土地流轉中政府和市場的關系研究
——以山東省為例

張 慧

(濟寧學院經濟與管理系，山東曲阜 273155)

近年來，隨著現代化和市場化進程的不斷加快以及三農問題受到普遍關注，農村土地制度不斷深化，推動著農村的發展與進步，這一時期，山東省農村土地承包經營權改革取得了可喜的成績[1]。但在土地流轉過程中，由于市場機制不完善，相關法律法規、法制建設不健全，程序合同不規范，產權不清，四至不明，導致雙方矛盾糾紛不斷，嚴重損害了農戶的利益，阻礙了土地承包經營權流轉的順利進行和農村的經濟發展。如何使土地承包經營權流轉市場健康有序的發展，切實保護農民的利益，促進農業的現代化、集約化和適度規模化發展，實現鄉村振興，最關鍵的問題是正確處理好土地承包經營權流轉中政府和市場的關系。因此,深入開展研究土地流轉過程中政府和市場的關系，已成為當前面臨的一個重大課題。

1 農村土地流轉市場存在的問題

山東省是傳統的農業大省，農業較發達，近年來隨著經濟的發展與制度的變遷，農村土地流轉的速度不斷加快，規模不斷擴大，但同時在土地流轉的過程中，出現了一些問題，制約了土地流轉的有序進行。比如土地流轉的過程中政府過多干涉，片面追求規模化，忽視了農民的一些利益；土地流轉后，非糧種植或非農經營比較顯著；土地流轉市場不健全，配套政策不完善等一些問題。

1.1土地流轉市場機制不健全

1.1.1土地流轉市場缺乏供需機制。由于受各種條件限制,缺乏土地流轉供求信息。具有一定實力的農業企業、種植大戶因為找不到大片的土地而不能大規模的經營，而想轉出土地的農戶難以找到承包土地的人。供需雙方沒有溝通的渠道，導致錯失買賣良機。雖然有些地方設立了土地流轉服務中心，但是體制不健全，缺乏土地流轉中介機構，供需雙方沒有溝通的渠道，導致信息不對稱。據調查，全省建立的農村土地交易中心數量太少，提供供需信息有限，滿足不了交易雙方的期望。

1.1.2土地流轉缺乏市場準入機制。對于要發展規模經營的種植大戶和農業企業，缺乏規模經營資格的認證與鑒定，存在一定的風險，農民的利益得不到相應的保護。受讓人(租種土地的種植大戶或農業企業)一旦經營失敗，就沒有能力繼續給轉出土地的農民租金，農民的利益就得不到保障。

1.1.3缺乏合理的價格機制和收益增長機制。供需雙方一旦簽訂合同，在合同有效期內，租金收益不變，但是隨著社會經濟的發展，租金也會繼續漲，轉出土地的農民卻得不到日益增長的那部分租金[2]。

1.2農村土地權屬不明在當前的土地制度下，農村土地所有權歸農村集體，土地承包經營權歸農民，但必須在雙方(村集體和農民)約定下簽訂承包合同后，農民才能取得土地承包經營權，導致農民享有的土地權益具有一定的約定性，同時也具有不確定性。盡管規定農村土地所有權歸農村集體，但農民對集體土地卻沒有處分權，導致產權不明晰。土地所有權主體在當前土地法律及政策下沒有明確的規定，法律對于土地承包經營權的解釋不清晰，容易產生誤解，導致土地糾紛，對農民的利益產生侵害[3]。

1.3流轉方式不規范土地承包經營權流轉運作不夠規范，缺乏合理科學的規章制度。雖然土地承包經營權流轉的形式多樣，比如轉包、轉讓、出租、互換等，但各地有些流轉方式未得到法律承認。土地流轉方式只做了宏觀的規定，并未對具體的操作程序與細節做出相應的規范要求。加上土地產權不明晰，流轉方式又不規范，一旦出現矛盾糾紛，很難解決。各地出臺的土地流轉程序與規章制度也沒有統一標準，都是根據各地自身情況而定，缺乏統一性和規范性。有些本村集體熟人之間的土地流轉是通過口頭達成的，因為沒有合法手續，最容易出現糾紛。有些簽訂合同的，實際承包權和合同承包期不一致，極大的損害了農民的權益，不利于農村經濟的健康發展。

1.4土地流轉市場行政化在土地流轉市場中，行政干預過多。比如有些村集體組織為了獲取更多利益，擴大土地規模化經營，強制農民進行非自愿流轉，嚴重干擾了農民正常的生活和生產，甚至損害農民的經濟利益。有些地方為了降低開發成本，隨意變更土地用途，并強迫農民長期低價出讓土地使用權，用于興辦企業廠房，更改原來的土地用途，破壞耕地，嚴重損害了農民的根本利益。這些問題如果不及時解決，將會引發矛盾糾紛，嚴重擾亂土地流轉市場的秩序和社會穩定。針對這種情況，政府可以適當引導，讓土地流轉有序自由的進行市場化運作，而不是過多干涉土地流轉市場。

1.5流轉范圍受到嚴格限制農村土地交易市場上供求雙方均衡是農地交易均衡價格形成的基礎，而土地邊際報酬率是價格形成的基礎，因此農地交易價格會受到農戶耕種能力的影響。土地流轉只能局限于一個村集體，而村內的農民經營水平有限，難以產生有效的供給和需求，會嚴重影響到土地流轉的規模；而村集體之外的有實力的種植大戶或農業企業不能承包，就必然導致交易價格較低，制約了農村經濟發展[3]。

1.6農村社會保障機制不到位土地是農民生存之本，是農民的主要收入來源和生活保障。農民最關心的是土地流轉以后，能否持續獲取土地收益，擔心承包方一旦出現經營虧損或政策變化，以后的生活得不到保障，失去生活來源。盡管現在農村已經普及了養老保險和醫療保險，但是數額太低，加上總擔心政策會變化，將來取消農村保險，失去生活保障，農民心里沒有安全感。因此,沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力,農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻[4]。

2 土地承包經營權流轉影響因素分析

2.1土地產權制度影響農村土地承包經營權流轉的實質是將土地作為生產要素推入市場進行流轉，實現土地資源的優化配置，從而提高土地利用效率，增加農民收入。要使農民在土地流轉市場中能夠自愿、公平的進行交易，就要求農民是獨立主體，可以自由的處分土地使用權，不受他人的干涉，只有這樣農民才能追求自身利益的最大化。只有土地產權清晰，農民才能成為獨立主體，不被他人干涉土地流轉交易。而我國目前土地產權不清晰，阻礙了農民作為獨立主體自由交易的有序進行。

2.1.1農村土地所有權的缺陷。在我國當前土地制度下，農村土地使用權主體不明確，產權不清晰。農村土地所有權的主體是一個比較模糊的概念，它既可以是村農業集體經濟組織，也可以是村委會，還可以是鄉鎮，也可以是分別屬于村內的幾個生產小組，具有但未指明是哪一個集體組織。盡管規定農村土地歸村民集體所有，但并沒有真正的處分土地權力，導致產權殘缺不明。

到了宋代以后，更經常可在一些道教的典籍或文人的詩詞中看到“日里有金雞”的記載，如在宋代道士曾慥編撰、約成書于南宋初紹興年間的《道樞》卷二十《還丹參同篇》中即載有：

2.1.2農村土地使用權的缺陷。

2.1.2.1土地承包經營權缺乏排他性。農村土地所有制的特點，只要是社區內的一員，任何農民享有該社區的土地使用權，而且不需要付出任何代價，即社區內每位農民都平等地擁有集體土地。由于農民的土地會隨著人口流動而做調整并且農民對土地的依賴隨著時代發展變得越來越小，但并不意味著農民要放棄原來合法擁有的土地承包經營權。土地承包經營權缺乏排他性，使農民無法預期對特定地塊的地權，不利于刺激農民投資的熱情[5]。

2.1.2.2土地承包經營權缺乏安全性。農村土地歸農民集體所有是現行農用地制度的一大特點，社區內的農民擁有土地承包經營權。盡管這種權利具有一部分的土地所有權的性質，激發了農民生產的積極性，但是它的公共物品屬性極易受到利益侵犯；農民沒有權利選擇集體，但又依附集體，沒有決策權，就會影響到農民土地承包經營權的安全性，就不能保障農民的經濟主體地位，就會造成：農民無法維護自己土地產權；而村集體隨時可以收回土地承包經營權，有些鄉村干部調整土地以達到追求自身權益的目的。

山東省政府采取有效措施來彌補農村土地產權的缺陷，比如開展農村土地確權登記頒證，推動了農村集體產權制度改革與創新。目前，全省已經完成集體產權制度改革的村1.01萬個，占總村數的12.3%，量化資產總額746.8億元，累計股金分紅21.6億元。采取措施彌補農村土地產權的缺陷，有利于促進山東省農村土地承包經營權流轉交易市場的有序運行。

2.2農村社會保障的影響土地是農民賴以生存的生產要素，是一種生活保障，必須要先保證農民的生活，農民才敢于把土地流轉出去。盡管最近幾年國家出臺了一系列農村的社會保險和醫療保險政策，但是力度太小，指望國家發放的養老保險和醫療保險是不能滿足基本生活需要的。所以，農民還是很依賴土地。

盡管國家也出臺了一系列政策鼓勵農民流轉土地，但現行的相關法律制度則相對滯后，甚至存在脫節的現象，缺乏具有操作性的法律保障和制度保障。農村土地承包經營權流轉過程中的保障機制、監管體制等從政策到制度落實不到位，操作不規范，土地侵權案件多發，特別是土地承包經營戶對待承包地的消極情緒蔓延，出現實踐中大量耕地被撂荒、棄耕，未能實現有效流轉，農民土地權益和社會保障難以實現，從而導致土地資源嚴重浪費[6]。所以，沒有健全的農村社會保障，農民就沒有安全感，就不敢把土地流轉出去。

2.3社區特征影響

2.3.1社區經濟水平的影響。經濟發展水平是影響農村土地承包經營權流轉的主要因素。經濟實力越強的社區，從事非農勞動的農民越多，比單純種地的收入要高，所以對土地的依賴程度就小，希望把自己的土地承包經營權流轉出去，能有更多的精力從事非農勞動，獲取更高的收入。而實力雄厚的種植大戶或農業企業可以承包，將細碎的土地規模化經營，機械化耕作，降低成本，從而增加收入。這樣雙方都收益，能實現雙方的利潤最大化。而在經濟落后的社區，農民主要靠種地維持生活，是最主要的生活來源，農民不愿意把自己土地承包經營權流轉出去，因此社區經濟落后，不利于土地承包經營權流轉。山東省東部地區，土地流轉面積比例最高的縣(市)達到40%～50%，一般在30%以上；西部地區，這一比例在最高的縣(市)只達到20%～30%，一般在25%左右。

2.3.2社區非農就業的影響。隨著經濟的發展，大批農村剩余勞動力棄耕轉而從事非農勞動，導致農民對土地的依賴逐漸淡化。但現在完全拋開種地去從事非農生產還不現實，因為相當一部分農民技能差，收入低，完全依靠非農生產不能滿足生活，所以不能完全離開土地。據調查，山東省許多地區都是這種情況，農忙時就種地，農閑時就去打工，但是隨著非農生產收入不斷提高，農民將會逐漸脫離土地。同時，社區非農就業比例越高，大量的土地閑置下來，種植大戶或農業企業可以承包過來大規模經營，從而加速了土地承包經營權流轉。

2.3.3社區文化氛圍的影響。制度變遷理論表明，非正式制度安排會影響制度變遷和創新。非正式制度安排實際上是人們長期以來形成的一種思維方式與行為習慣，從某種程度上講是一種文化氛圍，各地區由于受歷史、地理與政治等各方面的影響而有差異，文化氛圍也不一樣，同樣土地承包經營權流轉也受行為習慣與文化氛圍的影響。山東省是儒家文化發源地，長期受傳統儒家思想的影響，具有思想較保守、不夠開放、戀土情結較重的文化氛圍。農民祖祖輩輩都以土地為生，形成了這樣的一種思維定式。山東省屬于我國經濟發達省份，經濟發展水平居于全國前列，同時也是一個農業大省，農業相應也較發達。但是山東省的土地承包經營權流轉數量在全國卻屬于中等水平以下，這與思想保守、開放度不夠的文化氛圍具有密切的關系。

2.3.4社區地理位置的影響。社區周圍交通通達度和基礎設施對農民生產方式有很大的影響，距離城鎮較近的社區，交通便利、基礎設施完善、工商業發達，能為農民提供更多的就業機會，增加農民收入，農民就會把自己土地承包經營權流轉出去；相對于地理位置較偏僻的社區，交通不方便，工商業不發達，就業機會少，如果去城市務工，距離太遠，交通又不方便，許多農民就選擇種地為生，這樣就不便于土地承包經營權的流轉。山東省地勢較平坦，主要是平原和丘陵，農村到處是柏油和水泥路，早已實現村村通公路，交通便利，公交系統也發達，農村出行都很方便。這就為農民就近務工或從事非農就業，提供了便利條件，同時，也為土地承包經營權流轉提供了基礎先決條件。

2.3.5土地調整的影響。村集體組織由于各種原因有時會對農民的地塊進行調整，根據家庭人口、距離居住地遠近、土地肥力等因素來調整土地，導致土地更加細碎化，造成農民無法按照簽訂的合同繼續流轉土地，容易造成土地流轉合約糾紛。經調查證明，定期或不定期的調整土地，會影響土地流轉合同的順利進行，往往造成糾紛不斷，阻礙了土地承包經營權流轉的有序進行。

3 處理好土地流轉中政府與市場的關系

山東省土地流轉中出現的一系列問題，歸根結底就是沒有處理好政府與市場的關系。土地承包經營權流轉實質上是土地產權制度變遷的一種表現。土地產權的變遷與轉移勢必會對某一方產生巨大的利益空間，由此產生如上所述的問題，要解決這些問題，關鍵是處理好土地流轉中政府與市場的關系。

3.1土地流轉的主要目的是增加農民收入隨著經濟的迅速發展，農村剩余勞動力紛紛涌入城市，大量耕地遭到閑置拋荒，農村土地經營模式改革勢在必行，只有土地規模化經營才有利于提高土地的生產效率，優化資源配置，增加農民收入。只有通過土地流轉，才能實現農村土地規模化經營。

土地流轉難免會導致多方(政府、村集體、農業企業、農民)對利益的紛爭，各方都想為自己爭取更多的利益。在這多方中，農民處于最弱勢地位，利益往往得不到保障并受到侵害。各種糾紛矛盾也隨著土地流轉而紛紛呈現，如果不采取措施解決這些矛盾，將會進一步導致土地流轉過程中農民利益的流失，不僅違背了土地流轉的主旨，也不符合中央的政策，必須采取措施解決這些問題，首先就是處理好政府與市場的關系。

3.2土地流轉要充分發揮市場的作用市場經濟中，市場對社會資源配置起著主導作用，對土地資源的配置也是如此。我國現在實行的是市場經濟，所以一切商品或服務的交易都應該遵循市場規律。發揮好市場在土地流轉中的作用，必須要做好兩點：一是確保農民在土地承包經營權流轉中的主體地位；二是政府在土地流轉市場中要定好位。

那么如何才能確保農民在土地流轉中的主體地位呢？關鍵是要做好土地確權登記頒證工作，只有通過確權，才能保證農民在土地流轉中的主體地位，農民可以作為一個獨立的經濟體來對土地承包經營權進行自由買賣，不受任何干涉。市場經濟本來就是商品自由買賣。土地產權的明晰是土地流轉市場化的前提。當前在土地承包經營權流轉中農民的利益往往受到侵犯，主要因為土地產權不明確，所以對農民確權登記并頒證是十分必要的。據統計，到2017年底，山東省73910個有耕地村(社區)完成了土地確權登記頒證工作，占總數的95.9%；確權耕地面積587.7萬hm2，占家庭承包耕地面積的98.1%；確權承包農戶1670.6萬戶，占家庭承包戶數的94.6%。

在土地承包經營權流轉中，農民往往是弱勢群體，利益容易受到侵犯。要保障農民在土地流轉中應得的利益，農民必須要有決策權，比如價格怎樣定，以什么形式流轉都要由農民說了算。地方政府可能對此不滿意，因為這樣會降低土地流轉的速度，而地方政府希望通過行政手段強制推進土地流轉快速運行，以加快當地經濟的發展。因此，減少政府過多干涉土地流轉市場是實現土地有效流轉的關鍵。

3.3土地流轉需要政府更好的服務雖然集體土地為農民共有，但政府卻有強有力的支配權和管理權，因為集體要服從于國家政府管理。政府為了發展當地經濟而推進土地的規模化和集約化經營，大力推動土地流轉，很容易采用強制的方式，很容易擾亂土地流轉市場的有序進行，有可能在某種程度上會損害農民的利益。要使土地流轉正常有序進行，政府就要正確定位。也就是政府在土地流轉中，要從“管理意識”轉變為“服務意識”。從政府角度來考慮，加快土地規模化經營有利于當地農村經濟的發展，所有一切經營主體都要為此讓路，這是快速推進經濟發展的必然選擇。但政府強制性的管理顯然違背了經濟發展規律。在土地流轉中，必須保證農民是一個獨立的經濟主體，可以自由流轉土地承包經營權，而政府需要做好服務工作，為土地流轉市場的正常運行提供各種便利。

4 土地流轉有序進行的對策與建議

4.1完善土地承包經營權流轉法律制度體系在國家制定的有關土地流轉各項政策的指導下，完善相關法律制度體系，是確保土地承包經營權有序進行的重要保障。在相關法律法規基礎上，由國務院制定 《土地承包經營權流轉條例》，確保土地資源的有效利用和保護農民的權益不受侵犯為立法宗旨，就土地承包經營權流轉原則、范圍、方式、程序、各方權利、義務及監管等做出了全面的規定，為土地承包經營權流轉的順利進行提供了法律制度保障。

4.2做好土地確權登記頒證工作確保農民在土地流轉中的主體地位是土地流轉市場化的前提，關鍵就是對農民做好土地確權登記頒證工作。農村土地流轉主要是土地經營權的轉讓；在當前的土地產權制度下，保證農民完全占有土地承包經營權是十分重要的。當前在土地承包經營權流轉中農民的利益受到侵犯，實際上就是因為農村土地產權不明確，因此對農民土地承包經營權的確權登記并頒證是十分必要的。

4.3健全土地承包經營權流轉市場由于農村土地產權比較復雜，土地流轉與一般的商品不同，牽涉利益比較長遠而且涉及主體多，因此健全土地承包經營權流轉市場非常重要，即建立健全客觀公正的中介機構。建立中介機構，可以有效避免地方政府對農村土地流轉的干涉，能夠提供土地流轉的相關供求信息。如土地評估機構，法律咨詢機構等[7]。例如，山東省為了推進土地承包經營權流轉，設立了農村產權交易中心為土地流轉提供了交易平臺，為交易雙方提供了方便，推進了土地流轉市場的有序進行。目前，全省已建立省級農村產權交易中心1個，市級3個，縣級109個，累計實現交易額206億元。

4.4健全農村的社會保障體制如果沒有一個完善的社會保障體系，土地流轉市場就無法有序運轉。要推進農村土地承包經營權流轉必須健全農村社會保障制度，弱化土地的保障功能[8]，比如制定社會保障相關規章制度、加大資金投入，提高農村社會保障水平，農民才敢于把閑置土地流轉出去。具體措施如下：一是設立專門的社會保障基金，由農民和政府按比例投入資金，要有專門機構來管理，明確基金的用途，不得挪用，實現對農民權益的保護。二是對城鄉二元制結構進行改革。對現存的戶籍制度進行改革，保障農民離開土地去城市謀生有關生活、醫療、子女教育等方面后顧無憂。農村完善的社會保障體制使農戶與土地的關系得到根本性的改變，土地的經濟功能和市場要素功能就能得到充分發揮，農村土地在更大范圍內流轉就有了可靠的保障，流轉期限也會隨之延長，流轉關系亦會趨于穩定。所以，健全農村社會保障體制對于推進土地承包經營權流轉的有序進行時十分必要的[9]。