七十年來我國扶貧開發模式轉型研究

郭勁光 俎邵靜

（東北財經大學公共管理學院，遼寧大連 116023）

貧困一直是阻礙經濟社會發展的藩籬。我國的扶貧開發戰略經歷了漫長而艱難的探索過程，究其原因，從時間上看，新中國建立初期，國民經濟水平整體偏低，社會資源較為匱乏，絕對貧困人口數量較大，基本生活難以為繼，而且并無可資借鑒的國際扶貧經驗，中國必須自力更生探索適合本國國情的扶貧方式。基于人口多、底子薄的基本國情，新中國成立初期，政府以提供救濟為主要扶貧路徑，這是當時特殊歷史時期下的暫時性救濟手段，有助于緩解貧困人口的生存困境，但也容易形成福利依賴，并不能從根源上消除貧困，貧困問題依然嚴峻。因此，我們黨和政府于20世紀90年代中期正式確立以開發式扶貧作為扶貧工作基本方針，以激發貧困人口內生發展動力、實現自主可持續發展為目標的政策。由此，我國正式進入開發式扶貧階段，成果斐然。開發式扶貧契合當時農村貧困特質，是扶貧開發實踐、理論創新的重要成果。

此后，伴隨農村社會結構悄然重構，農村貧困屬性亦發生連帶性流變，呈現階段性特征。立足于此，我們黨和政府一直適時調整扶貧開發的目標和手段：扶貧目標由整體化、區域化走向集中化、精準化，扶貧手段由單一化走向多樣化，逐漸形成具有中國特色的扶貧模式。當今，隨著農村絕對貧困人口大幅下降，貧困人口異質性的特點正日益突出，貧困認知也正趨于全景化，從單純的收入型貧困拓展至囊括健康、教育、醫療等多元化的支出型貧困，多維度的相對貧困趨顯，而開發式扶貧減貧效應正逐漸遞減，以經濟增長為依托帶來的自主性減貧動力趨于弱化。綜上，致貧因素的復雜性決定扶貧手段的多樣化，貧困特征的動態化決定扶貧政策的創新性。基于此，本文通過梳理扶貧開發模式的演進脈絡，探尋貧困結構和貧困類型變化規律，闡釋開發式扶貧演變邏輯，即由生存轉向發展、由效率轉向公平、由間接轉向直接、由單一轉向多維，并分析開發式扶貧轉型的現實性和可行性，研判2020年之后開發式扶貧的未來走勢，未來貧困治理要從開發式扶貧轉向以保障式扶貧為主的綜合治理模式，以建立長效可持續性機制，為全面實現鄉村振興夯實基礎。

一、脈絡梳理：扶貧開發模式的演進歷程

縱觀我國農村扶貧開發的演變及發展歷史，我國從1949年就開始探索中國特色的扶貧開發戰略到現階段開發式扶貧已實現在深領域、多層面深入發展，其演變歷程一直遵循貧困的階段性特征，每一個扶貧階段的側重點和成效皆存在差異，據此可以把這一歷程分為以下四個主要階段：救濟式扶貧階段（1949—1977年）、救濟式扶貧向開發式扶貧過渡階段（1978—1993年）、開發式扶貧普及推進階段（1994-2010年）和開發式扶貧與保障式扶貧并重階段（2011年—）。

（一）救濟式扶貧階段（1949—1977年）

救濟式扶貧源于1949年新中國成立之后政府為擺脫整體貧困狀況而采取的發展模式。新中國成立初期，農村貧困人口數量龐大，呈現普遍性貧困和生存型貧困特征。由此，我們黨和政府積極探索扶貧開發道路：首先在全國范圍內開展土地制度改革以保障農民獲得基本生產資料所有權，并把農民組織起來納入人民公社體系，從而使公社成為農民的福利依靠，為緩解貧困建立制度基礎。由于歷史原因，農村和農民的貧困狀況難以在短期內有所改變，同時這一時期我國整體經濟狀況處于較低水平，政府財力有限、負擔沉重，難以對貧困人口展開大規模的扶貧救助，而主要采取緊急救助計劃和依托民政救濟系統對貧困人口提供暫時性和補償性救助。農村扶貧主要通過以下途徑進行：一是在全國開展大規模的基礎設施建設，改善農村交通條件和灌溉設施。二是在全國建立農村信用合作體系，發展農村基礎教育和農村基本醫療衛生事業。三是初步建立針對小范圍特殊貧困群體的“五保”制度和以農村特困人口救濟為主的社會基本保障體系。這一階段政府扶貧模式以自上而下的“輸血式”生活救濟為主，針對貧困家庭缺衣少食等貧困狀況，政府以提供物資救濟、優撫等方式直接濟貧、緩解貧困，以滿足貧困群體最低生活保障為目標，屬于暫時性措施。

總體而言，這一時期的救濟式扶貧策略在計劃經濟的宏觀背景下制定并實施，以平均分配和社會救濟為基本手段，附帶明顯的形式單一性和規模分散性等特征，救濟力度和救濟水平較低。作為一種道義性、慈善性的扶貧模式，救濟式扶貧在歷史上發揮過一定的積極作用，但也具有較大局限性。一方面，當時國民經濟發展水平整體偏低，救濟式扶貧策略能夠在短期內減緩貧困人口生產和生活困難，保障在普遍貧困狀態下多數人的基本生存需要，在一定程度上暫時緩解大規模的貧困困境，提高農業生產力和農村貧困人口的生活水平，為后續開展農村系列扶貧工作奠定了前期基礎。另一方面，這種“輸血式”扶貧雖然可以暫緩貧困人口的燃眉之急和提供臨時生存需要，但難以消除貧困根源。長期來看，救濟式扶貧對貧困人口的發展缺乏全面考慮，忽視貧困人口內生發展能力，容易形成貧困人口的慣性依賴，實質上制約個人生產力發展，貧困人口很難從根本上擺脫貧困，脫貧成效并不顯著。直到改革開放之初，我國農村貧困人口規模高達2.5億，占全國人口總數的25.97%，占世界貧困人口總數的1/4，農村貧困發生率高達30.7%［1］。

（二）救濟式扶貧向開發式扶貧過渡階段（1978—1993年）

改革開放之前，由于生產方式長期落后于生產力發展，農民的生產積極性持續低迷，單純依靠民政救濟系統難以從根本上解決貧困人口的溫飽問題，廣大農村仍然處于普遍貧窮的階段。1978年政府開始實施農村體制改革，我國農村發展的不平衡問題也開始顯現。一方面，中部和西部地區與東部地區貧富差距加大，東部地區經濟發展速度明顯快于自然條件相對惡劣的中西部地區。另一方面，城鄉二元分割的制度壁壘使得城鄉經濟發展步調不一致，并形成階層固化，農民流動性較弱，人均耕地不足，更容易陷入絕對貧困。政府繼續大規模實施“輸血式”扶貧面臨成本過高等問題，繼續采用救濟式扶貧，扶貧開發工作必須轉變思維，探索適合國情的發展模式。鑒于此，1984年國務院發布通知，糾正單純救濟的扶貧理念。該通知成為1986年以后扶貧工作的基本指導原則［2］，表明我們黨和政府的扶貧理念已開始轉變。

1986年，國務院扶貧領導小組成立，管理協調農村扶貧計劃，設立專門的扶貧辦事機構，目標瞄準特定地區和貧困人群等，根據農村貧困的實際狀況確立開發式扶貧方針。此后，農村扶貧工作開始轉入大范圍開發式扶貧階段，實現扶貧開發的根本性轉變。為防止扶貧資源分散使用，實現資源有效分配，我國政府分別于1986年和1994年兩次確定國家級貧困縣名單，集中主要扶貧資源予以重點扶持［3］，并安排機關定點幫扶，這說明政府開始注重目標瞄準的精確性。隨后政府頒布系列扶貧政策，通過農村經濟體制改革，改善貧困地區經濟狀況。一是改革農村生產經營體制和農村商品流通體制以激發貧困農民的生產積極性，拓展其增收渠道。二是實施以工代賑的措施加強農村地區小型基礎設施建設，緩解農村勞動力過剩等問題，給予貧困農民必要的收入和最基本生活保障。三是明確老少邊窮等貧困地區的發展目標及政策支持重點，重點扶持劃定的集中連片貧困區。

這一時期貧困呈現區域性等特點，貧困類型以絕對貧困、收入型貧困為主，扶貧主要瞄準貧困集中區域,并以縣作為瞄準單元。貧困人口基數大，其勞動所得難以維持基本生存所需最低消費。因此，必須提高貧困人口創收能力，變“輸血”為“造血”，實現扶貧模式由傳統的分散救濟式扶貧向外力推動的開發式扶貧轉變，即以項目扶持、資源開發帶動經濟發展，輔以以工代賑等扶貧方式帶動貧困地區發展。這意味著扶貧工作開始從一般的社會救濟工作中分離出來，成為一項獨立的社會工程。開發式扶貧模式實施之后，減貧效果明顯，農村貧困人口持續減少，下降到8 000萬，約占農村總人口的 8.7%［4］。

（三）開發式扶貧普及推進階段（1994—2010年）

隨著農村改革深入發展，扶貧瞄準機制從區域瞄準層級轉向縣級瞄準和村級瞄準，最后下沉到戶，精準度持續提高，貧困人口逐年減少，分布呈現明顯的地緣性特征，從區域式轉向點狀分布，從區域性的普遍貧困轉向階層性貧困，從單一的收入性貧困開始轉向多元化貧困，這需要政府隨之調整扶貧戰略。鑒于此，這一時期可分為兩個時間段：開發式扶貧全面普及階段（1994-2000年）和開發式扶貧縱深推進階段（2001—2010年）。

1.開發式扶貧全面普及階段（1994—2000年）

從政策發布來看，1994年政府制定《國家八七扶貧攻堅計劃》（以下簡稱《八七計劃》），提出到2000年基本滿足貧困農村剩余8 000萬貧困人口的溫飽需求［5］，這是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領。《八七計劃》肯定了開發式扶貧理念，其扶貧邏輯是通過對貧困地區的自然資源進行合理開發，實現區域經濟發展，帶動貧困人口增收，逐步形成以經濟促進減貧的治貧思路。通過實施一系列政策，實現扶貧開發工作由道義性扶貧向制度性扶貧轉變，完成由救濟式扶貧向開發式扶貧轉型，實行由扶持貧困地區向扶持貧困村、貧困戶轉變，中國正式進入開發式扶貧階段。一是設立專項資金大力推進中西部經濟大開發，創設東部地區支援西部地區發展的扶貧協作機制。二是扶貧機制開始轉向縣級瞄準，重點開發國家級貧困縣，這是扶貧攻堅的主戰場。三是較大幅度地增加貼息貸款、以工代賑等扶貧資金投入，進一步加大對醫療衛生、生活保障等民生工程的建設力度等，并明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制，將扶貧到戶與促進中西部地區經濟發展的宏觀政策相結合，建立東部沿海地區支持西部欠發達地區的扶貧協作機制［6］。從1994年到2000年，農村人口人均純收入增長45.8%，農村貧困人口減少約3 700萬人，到20世紀末，絕大多數貧困戶年人均純收入已達標，《八七計劃》提出的溫飽目標已基本實現［7］。

2.開發式扶貧縱深推進階段（2001—2010年）

進入21世紀，農村貧困格局開始呈現“大分散、小集中”趨勢，多數貧困人口已不再集中于貧困縣，需要繼續健全扶貧瞄準機制，鞏固并深化減貧成效。2001年，國務院公布第一個十年扶貧開發綱要［8］，把尚未滿足溫飽的貧困人口作為首要扶貧工作對象，必須繼續縱深推進開發式扶貧，一是細化貧困瞄準機制，重心下移到村，以貧困村為發展重點，實行整村推進，鼓勵貧困人口積極參與扶貧項目。二是注重貧困地區綜合建設與可持續發展，堅持科教結合，引導貧困人口增強自身發展能力。三是全面實施農村最低生活保障制度，進入扶貧開發政策與最低生活保障制度銜接的“兩輪驅動”階段，把貧困人口集中的老少邊窮等地區作為扶貧開發的重點區域，并開始把貧困殘疾群體納入幫扶范圍。根據扶貧辦數據統計，從2001年到2010年，農村貧困人口減少了6 000多萬人，2010年減少到2 688萬人［9］。扶貧開發取得的偉大成就不僅解決了大多數農村貧困人口的溫飽問題，同時也對國民經濟持續健康發展和緩解區域、城鄉差距擴大發揮了積極作用。

開發式扶貧從全面普及階段到縱深推進階段，其扶貧方式、瞄準機制、資源開發、資金分配與使用方式等都在不斷拓展與深化，基本解決了溫飽問題，這皆得益于政府審時度勢，根據貧困特征變化適時分階段調整扶貧策略，有效實現既定目標。

（四）開發式扶貧與保障式扶貧并重階段（2011年—）

2011年以后農村貧困特征呈現新態勢，剩余貧困人口點狀化分布明顯，分散化與碎片化特征顯著并與連片特殊貧困地區集中化并存，收入型貧困與支出型貧困并存，絕對貧困與相對貧困并存，致貧因素復雜多樣，以區域發展帶動減貧成效降低，減貧成本逐漸增加。這一時期國家在扶貧方面的多方投入和關注也達到新的歷史峰值。一方面，收入貧困線調整至人民幣2 300元，高于之前上調幅度，貧困人口數量統計需要隨之調整，彰顯國家實現包容性增長的信心與承諾。另一方面，國家適時制定扶貧政策，分層次、分步驟實施精準扶貧戰略，確保按時完成脫貧總目標。

2011年，國務院頒布第二個十年扶貧開發新綱要［10］，將“兩不愁，三保障”和社會公共服務共同納入扶貧目標，開拓單純考慮收入和主要依附經濟發展減貧的路徑，扶貧開發開始由單一視角轉向多維度視角。2014年明確建立精準扶貧工作機制，完善瞄準機制，對貧困戶建檔立卡，并在實踐中不斷發展完善。這表明扶貧開發開始注重由“漫灌”到“滴灌”轉變，瞄準單元由村一級單位繼續下沉，向以貧困戶為單位轉變。此后，扶貧工作進入沖刺期。2015年，國務院制定綱要性文件《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》［11］，堅持扶貧開發與社會保障有效對接，完善貧困地區基本公共服務。這一階段，新貧困標準下的農村貧困人口減少到2016年底的4 335萬人［12］。2018年1月，中央頒布關于實施鄉村振興戰略的意見，把精準脫貧作為實現鄉村振興的首要任務，確保預期完成脫貧總目標，重點攻克深度貧困地區和因病、因災致貧和老弱病殘等特殊貧困群體，健全針對農村留守兒童、婦女和老年人等服務體系，改善農村殘疾人服務［13］。2018年6月，國務院頒布脫貧攻堅指導意見，指出未來3年仍有3 000萬左右農村貧困人口，其中因病、因殘致貧比例仍然居高不下［14］。

行路之難，在于末端。剩余農村絕對貧困人口大多處于深度貧困地區。貧困群體也多為殘疾人、孤寡老人、病患人員及文化水平低、缺乏技能的貧困人口等。這代表隨著貧困群體結構逐漸變化，依托開發方式脫貧的貧困人口會不斷縮減，而依靠保障性政策兜底的貧困人口會增加，脫貧攻堅需要進入到開發式扶貧與保障式扶貧統籌并重的階段。

二、走勢研判：開發式扶貧轉向保障式扶貧

2020年之后，隨著農村溫飽問題的最終解決，貧困問題將呈現新特征，相對貧困問題將提上議事日程，人口內在健康、保健等問題對貧困人口的沖擊日益顯著，社會生理性致貧因素正在延伸和強化，扶貧區域將從以農村為重點轉向城鄉融合一體化，開發式扶貧制度的有效性日趨弱化。因此，如何繼續鞏固已有扶貧攻堅成果，減緩相對貧困，重視特殊貧困群體脆弱性和返貧問題，提高人力資本積累，建立長效脫貧機制，將成為未來關注的重點，這需要政府繼續轉變戰略思維，實現由開發式扶貧為主轉向保障式扶貧為主的綜合性長效扶貧機制的嬗變。

（一）開發式扶貧轉向保障式扶貧的演變邏輯分析

新時代社會政策的基本目標是：補齊民生短板，在學有所教、病有所醫、老有所養、弱有所扶等方面不斷取得新進展，促進全體人民實現共同富裕。政府工作重心將在于促進協調、均衡、可持續發展、持續改善民生、實現社會公平。這預示著政府聚焦扶貧問題的重心將逐漸轉變，由開發式扶貧為重心進入以保障式扶貧為重心的發展階段，體現政府在新時代背景下扶貧開發模式階段性演變的內在邏輯，即生存轉向發展、效率轉向公平、間接轉向直接、單一轉向多維，具體來說，可從內涵蘊意、價值理念、運行路徑、功能成效等方面進行分析。

1.內涵蘊意：生存轉向發展

開發式扶貧轉向保障式扶貧首先體現扶貧開發的演變邏輯，由單純重視生存轉向以生存為基礎的長遠發展，由事后干預轉向預先防范。一方面，從考量重點來看，開發式扶貧主要側重以經濟手段解決物質貧困，保障貧困人口的基本生存權，對于長期致貧因素和貧困程度雖然有所觸及，但是并沒有列入重點治理范疇。保障式扶貧以保障貧困人口的生存權為基礎，以實現發展權為長遠目標，重點考慮貧困類型的差異性和致貧因素的復雜性，并依據貧困人口的多樣化需求，提供針對性幫扶，這體現經濟結果差異中的起點性原因，將政府負擔的基本公共服務公平普惠至城鄉間、區域間和階層間，包括教育、醫療、健康等多個方面，有利于保證全民起點公平。另一方面，從運行邏輯來看。開發式扶貧以貧困人口的生存需求為導向，屬于事后救助，從其內在邏輯規則分析，是先貧后扶的邏輯思維，偏重提高貧困人口收入，而并不重視貧困人口的發展性支出，難以消除內在致貧因素，容易引發扶貧效益短期化，尤其徘徊在貧困線附近的脆弱性貧困人口易于因病、殘等原因造成剛性支出過高而重新返貧。保障式扶貧以發展需求為導向，著眼于化解貧困風險，直接針對農村貧困人口提供物質和非物質基本保障，重視教育投資導向，以預先干預方式消除貧困代際傳遞，在保障貧困人口生存需要和基本尊嚴的同時，注重防范返貧風險，消解貧困脆弱性，保障式扶貧具備長期性、預防性等特性，避免貧困人口陷入持續性貧困。

2.價值理念：效率轉向公平

從政府扶貧的價值取向出發，開發式扶貧轉向保障式扶貧推動扶貧開發戰略由效率轉向公平、由工具性經濟目標轉向價值性理性目標。一方面，從扶助理念來看，開發式扶貧強調經濟效率優先，偏重經濟投入成本基礎上所能獲得的最大經濟收益，主要采取經濟手段改善貧困發生的物質條件以實現溫飽，從經濟層面提高收入，解決貧困人口的基本生存問題，主要以事后干預的方式發揮作用。保障式扶貧作為社會正義的一種再分配手段，不僅著眼于以消除絕對貧困為基期目標，而且倡導公平、協調發展，以弱勢群體為扶助重點，然后按照不同需求向其他群體廣泛輻射，以增進全民福祉為預期目標，體現包容性、普惠性發展理念。另一方面，從價值目標來看，平等、正義等作為扶貧的價值性目標，代表人們對價值和社會理想的追求。開發式扶貧作為經濟中心主義理念下的扶貧政策，基本思路是政府通過再分配手段將社會資源用于扶貧，單純將收入等經濟指標作為最終目標，偏重強調經濟發展的工具性作用和實用性價值，在這一目標指引下，扶貧過程充斥著經濟中心的手段性，引發收入差距擴大，加劇兩極分化，偏離價值理性目標等問題。保障式扶貧蘊含提高人力資本的特質，不單對貧困人口提供外部維持性救助，同時注重提高貧困個體的自我發展能力，其長期目標致力于消除或減少內在致貧因素，增加人力資本存量，堅持公平正義的價值目標和經濟社會協調發展的政策取向。

3.運行路徑：間接轉向直接

開發式扶貧轉向保障式扶貧同時體現農村扶貧運行機制的轉變，由間接引導轉向直接施惠，兩者運行效果迥異。一方面，從實施路徑來看，開發式扶貧帶有間接引導性，扶貧資源首先瞄準貧困地區，通過貧困地區發展形成地方產業和經濟產出，依靠間接帶動效應對貧困人口產生間接引導，從而依靠自身能力在自力更生的基礎上實現脫貧。保障式扶貧作為政府二次調節收入分配的綜合性手段，直接按照貧困個體的不同支出需求制定個性化并具有綜合性、針對性的扶助措施，這不僅可以調節收入分配差距，保證民眾合理分享國家發展成果，長遠來看，還可以通過不斷完善保障制度最終邁向福利社會。另一方面，從運行效果來看，開發式扶貧采取的是政府到貧困地區再到貧困人口的中介間接路徑，扶貧資源經過中間級層層傳遞最后到達貧困人口，這種間接方式的缺陷在于易滋生權力尋租和精英俘獲，而且以扶貧項目引導的資金分配制度存在“門檻效應”，使得貧困人口難以從扶貧項目制中直接受益，制約資源傳遞，引起資源耗散，造成扶貧失準失實等問題。保障式扶貧采取政府直達貧困人口的單向直接路徑，扶貧救助直接作用于貧困人口本身，縮短資源傳遞的中間環節，從而降低資源流失風險，這種直達的扶貧效果明顯優于開發式扶貧間接到達貧困人口的扶貧政策，因此更具有成本效益。

4.功能成效：單一轉向多維

開發式扶貧轉向保障式扶貧體現扶貧功能的變遷，由單一性轉向多維性，其效果也日趨完善。一方面，從功能機制分析，開發式扶貧解決因單一經濟收入過低引起的物質貧困問題，較少涉及更深層次的能力、文化及權利等多維貧困問題，扶貧指標設計也是以收入為標準的絕對貧困，較少考慮教育、衛生等多維社會發展指標，減弱了扶貧開發功能，其同質化的發展模式忽視貧困區域及人口資源稟賦等實際狀況，扶貧資源投向亦沒有針對差異性個體而是不加區分籠統遍及區域內所有貧困人口，有效性以貧困人口具備完全勞動能力為前提，對老弱病殘等群體則存在“漏出效應”。保障式扶貧涵蓋經濟與非經濟方面，緩解收入貧困的同時更為關注貧困人口的多維發展需求，通過投資教育、衛生、醫療保健等領域，消除貧困人口經濟參與、社會參與的障礙，從而改善貧困人口的福利狀況，實現城鄉充分融合，并最終推廣至改善社會整體福利。另一方面，從成效來看，開發式扶貧通過開發資源、發展生產進而提高收入，對具備發展能力的暫時性貧困人口具有顯著作用，而對于因殘疾或重大疾病導致家庭有效勞動力缺失或不足而陷入貧困的群體而言，開發式扶貧收效甚微甚至無效。保障式扶貧能夠維持異質性人口中缺乏勞動能力的老人、殘疾人、大病以及慢性病貧困人口的基本生活狀態，同時在兜底保障基礎上循序漸進提高其家庭韌性，加強風險抵御能力，對其擺脫長期貧困具有特殊意義。

（二）開發式扶貧轉向保障式扶貧的潛力因素分析

當下，我國農村貧困明顯呈現轉型特征，主要表現在三個方面。一是以絕對貧困為主要貧困類型轉變為以相對貧困為主。二是在傳統收入貧困的意義上，貧困主要涉及基本生存需要，而新階段下支出型貧困則具備消費性與發展性內涵。三是邊緣貧困人口的多重需求使得貧困治理手段更加多元化。基于此，開發式扶貧轉向保障式扶貧將是大勢所趨，具有可持續性和可發展性，具備可發展的潛力因素。

1.開發式扶貧轉向保障式扶貧的必要性分析

農村勞動力持續流失引發農村“空心化”，農村老齡化等問題也逐漸浮現，同時催生城市邊緣貧困問題，醫療、養老、教育等多因素疊加的支出型貧困問題趨顯，而傳統以生產開發為主的開發式扶貧效果正日趨遞減，因此，貧困治理應當轉變發展戰略，采取更具針對性的綜合保障措施以及時應對。

（1）支出型貧困問題趨顯。從脫貧攻堅任務看，到2020年之前平均每年需要減貧1 000多萬人，減貧成本高、脫貧難度大。一方面，從剩余貧困人口構成來看，大多是老弱病殘等特殊貧困群體以及教育文化水平低、內生動力不足的貧困人口，按照建檔立卡數據，貧困人口中因病、因殘致貧比例超過40%、14%，65歲以上老年人比例超過16%［15］，即使收入高于貧困線，也極易因剛性支出過高而致使實際生活水平處于貧困標準之下，從而陷入支出型貧困。支出型貧困更為真實地反映出農村貧困人口的生活狀況。另一方面，支出型貧困人口的一個顯著特征是勞動能力低下或不足，并不具備市場性增收的潛力，而且往往至少受一種特殊致貧因素的困擾，這種貧困狀態具有一定的慣性，即使家庭收入高于貧困線，也容易因為家庭剛性支出劇增而重新返貧，根據國務院扶貧辦2015年底統計數據顯示，因病致貧、因病返貧戶占比上升到42%［16］，已陷入“致貧”和“滯貧”的貧困惡性循環，如果繼續采用“漫灌式”的開發式扶貧則難以積累提升人力資本達到預期效果，即通過發展社會整體經濟來增加社會總財富從而間接增加貧困人口財富的方式已難獲成效，局限性日益顯現。因此，緩解支出型貧困應當根據貧困個體采取針對性的保障性措施，在重視兜底保障的基礎上逐漸提高人力資本，加強內生發展動力。

（2）開發式扶貧效果遞減。隨著扶貧進程深入推進，經濟增長附帶的自主性減貧動力將逐漸被遏制，開發式扶貧效果逐漸減弱。一方面，伴隨工業化、城鎮化持續推進，發展初期開發式經濟增長帶來的涓滴效應惠及眾多貧困人口，即便是不能直接獲益的人口，也能從中間接受益，實現增收。但仍存在貧困人口漏出現象，他們由于病殘弱等特殊原因無力積累人力資本，其技能、文化水平和現代經濟部門的要求不相適應，因此會逐漸沉淀到整個社會底層難以脫貧，抗風險能力差，最終成為貧困脆弱性群體，引發社會階層固化，并且隨著貧富收入差距持續擴大，這種相對貧困問題日趨嚴重，脫貧率低、返貧率高，易引發馬太效應，過往依靠經濟增長的涓滴效應在逐漸降低。另一方面，隨著收入不斷提高，貧困問題將更多體現在城鄉公共服務差異等方面，公共物品供給與分配不平等，貧困人口收入提高速度不及剛性支出增長速度。同時健康、教育等支出也在增加，對比城市，農村醫療、教育等基本保障長期落后，無疑加重了農村貧困人口的支出負擔。從某種意義上講，以開發為主的扶貧模式已漸不適用，扶貧工作需要更多關注于解決公共物品供給與分配在城鄉、區域、貧富之間的差異化問題，從長期以來解決收入性貧困的階段進入到建構公平的社會保障體系階段［17］。

（3）“空心化”衍生邊緣貧困。隨著城市化進程不斷推進，為尋求就業崗位和個人發展機會，農村地區的青壯年人口選擇外出務工的比例逐漸增加，根據數據統計，2016年農村外出務工人數累計達1.69億人，較2015年增加0.3%。而2017年前3季度農村外出務工人數同比增幅1.8%［18］。勞動力持續流失引發農村勞動力素質下降，農村扶貧開發后續乏力，貧困農村陷入“空心化”困境，并衍生邊緣化貧困人口。一方面，留守貧困人口多為老弱病殘幼，大多不具備勞動能力和勞動技能，對扶貧政策已形成慣性依賴，一旦脫離政府幫扶，極易返貧。同時在勞動力大量外流的背景下，農村地區發展產業缺乏相應勞動力資源，老年農民迫于生計而成為從事農業生產的重要力量，由于受生理性因素制約，這實際上加劇了貧困程度。另一方面，勞動力外流催生邊緣化貧困，農民工難以分享城市發展福祉，仍舊呈現較為顯著的原住地貧困痕跡，并在向城市轉移的過程中表現出醫療、住房、教育等多重支出型貧困因素相疊加的耦合性貧困。傳統減貧策略以農村土地的社會保障性質為基礎，其地緣性限制在很大程度上制約著扶貧政策對農民工的普及適用，相較于農村貧困，治理城鄉流動貧困人口將更為復雜。因此，隨著扶貧戰略縱深推進，應當構建適合留守貧困人口和邊緣貧困人口需求的綜合性保障體系，包括關注養老保障、注重健康扶貧工程、保障流動人口醫療服務及義務教育等方面。

2.開發式扶貧轉向保障式扶貧的可行性分析

扶貧開發模式演變體現政府對貧困理解的科學化和系統化，這也體現上層政策設計漸進精準的理念演進過程。2020年之后政府需要面對的首要問題就是變革傳統扶貧開發思路，轉向保障式扶貧戰略，當前貧困率持續降低、貧困識別趨于易化，分析貧困特征和國家政策走向可知，開發式扶貧轉向保障式扶貧同樣具有可行性，政府有能力也有條件為長期陷入貧困陷阱的異質性人口提供生活保障。

（1）貧困率持續降低。改革開放以來隨著中國經濟快速增長，農村貧困發生率持續降低，貧困人口生活水平不斷提高。一方面，統計數據顯示，貧困地區農村居民收入保持較快增長，生活條件明顯改善，與全國農村平均水平差距逐漸縮小。農村貧困發生率從97.5%下降到5.7%，到2017年底，農村貧困人口持續減少，貧困率僅為3.1%［19］。這說明總體上扶貧戰略的演進調整適合不同階段貧困人口結構和貧困類型的變化。對比國際經驗，一般來說當國家的貧困發生率降到3%左右時，通過開發路徑繼續解決貧困問題就會變得比較困難，此時需要社會保障來進行兜底［20］。另一方面，中國經濟轉型快速推動經濟增長。1978—2017年，中國國內生產總值（GDP）的年均增長率超過9%，到2017年，按照美元計算，中國人均GDP達到8 826美元，中國已成為中等偏上收入的國家［21］。未來中國經濟潛在增長率平均增速將保持在6.4%左右的中高速增長狀態，具備持續較快增長的潛力［22］。此外，黨的十九大報告明確提出：讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。處于發展困境的弱勢群體是貧困人口的主要結構組成，并主要以個體性貧困方式呈現，依附經濟發展帶來的涓滴效應難以在此類性質的剩余貧困人口中體現，社會保障在滿足特殊貧困人口發展需求方面的作用亟須加強。綜上，經濟實力的持續提高和絕對貧困人口規模大幅減少，為開發式扶貧轉向保障式扶貧提供可行性條件，政府既有條件也有能力為相對小眾的弱勢貧困群體提供生活保障。

（2）貧困識別趨于易化。貧困是動態發展而且相對的概念，2020年以后，社會經濟環境發生變化，農村絕對貧困將消除。從貧困性質來看，貧困將由絕對貧困、收入貧困轉向相對貧困、支出貧困，從貧困群體差異性分析，貧困將由結構性貧困、區域型貧困轉向階層性貧困，這也是轉變農村扶貧開發戰略必須遵循的必然趨勢。較之于傳統意義上的絕對貧困而言，未來致貧因素和貧困人口的識別更為易化。一方面，學者潘慧利用具有全國代表性的CHIP 2002年、2007年和2013年農戶樣本考察貧困家庭特征變化對比趨勢表明，隨著時間推移，未來貧困戶更多具有老弱病殘等特征［23］。預計到2020年，60歲以上的老年人口將達到2.55億人，到2030年占比將達到25%，高齡老年人口總量將不斷增加，老齡化進程明顯加快［24］。農村地區陷入長期多維貧困的兒童比例仍然遠高于全國平均水平和城市地區［25］。截至2017年2月，貧困殘疾人口依然有335多萬人，這表明2020年以后貧困將主要表征為以老弱病殘幼等弱勢人群為主的相對貧困，因老、因病、因學、因殘等支出型貧困是主要致貧原因［26］。另一方面，農村絕對貧困人口數量已大幅減少，未來老弱病殘作為特殊貧困群體相對小眾，其識別特征較為明顯，易于精準認定識別，操作難度降低，避免發生分歧，其扶貧政策執行成本也較低，較易接受公眾監督，更為契合社會發展公平正義的原則理念。因此，未來實現穩定扶貧要注重保障式治理范式，通過實施覆蓋式福利制度形成對弱勢貧困群體的全面保護。

（3）契合國家政策導向。黨的十九大報告明確提出全面建設社會保障體系，社會保障事業將會成為未來主要的發展目標。新形勢下社會保障體系重點在于強調“全面建成、盡快實現”。全面建成多層次的社會保障體系是成熟、定型的保障制度安排，盡快實現表明其緊迫性，加快實現全國統籌。同時，國務院機構調整彰顯中央政府推動改革社會保障制度的決心。2018年3月國務院機構改革撤去15個正、副部級單位，社會保障等相關部門如人社部、民政部等依然在列，并增加相關一部一局，這從根本上優化了社會保障管理體制，凸顯社會保障制度在國家發展轉型中的重要地位［27］。2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，推動扶貧攻堅與鄉村振興有機結合，促進教育、醫療等資源向農村傾斜，推進城鄉基本公共服務均等化，提升托底保障能力和服務質量，實現全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體［28］。2018年10月，民政部和國務院扶貧辦等部門共同制定關于特困人員供養服務的行動計劃［29］，進一步增強對特困人員的集中供養保障能力，提高生活不能自理特困人員的集中供養率，保障深度貧困地區特困人員的基本生活，有效發揮社會保障的兜底作用，盡快建立健全完善的社會保障制度，實現“幼有所育、病有所醫、老有所養、弱有所幫、貧有所濟、殘有所扶、遭災者有救助”的同時，方能真正實現共同富裕的最終目標。黨的十九大以后，政府已加緊制定頒布一系列相關扶貧政策，從國家層面確立社會保障制度在扶貧攻堅階段中的中流砥柱作用，體現政府扶貧改革由效率優先逐步進入以維系社會公平為己任的漸進式發展路徑。

三、未來展望

回顧扶貧開發實踐歷程，穩中有進，并呈繼承和發揚的特點，其上升式的演變脈絡體現政府對貧困問題從靜態到動態、從單一到多維的科學化和系統化的認知演進過程。 實踐證明，中國政府成功走出了一條具有中國特色的扶貧開發道路。未來消除絕對貧困之后，社會將進入相對貧困階段，貧困問題將更多體現在權利、能力、文化、收入等多維因素方面，異質性弱勢群體將成為貧困群體的主要人口構成。因此，2020年后扶貧工作重點應當是盡快完善推進以保障式扶貧為主的綜合性發展戰略，未來需重點注意以下問題。

第一，重視保障式扶貧，兼顧開發式扶貧。一方面，當前保障式扶貧仍處在補缺型的生存福利階段，對達不到基本生存水平的貧困人口提供公共服務。隨著貧困人口生活水平不斷提高，其長期目標應當是從特惠弱者擴展至普惠全民，實現全民平等受權、滿足美好生活需要的發展型社會福利，這需要分階段拓展、梯度推進。近期重點應致力于實現基本公共服務東西區域間的均等化、城鄉間的均等化和貧富群體間的均等化，加強對底層群體社會福利的投入，提高底層群體對公共福利的獲得感，降低社會分化帶來的潛在風險［30］。另一方面，重視保障式扶貧并不是摒棄開發式扶貧，開發式扶貧已從扶貧開發這一矛盾的主要方面轉化為次要方面，鑒于貧困具有波動性、長期性和復雜性等特點，今后仍然需要開發式扶貧長期發揮作用，主次兼顧、綜合治理，實施以保障式扶貧為主、開發式扶貧為輔的綜合性扶貧戰略。

第二，重視社會保障與扶貧工作有效銜接。當前社會保障制度的發展仍不足以滿足貧困人口的需求，而社會保障政策與扶貧政策的銜接也存在錯位等問題，在一定程度上制約著扶貧成效，未來要加強保障式扶貧的統籌安排和政策設計，發揮保障制度的整體效果。關于如何統籌設計保障式扶貧也不能囿于定式思維，保障式扶貧并不是對老弱病殘等弱勢群體采取一兜了之的方式，重點是針對全部或部分喪失勞動能力，或者難以依賴產業就業幫扶的弱勢貧困人口，考慮建立以保險、救助、福利制度為主體，以慈善為輔的綜合保障體系，通過多種措施實現兜底保障。并注重提高特殊貧困群體家庭的自我發展能力，以實現生計多樣化，增加收入來源，鞏固扶貧成果，避免返貧。

第三，重視政府在脫貧攻堅中的主導作用。貧困是復雜的社會現象，單純通過市場機制無法消除，需要政府成為主導力量，但這并不意味著由政府包辦。并且扶貧也是一項復雜的社會工程，政府作為主導力量難以形成彈性的貧困治理體系回應多元貧困的現實需求，因此，應當處理好政府與市場、社會之間的關系，鼓勵多元社會主體參與，積極引導社會力量協同應對，發揮市場經濟體制的激勵作用，建立責任共擔的社會保障機制，形成共同抵御貧困的扶貧大格局，防范慣性依賴和道德風險，實現城鄉平衡充分發展。

第四，重視城市貧困和邊緣貧困問題。一方面，城市貧困作為轉型期的結構性貧困產生于社會結構變遷及體制變革的進程之中，2020年之后，政府應考慮建立城鄉一體化的貧困治理戰略，制定適合城鄉共同發展的公益性政策，作為針對城鄉貧困人口脆弱性的政策延伸，從整體層面推動城鄉融合發展。另一方面，針對農村流動人口城市化進程中衍生的貧困轉移問題，政府可以考慮建立貧困流動人口享受所在城市扶貧政策的進入及退出機制；在現有城市扶貧體系的基礎上，結合流動人口專項公共服務和社會保障政策，有重點、有次序地推動扶貧政策融合與體系建設，分類分步地將各類流動人口納入城市扶貧對象等。

第五，持續關注支出型貧困。因病致貧、因殘致貧、因學致貧和因災致貧等屬于主要的支出型貧困類型，脫貧難度大，此類弱勢貧困群體在經濟發展干預下難以自主脫貧，而且在遭遇病、傷、殘、災等風險情況下極易再度返貧。尤其在深度貧困地區，貧困對象向自身稟賦缺失、難以培育和修復的弱勢群體集中，因病、因災致貧和返貧率皆高，抵御災害能力不足，多維致貧因素復雜多樣，支出型貧困特征明顯，脫貧基礎薄弱。到2020年溫飽問題解決之后，弱勢群體依然面臨發展和病、殘、災害等支出型貧困問題，這應該作為未來扶貧政策設計的著力點加以規劃考慮，同時重視系統設計返貧風險預警指標體系，設立返貧風險預警監測機制，完善風險預防體系，以預防返貧風險、消除返貧現象或減緩返貧治理難度。

第六，重視研究相對貧困，強化人力資本開發。一方面，2020年后貧困問題更多涉及相對貧困，城鄉居民之間收入差距將長期存在，使得相對貧困只能夠緩解而不能消除，因此必須把相對貧困控制在一個合理范圍之內，如何進行測度并設計配套指標體系也將是貧困研究的重要問題。另一方面，由于教育的減貧效應最為顯著，政府應把人力資本開發利用作為中長期戰略，通過持續性轉移支付等措施加大教育扶持力度，完善經濟與教育共同發展機制，提高貧困人口內生發展能力，增強貧困家庭風險抗逆力，阻斷貧困代際傳遞，從事前預防的視角介入貧困而不是事后補救，把貧困消除在“上游”。