城鎮開發邊界與生態空間銜接分析

廖文輝 劉瑜

1湖南省環境保護科學研究院 湖南 長沙 410004

2 長沙環境保護職業技術學院 湖南 長沙 410004

近年來我國社會經濟穩定發展，醫療水平不斷提高，人均壽命延長，人口數量不斷增加，在此背景下，土地資源日益緊缺，城鎮用地矛盾突出。且隨著城市化進程的深入推進與城鎮各項活動的不斷增強，生態環境為題日益突出。在此背景下，協調城鎮發展與環境保護，促進人與自然和諧發展成為新時期的一大發展目標。下面就城鎮開發邊界與生態空間銜接相關問題做具體分析。

一、各類空間管控區基本概述

（一）國土空間。理解國土空間時，需掌握以下要點：國家主權、空間范圍。首先，國土空間是指在國家主權與主權權利管轄下的地域空間，范圍廣闊，陸地、領海、陸上水域、內水、領空等都是國土空間的重要組成。國土空間是國民生存的主要場所與環境，意義重大。

（二）主體生態功能區。所謂主體生態功能區，指的是代表各地區的核心區域。其屬于一種空間單元，不同區域環境下的生態功能區有著不同的發展潛力與開發密度以及資源環境承載能力。

（三）環境功能區。環境功能區按照環境要素，可分為環境空氣質量功能區、聲環境質量控制功能分區和水環境功能區。以上各類功能區，對應不同的管控標準。

（四）生態空間。指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

（五）重點生態功能區。在國土空間規劃中，重點生態功能區是重要規劃內容，對于生態功能區的規劃、生態系統的建設直接影響國家持續發揮能力、影響國家區域生態安全。近年來，我國城鎮化建設大舉推進，工業生產活動也穩步進行，這雖在一定程度上促進了社會經濟的發展與國家綜合實力的增強，但也引發了嚴重的環境污染問題。為此，日后在進行國土空間規劃時應適當增加生態功能區面積，對高強度、大規模的工業化城鎮開發活動進行合理限制，以保持并提高生態產品供給能力的區域面積。

（六）生態環境敏感脆弱區。生態環境敏感脆弱區的特點是，抗干擾性不足，自我保護、自我凈化能力較低，外界生產活動易對其造成影響與損害，生態穩定性差且無法實現自我修復。

（七）禁止開發區域。重點生態功能區屬于禁止開發區域范疇，除此之外，相關自然文化資源保護區域等也屬于禁止開發區域。以上區域依法設立，受法律保護。

二、城鎮開發邊界與各類空間管控區的關系

所謂的生態保護紅線，指的是處于生態空間范圍內且具有具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。生態保護紅線在保護國家生態安全方面意義重大。嚴格按照國家標準，依據國家政策，做好國土空間規劃，明確生態保護紅線，可實現對生態環境的有效保護，有效緩解或防止水土流失、土地沙漠化等各項環境問題的出現，實現城鎮與自然的和諧發展。

城鎮開發邊界線劃定時，需要全面了解所在地所處的主體功能定位、特殊管控區和環境功能區要求，及時了解生物多樣性維護、水源涵養以及水土保持等重要功能分區。在劃定勘界時遵從以下原則。

（一） 科學性原則。進行城鎮開發邊界線劃定時，需嚴格遵循科學性原則，立足于國家生態安全戰略，采用科學合理的方法準確劃定生態保護紅線。通過定性判定、定量評估等流程對國土空間開發的合理性、可行性進行判定，對國土資源實際承載能力進行評估，以此確定出生態環境敏感區域，科學劃定生態保護紅線范圍，以保證城鎮開發邊界線劃定結果的科學性、合理性。

（二） 整體性原則。除科學性原則外，相關工作人員還需考慮整體性原則。城鎮開發邊界線的劃定需要立足整個生態系統，從維護自然生態的系統性與整體性出發，并基于自然區域中的地貌單元、河流、生態走廊、山脈等各生態要素之間的連通性，科學分析、正確劃定生態保護紅線，以實現對生態環境的有效保護，防止生態環境受到破壞。

（三）協調性原則。城鎮開發邊界線的劃定必須嚴格遵循協調性原則，具體而言，相關部門應充分溝通，立足實際有序推進部門聯動，以維護自然生態系統的整體性為目標，以促進城鎮與自然和諧發展為方向，科學劃定城鎮開發邊界線，促進城鎮開發邊界與永久基本農田保護線之間的有機協調，推進城鎮建設工作有序開展。

（四） 動態性原則。城鎮開發邊界線劃定中的動態性原則指的是根據構建國家和區域生態安全格局，不斷優化城鎮開發邊界劃定，不斷促進生態保護功能提升，以實現對生態系統的有效保護。

三、各類空間管控要求

城鎮開發邊界原則上保持相對穩定。嚴禁不符合城市功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由所在地政府組織論證，提出調整方案，經有關部門提出綜合審核意見后，報具有審批權的政府批準。

嚴格實施城鎮規劃區內的國土空間用途管制，嚴禁隨意改變用地性質。

在城鎮開發邊界線具體應用與管理過程中具體可以采用以下方式：

科學運用信息技術、網絡技術，完善網絡監管平臺與溝通機制的建立，促進相關職權部門的有效溝通；同時應用衛星技術、無人機等先進技術手段與新型設備對對城市開發邊界進行實時監控，實現有效管理。

樹立環境保護理念，全面落實自然環境保護與生態系統修復工作，以保證生態系統的完整性。相關部門需結合實際情況完善環境保護制度建設，修訂環境保護修復條例，為相關工作的開展提供重要指導與幫助。

結束語：

綜上所述，近年來我國社會經濟穩定發展，城鎮化建設化進程深入推進，與此同時用地矛盾、生態環境問題也日益突出。為此，相關部門需立足實際，采取有效策略促進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的國土空間銜接的科學性與合理性，以此協調城鎮發展與環境保護，促進人與自然和諧發展。