產業發展服務納入產業新城PPP項目的必要性及合規性

文｜梁艦 自強

發展是中國的根本問題，產業發展、經濟發展是基礎。新時期條件下，處于新經濟、新型城鎮化、PPP發展新階段的交匯點，肩負著區域振興的期許和使命，具備結構化的合作內容、市場化的運作機制、強大的生產性功能，構成一個集成的公共產品和基于價值增量的政企命運共同體的產業新城類城鎮綜合開發PPP項目如今逐漸脫穎而出。

產業新城PPP項目的持續爆發，與中國新時期新經濟發展訴求、新型城鎮化及PPP發展新階段密切相關，有其歷史和現實的必然性，更代表著PPP發展的重要方向。產業新城PPP項目本身是一個完整的公共產品，有著結構化的政企合作內容和多元化的產出，而且正是其結構化的內容決定了其產出成果。

從項目架構上來看，“產業發展服務”是項目核心的合作內容和靈魂，但在實踐中爭議頗大。筆者試圖從必要性和合規性兩個方面闡述產業發展服務納入產業新城PPP項目合作內容的可行性和意義。

一、產業發展服務的含義及概念辨析

“產業發展服務”是指依據國家產業政策和相關產業發展階段，結合區域人力、土地、生態、科技等要素，有效對接外部資源，提供從產業規劃、產業導入到產業運營等全生命周期服務的整體解決方案，包括產業類型選擇、產業孵化和加速、產業鏈延伸升級、產業公共服務平臺搭建等。通過產業發展服務，營造良好投資環境、推動產業集聚、實現經濟健康持續發展。

產業新城PPP項目下的“產業發展服務”是指為了實現產城融合發展的政企合作目標，由項目公司從事約定的產業發展服務，內容包括但不限于：

1.區域的產業定位及發展規劃研究;

2.區域內整體開發建設項目宣傳推廣;

3.從獲取投資項目信息、產業導入到企業開工建設及投產運營管理等的相關服務工作;

4.其他與產業發展服務相關的投資、建設、經營、管理及綜合服務等工作。

產業發展服務與招商引資有本質的區別，屬于適宜市場化運作的公共服務。產業發展服務中，規劃(經政府審批)是藍圖，資源導入是條件，全生命周期的服務是核心，合作區域經濟發展、就業及稅收增加是目的，屬于公共服務而非商業行為。首先，從目的上來看，產業發展服務關注終端產出和生產全要素全過程的有效供給，產業發展服務可以達到產業聚集、區域經濟發展、就業增加、可持續發展的經濟社會發展公共目標；其次，作為公共服務，產業發展服務的對象(包括使用對象和收益)是開放的、不特定、非競爭性和非排他性的。招商引資重在前端的項目資金的導入，且對象一般是特定的。

二、產業發展服務納入產業新城PPP項目的必要性分析

結構決定功能。作為一個系統和完整的公共產品，產業新城PPP項目的產出已經得到了市場的檢驗和國家的推廣。產業新城PPP項目的合作內容比較多，不同的項目也會略有差異，但總體上分為三大板塊：

1.科學的規劃設計，一張藍圖繪到底，確保項目的格局和方向；

2.快速的平臺打造，以土地整理和基礎設施、公共服務設施、環境設施為基礎，增強區域的承載力、吸引力和可持續發展潛力；

3.以長期的產業發展服務為核心，整合資源和有效投資，發展各具特色的產業集群，高質量發展實體經濟，構筑城市功能區和經濟體，形成區域價值高地和增長極、輻射源，促進區域繁榮和發展，實現政企合作的根本目的。

產業發展服務則是目的和靈魂。為了避免“空城”“鬼城”的出現，根據我國新經濟和新型城鎮化的發展規律，依據經濟供給側改革的要求，以城為體、以產為魂、產城景智文融合。通過產業發展打造城市功能區或者經濟體，高質量的發展實體經濟，既是產業新城的歷史使命也是現實需求。

目前的產業新城有各種形態和結構，特色是競爭力，而產業是生命力。產業發展以及基于產業發展的區域要素升值、就業增加、稅基涵養、民生保障、生態優化、城鎮化發展等是產業新城PPP項目的直接產出，也是政企合作產業新城PPP項目的根本目的；是項目的靈魂，是此類項目可持續發展和存在的價值和意義，也是產業新城PPP項目區別于其他類城鎮綜合開發項目的根本特征。離開了產業發展和產業發展服務，產業新城也就名存實亡或者性質就會改變，不再是所謂的產業新城PPP項目了。

從政策導向和項目實踐的角度來看，“以城為體、以產為魂”產城融合發展，已經蔚然成風。無論被定性為機制還是載體，倘若不能實現經濟發展，不具有生產性，所謂城鎮綜合開發往往難以持續。

三、產業發展服務納入產業新城PPP項目的合規性辨析

在PPP日益深入和規范的背景下，合規是項目的前提，也是項目落地和可持續發展的基本保障。

合規既在于對規范的文本理解，也在于對政策文件精神實質的把握，根本上在于對中國社會現實及項目實踐的解析。PPP本質上是一項機制創新，體現了發展的需求和積極的財政等政策導向，創新和規范兩手都要抓，發展和風險控制要平衡。

從制度體系上來看，我國目前PPP缺乏統一的立法，按照“堅持理論和制度自信”和不斷改革探索創新實踐的精神，目前實行“法律、政策、指南、合同、標準”五位一體的制度體系，并推行示范項目制度(又被稱為“示范項目先導戰略”)，將示范項目作為這場轟轟烈烈偉大實踐的發展“燈塔”和管理“抓手”，示范項目在引導規范運作、帶動區域發展、推動行業破冰、推廣經驗模式等方面發揮了積極作用。

產業發展服務關乎項目的性質和邊界，涉及項目的合規性問題，多年來頗多爭論。財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號》：“不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等”不適宜采用PPP模式實施的規定，更加加劇了分歧，甚至影響了項目的運作和實施。

任何政策法規的適用，首先是對規定本身的完整和準確解讀，其次是對適用對象事實的認定?；谏鲜龇椒ㄕ摚P者嘗試對產業發展服務納入產城融合項目的合規性闡述如下：

1．如上“一、含義及概念辨析”所述，產業發展服務屬于公共服務的范疇，其中PPP項目下的產業發展服務完全不同于招商引資項目。故此，產業發展服務納入產業新城PPP項目并不違背財辦金〔2017〕92號文的規定。

2．產業發展服務屬于公共服務，打包進入產業新城PPP項目符合政策規定。

產業新城PPP項目的產業發展服務，規劃是藍圖，資源導入是條件，全生命周期的服務是核心，合作區域經濟發展稅收增加是目的，屬于公共服務而非商業行為。將產業發展服務納入項目合作范圍,“以城為體、以產為魂”產城融合的產業新城PPP項目作為區域經濟社會發展的新模式、新選擇得到了國家大力支持。

十九大報告明確提出，為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，需要貫徹新發展理念、堅持全面深化改革，堅持社會主義市場經濟改革方向，以供給側結構性改革為主線，使市場在資源配置中起決定性作用；不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，更好發揮政府作用。產業新城PPP項目作為城鎮綜合開發項目高級形式，產業發展服務是其靈魂，市場化的機制特別是增量回報機制是其生命力和可持續發展的源泉。財政部多個示范項目，包括2018年2月公布的第四批示范項目中的浙江省湖州市南潯區產業新城PPP項目、河南省鄭州市新鄭市產業新城PPP項目、湖北省黃岡市團風縣產業新城PPP項目均包含產業發展?？梢哉f，項目創新實踐中可以有爭議，但市場才是最終的裁判者。