程序規定。如轉讓人、受讓人的申請，村組織審查、國土資源所審查，鄉鎮(街道)政府審核，房屋轉讓備案，繳納稅款等。宅基地使用權轉讓行為完成后，受讓人應當申請宅基地使用權和房屋所有權(或使用權)的移轉登記。宅基地使用權和房屋使用權的確權登記是宅基地使用權轉讓登記的前提與基礎。

4 結語

宅基地“三權”分置是平衡宅基地居住保障功能和財產價值的制度工具，是平衡宅基地資源配置中封閉性和開放性的有效措施。宅基地使用權的轉讓，一方面要保障符合條件的集體經濟組織成員基本的居住需求，另一方面還要兼顧宅基地使用權財產價值的實現，增加農民的土地財產性收人。參考文獻

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