論以縣域為基本單元的鄉村振興

楊 華

（武漢大學社會學系，湖北武漢 430072）

黨的十九大報告首次提出“鄉村振興戰略”，2017年底中央經濟工作會議和中央農村工作會議進一步明確了實施鄉村振興戰略的目標任務、時間表和路線圖。2018年9月中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》對實施鄉村振興戰略做出了階段性謀劃，明確了當前階段的目標任務及具體措施。實施鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央著于眼黨和國家事業全局對“三農”工作做出的重大決策部署，它順應了廣大農民群眾對美好生活的向往，是解決新時代社會主要矛盾的重要途徑［1］，是未來促進我國農業農村現代化的總戰略和“三農”工作的總抓手。

一、問題提出與文獻綜述

鄉村振興戰略提出來后，政策部門和學界都對其展開了全方位解讀、闡發和研究。通觀既有研究，在對鄉村振興戰略的具體實施上主要有兩種思路，分別是較為激進的思路和較為穩健的思路。激進思路是目前研究的主流，認為只有進一步深化農村改革，加速農村人地錢等要素流動，鄉村振興才能落地生根，農民收入才能提高，城鄉差距才能縮小。該思路的主要目標是讓農民在農村致富，主要的措施包括三條：其一是推動農村產業振興。鄉村振興產業興旺是重點，主張要把提高農業綜合效益和競爭力作為主攻方向，全面振興第二、三產業，防止農村產業空心化［2］。其二是要將人才留在農村，注重優化鄉村人口結構和農業勞動力結構，提高鄉村人力資本質量［3］。認為鄉村振興關鍵是要有人才，因而要培育現代青年農場主、新型農業經營主體帶頭人、農業職業經理人等［4］。其三是在農村土地上做文章，通過建立相應的用地保障機制來推動鄉村振興，具體辦法包括農村建設用地入市、完善農村土地三權分置、土地增減掛鉤指標異地交易、盤活閑置宅基地和農房等措施［5］。這些措施需要各級政府出臺相應的政策和制度，創設和建立相關的體制機制，還需要有大量的資源投入，進而資源投放的機制、精準度和效率也成了重要研究課題［6］。

穩健思路的基本主張是大部分農民家庭收入的增長空間在城市，鄉村振興的基本目標是保持農村的基本秩序，為留在農村的農民供給基本的適合生活和方便生產的公共物品和公共服務，實現不同區域農村的有效治理［7］。為此，該思路下的鄉村振興研究主要有以下觀點。一是鄉村振興戰略要通過各種資金和政策支持讓農民繼續與土地結合起來，解決農民在與土地結合中面臨的問題和困難，從而保證農民獲得遠高于城市貧民窟的生活水平［8］。二是謹防城市過剩資本和市民下鄉擠占農民的獲利空間，保障適度規模經營主體和小農戶的利益，健全和完善農業生產的社會化服務體系［9］。三是鄉村振興要有國際經驗的視野，認為歐美日是通過工業化和城鎮化走出了中等收入陷阱之后才轉而推動鄉村振興，中國不能因為激進的鄉村振興過度消耗國家資源從而無法走出中等收入陷阱［10］。穩健思路主張在保持現有農村土地制度、基本經營制度、村社集體制度、基層自治制度等不變的前提下，通過提高基層治理能力和加強治理體系現代化建設來實現為農民保底的鄉村振興。

以上兩種鄉村振興的思路具有根本的區別。激進思路試圖通過鄉村振興戰略在短時期內一勞永逸地解決“三農”問題，在鄉村振興戰略下讓農民發家致富，讓農村變得跟城市一樣現代化。而穩健思路則認為不能在農村內部解決“三農”問題，而應通過工業化和城鎮化的發展在城市解決“三農”問題，鄉村振興就是要為在城市解決“三農”問題騰挪出足夠的時間和空間。

兩種思路也有共同點，那就是都認為鄉村振興戰略只是在內涵上深化了過去的“新農村建設”，是后者量變意義上的“升級版”［11］而已。但是事實上，鄉村振興戰略是在我國進入中國特色社會主義新時代、社會主要矛盾發生了根本性轉變、農業農村現代化提出了新要求的背景下提出來的，它在目標、內容和方略上都與新農村建設有本質區別，它是自成體系的戰略設計。本文認為鄉村振興戰略與新農村建設的根本區別是二者的戰略目標不同，鄉村振興的戰略目標是以縣域振興帶動農業農村現代化和農民城鎮化，而新農村建設的戰略目標則是村莊經濟社會的發展和建設。這樣二者落地的基本單元也就不同，鄉村振興戰略落地的基本單元是縣域，而新農村建設的落地單元是村莊。

二、縣域與村莊：鄉村振興與新農村建設的本質區別

鄉村振興與新農村建設是黨和國家在不同歷史時期針對“三農”工作提出的戰略規劃，二者在落地單元和核心內容上都有根本差別。從實施“社會主義新農村建設”到鄉村振興戰略的提出，是新時代黨和國家戰略思維的新發展。

（一）從“農村”到“鄉村”的戰略新思維

黨的十九大報告提“鄉村振興”而非“農村振興”，內含著黨和國家對“三農”工作的戰略新思維。從“鄉村”和“農村”兩個詞匯的內涵來看，“農村”是一個專門從事自然經濟和農業產業的經濟單位，國家對它在現代經濟系統中的功能定位是生產糧食。而“鄉村”則不單純是一個從事農業生產的經濟單元，而是集生活與生產、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體［12］。從這個意義上講，鄉村振興不是單純的農業經濟的振興，更不僅僅是農業產業的振興，而是政治、經濟、文化及治理等各方面的整體振興。

從“鄉村”和“農村”所對應的概念來看，“鄉村”對應的是“都市”，而“農村”對應的則是“城鎮”。“都市”指的是以非農業產業和非農業人口集聚為主、人口數量達到一定規模的居民點，它是一地的經濟、政治及文化中心。根據城市研究專家的概念，“都市”具有以下特征：人口密度高；集聚了不同文化、職業、語言背景且匿名性強的居民；聚集各類社團、企業和機構；人們活動趨向于專業化；居民知識和技能水平高于鄉村居民；主要以法律法規為社會契約；生活多樣化程度高、時間觀念較強、生活節律快、相互間競爭性強等。對照這些特征，在中國只有地級市以上的城市才能稱得上“都市”，而包括縣城、集鎮、中心村等人口相對聚居地都不具備都市特點，而是更多地帶有明顯的“鄉村”的特性，包括在長期的歷史發展中形成的共同血緣關系、互助關系、風俗習慣、文化價值及地方性規范。“城鎮”是指具有一定規模工商業的居民聚居點，包括都市、中小城市和集鎮。集鎮是介于農村與城市之間的過渡型居民點。與對農村的定義相一致，對城鎮的定義也多基于其在第二、第三產業上的經濟功能。所謂城鎮化就是指隨著生產力的發展、科學技術的進步和產業結構的調整，以農業為主的傳統農村型社會向以工業和服務業等非農產業為主的現代城鎮型社會轉變的過程。農民由村莊向縣城、集鎮轉移是城鎮化的一部分，但是新農村建設不包含城鎮化。

因此，“鄉村”是以縣域為范疇的綜合性的全域概念，而農村則是以村莊為范疇的單一經濟性質的局域概念。“鄉村振興”就是特指都市之外的地域經濟社會的振興，包括縣城、中心鎮、集鎮、中心村及之外的整個鄉村社會的全方位振興，它以縣域為基本單元。“新農村建設”則主要是指城鎮之外以村莊為基本單元的經濟社會建設，而不包括縣城和集鎮的建設。質言之，鄉村振興本質上是縣域振興，而新農村建設則主要是村莊建設。

（二）鄉村振興與新農村建設的內容比較

既然在基本單元上有差別，那么鄉村振興與新農村建設在內容上也就會有較大差別。黨的十九大報告提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求，而黨的十六屆五中全會則提出過“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設總體要求。從字面上看鄉村振興和新農村建設都是用五句話、二十字來概括各自的總要求，二者主要的項目內容也沒有變化，“鄉風文明”甚至一字不差，似乎只是在建設的標準和程度上有差別，鄉村振興戰略提出了更高的要求。但是當從基本單元的視野來看鄉村振興與新農村建設時，就容易發現二者不僅僅是量上的差別，更本質的是戰略上的差別。

1.“產業興旺”與“生產發展”

“產業興旺”與“生產發展”,前者以縣域為基礎，后者以村莊為基礎。發展生產實現農民增收一直是黨和國家關心的問題。在2005年左右正值農業稅改革階段，受農業稅費的影響，農業生產的積極性尚不高，農業面臨供給不足的矛盾，于是“新農村建設”提出發展生產的目標。在集體土地所有制和家庭聯產承包責任制不變的情況下，發展生產是農民個體家庭的事情，個體家庭在農業生產上進行自我決策、自我管理和自我承擔風險。村莊集體經濟組織負責為農業生產提供基本的基礎設施建設和社會化服務，但不直接介入農業生產。所以“生產發展”的基本單元是村莊，目標是提高農業綜合生產能力，基本措施是取消農業稅費、發放種植補貼、完善公共基礎設施和公共服務體系、推動土地流轉和適度規模經營、提高機械化和科技化水平等。

經過十幾年的發展，我國農業綜合生產能力得到了較大提高，農民務農的收入增加，同時通過向城市和沿海地區大量轉移勞動力獲得工資性收入，農民家庭總體收入大幅度提高。但是也存在一些問題，比如農業綜合效益和競爭力仍然不足，廣大中西部農村“三留守”現象嚴重。為此，要實現更多農民的就近就業就要推動“產業興旺”，不僅要實現農業的進一步產業化，還要大力發展第二、三產業。但是問題就來了，如果還按照過去以村莊為基本單元的思路，那么在村莊狹小范圍內既無法構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，更無法推動農業向第二、三產業延伸，實現農村第一、二、三產業融合發展。同時，在工商業發展上，現在已沒有條件再像二十世紀八九十年代那樣出現“村村點火戶戶冒煙”的局面，也不可能做到每個村都發展休閑農業、鄉村旅游、田園綜合體、現代食品產業等，這樣做只能是重復建設、同質競爭，會造成資源浪費，農民也不可能從中獲利。那么，鑒于城鄉居民的消費需求和能力的有限性，要實現“產業興旺”的目標，必須超越村莊視域，以縣域為單位對一、二、三產業進行統籌規劃、協同發展，切忌一個鄉鎮、一個村莊盲目地搞一窩蜂、大躍進。比如，要以縣為單位進行招商引資，建立工業園區承接東部地區的產業轉移，推動縣域內的工業發展；在縣域內有區位優勢和環境優勢的個別地方推動鄉村旅游、休閑農業和招商引資建田園綜合體，這些以城鎮中產者為主體的觀光消費，建設多了就會出現供給過剩的問題；農業產業化體系也要視縣域的農業特色適度推進特色農業的產業化。

總之，“生產發展”的目標可以在“統分結合的雙層經營”體制下于村莊內達成，而要促進第一、二、三產業的融合發展，實現鄉村產業體系的全面振興，則需以縣域為基本單元和視域。

2.“生態宜居”與“村容整潔”

“生態宜居”與“村容整潔”，前者以縣域為基本空間，后者強調村莊空間改造。“村容整潔”是應對當時村莊缺乏規劃、人居環境臟亂差的局面提出來的新農村建設目標，該目標在較高層次上是對村莊重新規劃設計和新村建設，中間層次是進行環境整治和美麗鄉村建設，較低的層次則是“有錢蓋房，沒錢刷墻”。經過十幾年的“村容整潔”行動，尤其是近年基層組織進行的村莊環境整治、廁所革命、城管進村等行動，使村莊人居環境有了根本性的改變，實現了村莊空間的再造［13］。如果說“村容整潔”的治理單元是村莊、治理對象是村莊環境的話，那么“生態宜居”則完全超出了村莊及其環境的范疇。“生態”是一個系統概念，一個村莊及其環境不構成生態，只有在一個地域范圍內才能構建起自然和人文相契合的生態系統。生態宜居的治理目標就不是一村一戶老百姓的問題，而是滿足一定區域內人民群眾對優美生態環境的總體需求，那么對它的治理也就不僅僅是村莊內的綠化美化、垃圾污水處理以及村內道路硬化亮化，而是要在區域內對生態環境、城鎮村社進行整體規劃和總體治理，構建相互協調、相互支持、相互聯系的生態體制機制。生態宜居也是一個整體系統概念，一個地方是否生態宜居，不是看具體的村莊是否生態宜居，而是看具體村莊所嵌入的地域生態系統是否宜居。比如有的村莊生態宜居，但卻影響地域的整個生態環境，那么這樣的村莊就需要搬遷；還有的村莊有很好的生態環境條件，但是因人口大量減少而變得不宜居，村莊也需要整體搬遷并進行土地整治后還林還草；還有的村莊因人地關系緊張，村莊范圍內的自然環境可能并不太好，但是只要地域內整體生態條件好，那么村莊也仍然是生態宜居的。生態宜居也不是“村容整潔”的高標準化，它甚至不需要在村容村貌上做過多的投入，不需要所有村莊環境都達到觀光旅游、3A景區的標準，而只要在保持環境整潔、基本公共設施完備和基本公共服務到位的基礎上，保證地域范圍內整體的環境是生態和宜居的，那么村莊就是生態宜居的。還有諸如強化土壤污染管控和修復、控制農業面源污染、擴大退耕還林還草等都不是在村域范圍能夠做到的。因此，生態宜居的治理空間至少是縣域范圍。

3.“治理有效”與“管理民主”

“治理有效”與“管理民主”，前者以縣域為治理單元，后者指涉村級民主。“管理民主”是在農村基層管理亂象叢生、微腐敗橫行、干群矛盾惡化的背景下提出來的村級治理目標，它希望通過強化村民的民主權利來規范村級權力的運行。伴隨著村財鎮管、村級民主規范運行、“八項規定”、紀委督查、從嚴治黨等制度進村，村級管理亂象基本上得到了有效扭轉。但是隨著農村青壯年外流、農民分化加劇、農民法制觀念提高、農民價值觀念多元化、農民對公共服務提出更高要求、農村老年人養老惡化、矛盾溢出村莊、外來人口和資本進入農村、土地產權關系復雜化等現象和問題的出現，“管理民主”已難以應對當前農村多元復雜的治理問題，“治理有效”的需求也就應運而生。鄉村社會治理有效問題之所以需要在縣域范圍內統籌解決，與以下幾個方面有關系，一是治理問題超出了村莊范圍。當前鄉村社會的許多矛盾、糾紛及爭端都已經超出了村莊乃至鄉鎮的范圍，需要由縣級權威主體出面協調解決。比如交通事故、醫療糾紛、特殊群體信訪等問題，都不是鄉村兩級能夠處理和解決的。二是治理資源需要在縣域范圍內統籌安排。中西部地區的行政村多數為無集體經濟的村莊，嚴重缺乏治理資源，國家的轉移支付只能維持村級基本運轉，而無法進行有效治理。那么，鄉村治理所需要的權威性資源、物質性資源、組織人力資源等都需要由縣級政府統一配置。鄉村治理有了資源才能撬動群眾的力量和積極性，才能通過低成本實現有效治理。三是多元化治理的主體只有在縣域范圍才能找得到。鄉村治理的主體包括黨委政府、村級自治組織、村民、市場以及各類社會組織，依照治理事務性質的不同而將它們交由不同的治理主體進行治理，才能發揮不同治理主體的特色優勢和專業技能。但是諸如市場、社會組織等治理主體只存在于縣域范圍，因此它們的資源只能在縣域范圍進行配置。四是治理的制度、規范和體制機制需要在縣域范圍內進行統一創設。縣級黨委政府是權威性的制度創設主體，可以依據縣域的實際情況將基層治理經驗規范化和制度化。

4.“生活富裕”與“生活寬裕”

“生活富裕”與“生活寬裕”，前者是指現代農業和工商業基礎上的生活狀態，后者則是小農經濟條件下的生活狀況。在新農村建設提出之際，農業稅費剛取消不久，農村勞動力大規模向城市轉移也才興起，農民就業不充分狀況沒有改觀，農民基本醫療和社會保障制度還處于起步階段，農村義務教育尚未全面免費，農民家庭的收入還處于較低水平，但諸如基本生活、醫療、教育、養老、人情、建房、婚姻等方面的開支卻大幅度增加，以至于農民家庭的經濟狀況還比較緊張。因此，“生活寬裕”就是針對該條件下提出的農民家庭目標。近十年以來尤其是黨的十八大以后，伴隨著農村青壯年勞動力在城市充分就業、農地適度規模經營成風氣、農業補貼增加、農村社會政策不斷完善，農民家庭收入水平有了較大提高，基本上實現了生活寬裕的目標。生活寬裕目標的達成有賴于兩重力量的結合，一重是農民家庭勞動力的充分調動和合理配置，二重是國家社會政策的不斷完善。但是農民家庭若要從“生活寬裕”邁向“生活富裕”，則還需要縣域這一重力量的加入，主要與以下幾個方面相關。一是發展縣域工商業，提高農村勞動力的就業程度。目前大量青壯年勞動力到沿海地區務工，務工成本高，還形成了“留守”問題。如果縣域工商業得到發展，不僅青壯年男性可以就近務工，年輕女性也可以在本地充分就業，甚至中老年人在務農之余還可以有大量打零工的機會。這可以使一個家庭獲得更多的工資性收入。二是大力發展縣域內的基礎教育、職業教育和職業技能培訓，提高農村勞動力的文化和業務素質。文化業務素質越高，在勞動力市場就越有競爭力，其所獲得的成長晉升平臺就越高，自然工資收入也就越高。三是完善縣域內的醫療和公共衛生服務體系，提高農民的身體健康素質。身體素質越高，越能承受高強度的智力和體力勞動，勞動時間也越長，所獲得的工資收入也越高。四是完善縣域內包括教育、醫療、社保、低保、大病救助等在內的社會政策，提高農民生產生活的保障水平，降低農民家庭的貨幣化支出。總之，在農民家庭依賴于“半工半耕”的收入模式下，農民“生活富裕”目標單靠農民家庭和社會政策難以達成，需要在縣域層面進行政策和制度創新以促進勞動力充分就業和減少農民開支。

5.“鄉風文明”和“鄉村振興”

“鄉風文明”的提法雖然沒有變，但在鄉村振興背景下它是指整個縣域內鄉村優秀傳統文化所蘊含的道德風尚、民俗規范、精神價值、思想觀念等，是與社會主義核心價值觀、現代人文精神、文明素養、科學知識等相結合的產物。就文化社會風氣而言，村莊不是孤島，它受到地域范圍內文化社會氛圍的影響和滲透。地域范圍的風氣不好，村莊的風氣就不可能是凈土。而縣域是地域“小傳統”與國家“大傳統”的結合點，它除了具有行政管理上的統一性之外，還在社會文化和人文風俗上具有共同體性質。鄉村振興要推進鄉風文明建設，其切入點應該是縣域。在鄉風文明建設的一些具體事務上，縣域也是基本的治理單元。諸如在治理農村人情酒席泛濫、規范鄉村人情風俗中，由于農村的人情圈都在縣域范圍內，如果只在一個村莊或鄉鎮內給予新的規范，就很可能造成人情行為的混亂而難以持續，而若在縣域范圍內對趕人情和辦酒席進行統一規范，則容易形成新的風俗習慣。再如農村養老問題，在市場經濟條件下村莊傳統倫理已難以規范農民的養老行為，村莊輿論在村民相互“不得罪”的邏輯下不再發揮作用，只有在縣域范圍內構建起養老、孝老、敬老的政策支持體系，出臺權威性的支持有關養老的村規民約的政策措施，才能營造良好養老社會環境和輿論氛圍。

三、以縣域為基本單元的鄉村振興：特有內含的優勢

雖然中央并沒有明確提出要以縣域為基本單元實施鄉村振興戰略，但是從鄉村振興的內容可以看出鄉村振興的實質是縣域振興，就是要通過縣域發展帶動縣域內農民城鎮化和農業農村現代化，實現鄉村的全面振興。以縣域為基本單元來考察和實施鄉村振興，有以村莊為視域所不具備的優勢。

（一）實現城鎮化與鄉村振興同步發展

如果把鄉村振興視為新農村建設的“升級版”或是村莊振興，就會把城鎮化與鄉村振興對立起來。城鎮是人口、資源和就業機會的集聚地，城鎮化是世界工業化和現代化發展的必然趨勢，中國經濟社會的發展也必然要走城鎮化這條道路。從農民的角度來看，城鎮化是農民家庭發展的新目標和新階段。農民在實現溫飽和寬裕的生活之后，家庭的下一個發展目標就是實現城鎮化，這已成為農民在村莊展開社會競爭的最重要的“標的物”，包括農村小孩要進城上學、青年農民結婚要在城鎮買房和青壯年勞動力要進城務工。2000年以來，我國年均城鎮化率超過1%，到2017年我國平均城鎮化率為57.35%。但是即便保持現在的城鎮化增長速度，到2035年我國仍然有差不多4.5億沒有城鎮化的農民留在農村［14］，那么國家政策就要考慮這個龐大的農民群體的生產、生活和出路問題，包括讓他們共享現代化的成果。在一定意義上，鄉村振興也是應對這一基本國情提出來的長遠戰略問題。這樣，一方面農民要城鎮化，國家也需要通過城鎮化來帶動經濟社會發展，另一方面又要投入資源進行鄉村振興，這似乎構成了一對矛盾。

如果以村莊為基本單元推進鄉村振興，那么二者就必然是一對矛盾。因為按照這個思路鄉村振興就是村莊建設，一方面是要通過大量的國家資源的投入，將村莊建設得像城市一樣美麗和現代化；另一方面要通過農業產業發展等措施將青壯年勞動力留在村莊以提升村莊人氣，而不是將更多的勞動力轉移到城鎮。這些措施會與農民對城鎮化的期待相背離，其結果可能是村莊建設得很好而農民卻進城了，導致消耗大量資源的基礎設施使用率低，乃至造成純粹資源的浪費，也使真正需要建設的村鎮沒有得到很好的建設。而以縣域為基本單元推進鄉村振興，則可以實現城鎮化與村莊建設的協同發展。一是對村莊進行分類管理，其中大量人口流失的村莊則對在村人口進行異地搬遷、建設中心村集中居住，對還有大量人口居住的村莊給予基本公共建設和公共服務；二是通過工商業發展和教育機構集中等措施推動集鎮、中心鎮和縣城發展，以此帶動農民就地城鎮化。這樣一來，國家投入資源的瞄準率就相對較高，讓本該消失的村莊消失，把節省下來的資源投入到需要建設的中心村鎮和城鎮化上來，既可以實現農民的城鎮化，又可以保證尚未實現城鎮化的農民能夠在村莊享受與城鎮相對均等的公共服務。

以縣域為基本單元的鄉村振興既不是要否定城鎮化、將農民生拉硬拽地留在農村，也不是要讓每個村莊都得到城鎮一樣的振興；而是在推動農民就地城鎮化的基礎上，為尚需要留在村莊里生活的農民構建較好的社會秩序、生活條件和發展環境，從而為他們漸次實現城鎮化提供基礎。

（二）協調基礎建設與全面振興的關系

根據《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的目標設計，“到2020年，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區各部門鄉村振興的思路舉措得以確立，全面建成小康社會的目標如期實現。到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全”。鄉村振興的遠景規劃是，“到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。農業結構得到根本性改善，農民就業質量顯著提高，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；城鄉基本公共服務均等化基本實現，城鄉融合發展體制機制更加完善；鄉風文明達到新高度，鄉村治理體系更加完善；鄉村生態環境根本好轉，生態宜居的美麗鄉村基本實現。到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”［15］。根據該規劃，鄉村振興分為三步走，第一步從2018年到2022年是制度設計和完善階段，第二步從2023年到2035年是初步實踐和決勝階段，第三步從2036年到2050年是鄉村全面振興階段。第一步和第二步所做的工作屬于基礎建設，包括制度基礎和實踐基礎；第三步則是在前一階段的基礎上實現全面振興。基礎建設和全面振興需要在縣域范圍內進行協調展開。

假設鄉村振興是以村莊為基本單元的話，那么就必然要在每個村莊實現產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興，也就必須在基礎建設階段對每個村莊進行普惠式的制度建設和資源投入，然后在全面振興階段使每個村都實現“農業強、農村美、農民富”的戰略目標。但是，一方面，在工業化、現代化和城鎮化背景下村莊走向衰敗是必然的趨勢，大量的村莊既沒有基礎也沒有必要進行振興。另一方面，無論是基礎建設還是全面振興，只要在村莊中無差別地全面鋪開就必然會耗費國家大量的人力、物力、財力等資源，不但達不到振興鄉村的戰略目標，而且會拖累國家其他領域的現代化建設和發展，甚至還可能使國家邁不過中等收入陷阱。

以縣域為基本單元推進鄉村振興，可以在有所為有所不為乃至量力而為的基礎上，實現鄉村振興的戰略目標。比如，以縣域為基礎對鄉村振興進行總體規劃和布局，因地制宜地發展特色產業，在產業發展上不能一窩蜂地都搞農業產業化和鄉村旅游，更不需要在每個村莊都搞產業發展。這樣就不會在基礎建設階段造成低水平的重復建設和同質競爭。再如，在對村莊進行分類管理的基礎上，分步驟、分階段、分項目地開展基礎建設，有的村莊讓其逐漸消失，有的村莊保持基本建設水平，而諸如中心村鎮則可以進行全面建設。這樣在基礎建設階段就可以避免全線出擊，使國家資源的投入就既有節制又有效果。待到2035年后基本實現社會主義現代化，國家走出中等收入陷阱，國力得到極大發展，城市中產階級進一步壯大，這個時候國家就有足夠的能力在基礎建設的基礎上推進縣域范圍的全面振興。到2050年，包括保留下來的部分村莊、中心村、集鎮、中心鎮和縣城就都可以實現和都市一樣的全面現代化。

（三）實現城鄉融合發展

所謂城鄉融合是指城鄉人員要素、空間要素、經濟要素和自然要素的優化組合和雙向流動［16］。城鄉融合是對城鄉關系新發展的概括，是對以往城市優先、城鄉統籌等發展理念的修正與發展，其目的是要達成城鄉兩種空間、業態、資源系統相互滲透、密切聯系和功能互補的新格局［17］。城鄉要素的互動是城鄉融合的關鍵，那么哪一層級的城市與農村的互動才能夠使城鄉要素的互動最充分？都市的資源和生態系統較為完備和獨立，它無須與鄉村進行深度互動亦能自我運轉和循環。只有在縣域范圍內，城鎮才既有資源和生態的獨立性，又有與農村互動和交換資源的需求，也就是說在縣域才能夠實現真正的城鄉融合發展。

在城鄉融合發展問題上，許多學者認為最根本的是要深化城鄉集體產權制度改革，打破戶籍制度和城鄉二元結構，促進城市的人才、資本流下鄉，同時推動農村的勞動力、土地進城，加強城鄉公共服務均等化，實現城鄉之間的深度互動和資源交流。但是從縣域來看，戶籍制度并不是影響農民城鎮化的障礙，經濟條件即能否在城鎮獲得穩定就業、購房定居才是農民是否真正城鎮化的關鍵。城市資本和人才盲目下鄉進入農業生產領域，不僅擠占了在村農民原本狹小的利潤空間，而且由于經營成本高而難以獲得利潤，只能向國家索取高額補貼［18］。若政策放寬允許農民的耕地和宅基地自由買賣，城市閑置資本下鄉大量占有這些資源，很可能使失去土地的農民工在進城失敗或是遭遇經濟危機失業后沒有了退路，從而成為城市流民。因此，所謂在人力資源、土地、資本之間進行雙向自由流動很難實現城鄉融合，反而可能造成城市對農村的新剝奪和新剪刀差。從調查來看，在縣域能夠實現真正的城鄉融合發展，主要表現在以下幾個方面：

一是進城農民與在村農民之間的互動。由于村莊與縣域城鎮的通勤距離較短，進城農民與在村農民互動的機會成本較小，雙方基于原有的親屬關系和熟人社會關系而有較密集且良性的互動。主要包括兩個層面。其一是代際互動。在縣域內實現城鎮化，子代可以在周末和節假日、父母生日或父母生病的時候返回農村看望和照顧父輩，父輩也可以經常性地進城看望子女和照顧孫輩。這樣就不會造成“三留守”問題，尤其是高齡老年人可以得到子代的及時照顧而不會出現精神空虛等問題。其二是進城農民與在村的農民之間的互動，體現為雙方的人情往來和社會關系不中斷，進城農民可以輕易返回農村參加在村農民酒席，在村農民也可以到城鎮吃酒席。

二是城鎮資源與農村資源之間的互動。這里的資源包括社會關系資源、物質資源和文化資源等。在物質資源方面，如進城的子代與在村的父代在物質上可以進行較好的互動，子代在城里務工的資源可以輸入給父代養老，父代在農村務農的收入可以輸入城市以減輕子代的生活壓力。在沿海農村調查發現，當地農村老年人每天清晨乘坐公交車進城給子女送菜米雞鴨及其他土產品。再如進城農民可以在物質上給在村的農民提供幫助，包括借貸和資助。再如在消費上也可以實現城鄉互動，城鎮居民下鄉消遣、觀光和消費土特產［19］，農民則可以進城逛街購物。調查發現，周末年輕農民帶小孩驅車到城鎮游樂場游玩，已成為農村新興的消費活動。再如城鎮資源還可以介入農業生產中技術和產后加工環節，提供農業產業的科技含量和產業化水平。在社會關系上，進城農民的社會關系較廣、質量較高，可以為在村農民提供相關社會關系服務［20］。在權威資源上，進城的農民由于其在經濟能力、社會關系網絡等方面的優勢而在村莊里有一定的權威，他們便可以成為有利于村莊治理的“新鄉賢”。

三是農民進城與返鄉之間的互動。包括兩個層面的內涵：其一是農民可以居住在城鎮而耕種在農村。縣域范圍交通網絡越來越發達，公共和私人交通工具愈發便捷，農民可以農閑時在城鎮居住和打零工，農忙則回農村務農。或者白天乘坐公交或自駕車回農村務農，晚上再回城鎮居住。我們調查到一些農村中老年人，白天將孫輩送進城鎮的學校后騎摩托車回農村干農活，傍晚再回城鎮接孫輩放學，能夠做到照看孫輩和務工兩不誤。其二是進城后失敗的農民還能夠返鄉務農。在縣域的城鎮購買了房子，但是如果沒有找到合適的工作，又無法到沿海地區或較大城市務工，那么這樣的農民還可以返回農村耕種土地。返鄉成為進城失敗農民的退路，其前提是在農村還有承包地和宅基地。從縣域城鎮返回農村的機會成本和心理成本較小，但是若是進入大都市后再返鄉則要承受較大的機會成本和心理成本，因此農民很難再回得去。在這個意義上，城鄉融合發展的空間定位也應該是縣域。

（四）契合農民漸進城鎮化和半城鎮化特性

農民的城鎮化需要有家庭收入的支撐。當前農民家庭收入來源于兩個方面，一是年輕人外出務工的收入，二是中老年人在家務農的收入。一對年輕夫婦外出務工的貨幣化收入占家庭收入的七八成，一對中老年夫婦在家務農獲得的主要是非貨幣化的收入。兩筆收入加在一起可以達到農村的中等收入水平，可以使一個家庭在農村過上較為體面的生活。但是這個收入水平對農民的城鎮化有雙重限制，一重是限制了農民只能在縣域范圍內城鎮化，超出了這個范圍就很難實現城鎮化；二重是農民家庭成員不可能同時實現城鎮化。所以，農民的城鎮化策略是漸進城鎮化［21］和半城鎮化［22］，就是在不同階段實現不同家庭要素和家庭成員的城鎮化。農民通過代際合力首先在縣域內的城鎮購買房子，年輕人還得外出務工，中老年人在家務農，此時實現的是居所的城鎮化。等到孫輩上學的時候，中老年人到城鎮照顧孫輩上學，年輕夫婦外出務工，實現孫輩及其教育的城鎮化。待到年輕人有一定積蓄、技術和能力在本地就業后，年輕人返回本地城鎮居住就業，中老年人返回農村務工，并向子代輸入務農獲得的資源以減輕子代城鎮生活的負擔。這樣實際上是子代孫輩城鎮化與中老年人留守化的“半城鎮化”。到中老年人無法務農之后，他們便將土地流轉出去，跟隨子代進城生活，從而實現農民家庭的完全城鎮化。還有的情況是，等到孫輩成人徹底城鎮化，子代年老返回農村種地，維持著年輕人進城和中老年人在農村耕作養老的半城鎮化狀態。

以縣域為基本單元的鄉村振興高度契合農民家庭漸進城鎮化和半城鎮化的特性和需求。首先在縣域內大力發展第二、三產業，創造更多本地就業空間，推動年輕農民本地就業和就地城鎮化。其次，通過大力發展縣域中小城鎮建設，加強中小城鎮公共基礎設施建設和公共服務體系建設，為城鎮化的農民提供舒適便捷的生活和工作環境。再次是大力發展縣域范圍的城鄉公共交通網絡和公共交通工具，以便于進城農民與在村農民的互動。最后是為農村提供基本的公共基礎設施建設和公共服務供給，為在村的農民尤其是中老年人提供生產生活便利，降低他們的勞動強度，同時也為進城失敗的農民提供能夠返回農村生活保障基本的生產資料。

四、以縣域為基本單元的鄉村振興：亟待解決的問題

就2018至2035年鄉村振興的基礎建設階段而言，鄉村振興以縣域為基本單元要解決的主要問題是城鎮化和村莊基本秩序，主要包含下面幾個方面：

（一）城鎮化、空心化與留守化的問題

城鎮化是工業化和現代化的必然趨勢，它必然伴隨著村莊的空心化和農村的衰敗。但是由于農村人口眾多，城鎮化不可能一蹴而就，青壯年外出務工之后就會出現農村“留守”現象。在“以代際分工為基礎的半工半耕”的收入模式下，留守農村的主要是中老年人和兒童。所以，鄉村振興最迫切要解決的是三個相互關聯的問題：

一是農民的城鎮化問題。在家庭收入結構的約束下農民的城鎮化帶有顯著的漸進城鎮化和半城鎮化的特點，最先城鎮化的家庭要素是住房，最先城鎮化的家庭成員是小孩和年輕人。小孩的城鎮化主要是教育的城鎮化，年輕人的城鎮化則主要是就業和社會保障的城鎮化。因此，鄉村振興應該為農民解決在城鎮化中的住房問題、教育問題和就業問題及社會保障問題。

二是村莊的空心化問題。許多農村地區在人口外出務工和城鎮化的影響下，留在農村的農民尤其是有生氣的青壯年農民越來越少。有的數百人的村莊常住人口只有數十人，且多以老人小孩為主。對于這樣的村莊不是通過政策強行將外流的人口留住，也不是給予保留或修復，更不是巨資投入復古成古村落供觀光，而是通過搬遷現有人口至集中居住區，再對村莊進行復墾或還林。

三是老年人及兒童的留守化問題。農村留守現象也是現代化的產物。留守老人中有勞動能力、能夠自理的老年人不是問題，問題是那些高齡、獨居、生病的老年人，他們的照料和精神慰藉會成為問題。因為隔代撫養，留守兒童的成長和教育都可能出現問題，尤其是在手機游戲興起之后，留守的中小學生很容易沉溺于游戲而荒廢學業。解決農村留守問題關鍵還是要發展縣域經濟，創造更多的本地就業機會，再就是要建立健全支持留守老人和兒童的政策和制度體系，比如通過村級組織建立老年人協會、互助養老機構等。

（二）農業利潤空間狹窄與留住農民的問題

人才振興是鄉村振興的重要支撐，既要振興推動鄉村振興戰略的專門性人才，也要振興農村本土人才。在務工的工資性收入高于務工的收入前提下，大量有能力、有技術、有思想、有管理的青壯年農民都流出了農村。那么在鄉村振興戰略開展之際，怎樣留住農村人才就成了研究課題。有大部分學者意見是要通過農業產業化和第一、二、三產業融合來留住農民［23］。

農業之所以是弱勢產業，在于農業的利潤空間較為狹窄，城市資本與技術不愿意進入農業領域。從農村調研來看，凡是進入農業領域進行大規模經營的城市資本，無論是種植大田作物還是經濟作物，基本上無一盈利的案例。其中原因在于農業微薄的利潤難以支付高額的人力成本。另外，由于我國農業從業人口基數大，即便通過推動農業向第二、三產業延伸，促進第一、二、三產業融合發展，也無法容納大量的農村勞動力就業。更何況我國農業地區廣闊，不可能所有地區、所有村莊都能夠實現第一、二、三產業的融合。因而通過農業產業化留住的農民也不會太多。

調查還發現，凡是能盈利的新型農業經營主體都是一對壯年夫婦加一臺拖拉機，經營數十畝到上百畝面積的家庭農場主。因為適當規模經營的家庭農場依然屬于家庭經營，不計勞動力成本，能夠實現農作物的精耕細作，使畝均產量大幅提高，從而能夠獲取適當規模經營的利潤。那么，在我國人均一畝三分地、戶均不過十畝的情況下，如何培育經營適當規模土地的新型農業經營主體［24］是關鍵所在。根據農村的調查，大量青壯年勞動力流出村莊后，一部分農村土地由中老年人在耕作，另一部分土地通過流轉并集中到了少數種田大戶手上。這些種田大戶一般是農村中的壯年，既有承受高勞動強度的身體素質，又有種田的技術，還能夠接受和運用現代農業科技。他們種植三四十畝到上百畝不等的土地。這樣一個種田大戶可以收入數萬元到數十萬元不等的收入。由于他們是本村人，在村時間長，對村莊事務最為熟悉，與其他村民關系友好，又熱情照顧和幫助留守老年人和兒童。同時他們耕種土地較多，也較為關心國家農業政策和農業農村基礎設施建設。因此他們往往被推選為村組干部或村民代表，成為村治主體。有學者將這些耕種中等規模土地、主要社會關系和利益關系在農村里的農民稱作“中堅農民”［25］。

鄉村振興不是要留住更多的農民，讓農村看起來因為人多而有生氣，而是要通過諸如職業技能培訓、幫助聯系工廠等政策措施，推動更多的青壯年勞動力進城務工，這樣才能將土地上的微薄利潤留在農村，使適當規模經營的農民有利可圖，他們就會留下來耕作土地，成為活躍和治理村莊的主體。也不是無端地引進城市資本下鄉種地，與農民爭奪本來就微薄的農業利潤，這樣必然會驅逐還留在農村種地的青壯年農民，使得農村真正失去中堅農民。

（三）鄉村治理體制機制的問題

組織振興是鄉村振興的保障。現階段鄉村振興要解決的一個重要問題是鄉村治理的體制機制問題。從調查來看，當前鄉村治理體制機制存在以下主要問題。

一是村級黨組織建設薄弱的問題。黨的十八大以來，從嚴治黨取得實效，農村基層黨組織建設常規化，鄉鎮黨委對村級黨組織的領導和監督得到了前所未有的加強。但是村級黨組織自身建設能力、對黨員的領導力以及群眾工作水平卻依然較為薄弱。村級黨組織建設在農村遭遇了的挑戰，包括農民流動、農民職業分化及逐漸正式化的村級黨組織做群眾工作的動力和意愿弱化［26］。

二是村民自治組織科層化的問題。隨著工業反哺農業、城市反哺農村的力度加大，大量的資源通過條線部門下到農村，給農村增加了大量的專業事務，徒增了村干部的工作量。伴隨著條線工作的增多，原本分工不明確的村干部逐漸有了相對清晰化的專業分工。村干部除了要完成條線的業務工作外，還要花費大量的時間應付條線對業務工作的檢查。應付檢查的方式是做材料，以及帶領條線干部下村入戶。條線工作擠占了村干部的很大部分時間，使得他們對條線工作應接不暇，疲于應付，就難以顧及鄉村振興的事務。

三是鄉村治理形式化的問題。村級治理是中國社會治理的一線，理應以解決村民的具體問題為主。但是調查發現，村級治理中卻出現了嚴重的形式主義，主要有以下表現：其一是片面地理解基層治理現代化，簡單地將程序化視為現代化，要求拿誤工補貼的村干部實行坐班制和加班制，而村里本來事情就不多，導致村干部的人力資源大量浪費。其二是實行辦事留痕的規定，使得社區內本來處理起來很簡單的事情，卻要花費大量的時間用于寫材料歸檔和錄入電腦。其三是基層干部難以真正沉到農村了解真實情況、做真正的群眾工作。其四是黨建工作和精準扶貧工作形式化嚴重。這些既耗費了鄉村干部大量的時間和精力，也浪費了大量的物質財富，使得村級工作難以回應群眾的真正需求。

四是鄉村治理精細化的問題。在過去很長一段時間，村級治理都較為粗放和簡約，無論是矛盾的解決，還是公共產品和公共服務的提供，都停留在大面上過得去就行的層面。村級治理主要是靠中心工作來推動，每年或每個階段的中心工作并不多。隨著精細化理念的推廣，精細化治理也在一些農村地區快速推進。精細化治理表現為，治理從簡約走向復雜化；公共服務供給個性化和提檔升級化，道路建設和環境改造都實行高標準化；農民私事公共化，大量以前是由農民自己能解決的事情都納入進公共事務。但是，農村的許多事務是難以清晰化的，因此要在農村實現精細化治理就得投入大量的人力、物力和技術資源。村級治理的精細化大幅度地增加了治理成本和鄉村干部的工作量。

（四）農民增收與集體經濟薄弱的問題

推進鄉村振興，縣域內產業興旺是根本。鄉村產業是否興旺關涉到農民增收與農村集體經濟問題。在現有的農業產出和產業化水平下，農民增收面臨瓶頸。目前農民增收的主要渠道是外出務工，外出務工的工資收入水平有賴于家庭青壯年勞動力在市場上充分競爭。但是對于中西部地區的農民來說，他們需要照顧家庭和維系農村人情往來，因而他們的青壯年勞動力有一個可能無法外出務工，比如年輕婦女要在家照顧小孩讀書、照看不能自理的老年人等。因此，受限于勞動力市場化程度和土地細碎化，中西部地區農民家庭的工資性收入增長有限。

集體經濟是村民自治和鄉村治理的經濟基礎。村集體在有公共資源的情況下，通過村民自治的方式決定公共資源的投向，為村民提供公共服務。而沒有公共資源則沒有公共事務和公共服務，也就無法實行村民自治，使得許多治理問題得不到解決、群眾普遍需求得不到滿足。在中國農村，除了少部分行政村有較為雄厚的公共資源外，大部分行政村都屬于經濟薄弱村。這些村莊要辦公共事務，就只能等待上級政府的轉移支付和項目支出。但是這兩筆經費都是專款專用，不需要村民參與，因此也不構成村民自治的經濟基礎。有的行政村還有機動地，而機動地的調整需要村民的參與，因此尚能夠激活村民自治。總的來說，大部分行政村因為集體經濟薄弱，除了村兩委選舉之外，無法實現村民的民主決策、民主管理和民主監督。

要突破農民增收的瓶頸就要增加本地就業機會，提高農民家庭勞動力的市場化程度，降低農民務工的成本，使農民家庭獲得更多的工資性收入。村集體在無法通過興辦鄉村工業增強集體經濟的情況下，增加村集體收入就只有通過上級政府的轉移支付，給予村集體一部分能夠自主支配的資源。這就需要縣級政府有足夠的稅收和財政能力。無論是農民增收，還是向村集體轉移資源，都有賴于縣域產業的興旺。

五、以縣域為基本單元的鄉村振興：切實可行的做法及視野

鄉村振興以縣域為基本單元，這既是由鄉村振興戰略的核心內容所決定，也符合黨的十九大確定的2035年基本實現現代化和2050年建成現代化強國的兩步走戰略。從2018年到2035年是鄉村振興的基礎建設階段，該階段國家的根本任務是實現現代化、城鎮化和跨越中等收入陷阱，因此鄉村振興的近期目標就不是通過密集的資源投入、暴風驟雨似地推動“全面振興”，而是推動縣域內的城鎮化建設和維持村莊基本經濟社會秩序及有效治理。從2035年到2050年這段時間，在我國成功跨越中等收入陷阱、基本實現現代化、農民城鎮化率進一步提高的基礎上，國家就有足夠的資源對尚存的村莊和城鎮進行同等質量的一體化建設，從而推動縣域內鄉村的全面振興。因此，鄉村振興以縣域為基本單元，既能兼顧城鎮化與農村保底建設的關系，又能協調基礎建設與全面振興的關系，還契合了農民家庭漸進城鎮化和半城鎮化的特點，能夠在人與資源上實現城鄉融合發展。

在鄉村振興的基礎建設階段，切實可行的做法包括：

一是以縣域為單元進行基礎規劃，包括國土、城鎮、產業、旅游等，實現多規合一，以統籌縣域內城鄉發展空間。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》指出，要“強化縣域空間規劃和各類專項規劃引導約束作用，科學安排縣域鄉村布局、資源利用、設施配置和村莊整治，推動村莊規劃管理全覆蓋”。尤其是要對村莊進行分類管理，鄉村振興不是村莊振興，不能對所有村莊都推動振興。

二是在縣域內著力推動以縣城和中心鎮為中心輻射集鎮和中心村的“城鎮圈”建設，要建立城鎮圈的工商、房地產、農業、教育等產業體系和統一的就業市場，按城鎮圈統籌個人消費和公共服務空間布局，打造縣域內高效通勤的交通系統。

三是完善和強化鄉村組織體系建設，打造一支真正有群眾工作經驗、能夠扎根鄉土的鄉村振興隊伍，為留在農村的農民解決基本的生產生活秩序問題，為實現農村的有效治理提供組織保障。

四是著力打造農村基礎設施體系和社會化服務體系，前者包括戶外村內基礎設施建設、村莊環境整治、廁所改造、農田機耕道水利建設、解決土地細碎化問題等，后者包括農技推廣、農機服務、文化建設等。

五是推動青壯年勞動力外出務工并做好他們的后勤保障工作。推動青壯年農民外出務工以獲得更多的外出務工收入，既能使他們更好更快地城鎮化，又給留在農村的農民留下更多的獲利空間。做好外出務工農民的后勤保障工作，就是要解決或緩解農村“留守”問題，讓務工農民能夠安心地外出務工。

六是要保障農民進城和返鄉的權利。進一步打破阻礙農民就地城鎮化的藩籬，為進城農民提供更多的權利保障。同時也給他們留足進城失敗后退回農村耕作的空間，也就是不改變現行農村土地制度，保障農民對耕地的承包權和經營權及對宅基地的使用權。

總而言之，在鄉村振興的基礎建設階段，對縣域內城鎮的建設是積極穩健的，為能夠城鎮化的農民創造城鎮生活生產的空間。而對村莊的建設則是保底性質的，主要是為暫時不能城鎮化或進城失敗的占農村多數的農民供給基本的生活生產秩序，并讓他們有條件繼續努力城鎮化。［27］

綜上所述，我們在討論鄉村振興時，要有空間的視野，把鄉村振興的基本單元定位于縣域而不是村莊，不能把一些典型村莊的建設視為鄉村振興，也不能把修葺舊村落作為推動鄉村振興的方式。鄉村振興是縣域層面的整體的振興，不是村莊的局部的振興。鄉村振興也要有時間的視野，不能把近期目標與中長期目標混同，跳過鄉村振興的基礎建設階段直接進入全面振興階段，搞急功近利和大躍進式的鄉村振興。同時，鄉村振興還要有辯證的視野，不能把城鎮化與鄉村振興對立起來，認為鄉村振興就是農村的振興、村莊的振興，于是就要把更多的農民留在農村；也不能把鄉村振興與村莊保底建設對立起來，認為村莊保底建設就不是振興，就剝奪了農民共享改革開放的成果。事實上，在鄉村振興的基礎建設階段，城鎮化與村莊保底建設都是鄉村振興的基本內容，是為縣域內鄉村的全面振興做的基礎工作。只有縣域內城鎮化率提高了，農村居民減少了，村莊減少了，才能真正實現縣域范圍的全面振興。