鄉村振興視角下農村生活垃圾處理

操建華

（中國社會科學院農村發展研究所，北京100732；中國社會科學院生態環境經濟研究中心，北京 100732）

改革開放以來我國經濟高速發展，農村居民收入和消費結構發生巨大變化，農村生活垃圾產生量隨之不斷增長。與過去相比，農村生活垃圾的組成成分日益復雜化，不易分解的工業制品廢棄物和有毒有害物質日益增多。與城市相比，由于處理能力和基礎設施相對滯后，農村生活垃圾難以獲得全部、及時和有效的處理，給大氣、土壤和水體帶來污染，并產生一系列其他農村環境衛生問題。這些問題的存在威脅到了農村居民的身體健康，影響了鄉村面貌。2016年10月中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》特別強調生活環境因素對人民健康的影響，提出要“加大農村人居環境治理力度，全面加強農村垃圾治理”①來源：新華社：中共中央國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm，2016-10-25 19：49。。同時，生活垃圾治理結構存在著城鄉發展不平衡的問題，鄉村振興戰略的目標之一就是要促進公共資源在城鄉之間均衡配置，因此推進我國農村生活垃圾治理，是縮小城鄉發展差距、實現鄉村振興目標的必然要求。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《農村人居環境整治三年行動方案》，明確提出要“建立健全符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系。有條件的地區要推行適合農村特點的垃圾就地分類和資源化利用方式”①來源：新華社，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發 《農村人居環境整治三年行動方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/05/content_5264056.htm，2018-02-05 18：16。。從現實看，相對城市來說，我國農村生活垃圾處理體系的建設總體上是滯后的，很多地區還處于起步階段，但是發展變化非常快。從理論研究看，與時俱進的研究與總結也不多。本文研究的目的就是探討總結當前農村生活垃圾及其處理體系的特點、處理模式和發展趨勢，針對農村生活垃圾處理中存在的問題，提出相應的對策。

一、農村生活垃圾的特點和處理現狀

生活垃圾是指“在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物”［1］，農村生活垃圾主要包括農村居民日常生活中產生的爐灰、渣土、糞便、廚余、廢舊電器、園藝廢物、商品包裝、棄用的生活用品等。相對城市生活垃圾，它具有低“廚余”、低金屬和高灰土的特點。我國農村生活垃圾的產生量和構成隨經濟發展階段和地域的不同呈現出不同特點，垃圾處理各地進展差異大，但是都有了不同程度的改善。

（一）農村生活垃圾的特點

總體上看，我國現階段農村生活垃圾具有量大面廣、分布分散、組成成分復雜、有害成分上升和地域差異大等特點，農村生活垃圾治理面臨的形勢并不輕松。

1.產生總量大且仍將增長

我國目前尚無農村生活垃圾產生量的全面統計資料，相關數據都是研究者根據各自的實地調研或住建部的統計年鑒數據推算出來的，并沒有形成一致和連續的看法。如國務院參事室“農村垃圾問題研究”課題組（2016）認為，農村生活垃圾年產生量是1.1億噸［2］，“央視網”報道2016年農村生活垃圾年產生量為1.5億噸②來源：央視網，《農村垃圾年產生量達1.5億噸 只有一半被處理》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-06/19/c_129073917.htm，2016年06月19日09:47:07。。盡管如此，王金霞等人認為已有研究還是支持“農村生活固體垃圾的數量在不斷增長，人均排放量接近城鎮水平”這一觀點的［3］。黃開興等人2010年的實地調查還表明，我國農村生活固體垃圾人均日排放量約為0.95公斤，增速快于城鎮，且與農民年人均純收入存在顯著的倒“U”型曲線關系［4］。基于實踐判斷，我國大部分農村地區生活垃圾產生量應該還處于倒“U”型曲線的上升階段。隨著中西部經濟加速發展趕超發達的東部地區，農村生活垃圾的產生量可能會迎來一個迅猛增長的新階段，垃圾治理也將面臨嚴峻的形勢。

2.組成成分復雜化，有毒有害物質增加

隨著農村工業化、城市化的發展以及人們生活水平的提高，農村生活垃圾的種類不斷增加，成分逐漸復雜化，由傳統的堆肥類垃圾轉為以可堆肥類垃圾為主、多種組成成分并存的類型。目前，可堆肥類垃圾占垃圾總量的60%以上［5］。由于農村居民生活和消費習慣日趨城市化，生活垃圾的組成和分布特征也日趨城市化，一次性用品、工業制品和塑料制成品增加。以前農村居民不輕易扔的衣物、耐用消費品也逐漸在垃圾中占有一定比例。曾經可當飼料喂養畜禽的剩菜飯、果皮菜葉，農作物藤蔓、秸稈等，現在都成了垃圾。由于塑料、工業制品等在農村居民生活中越來越被廣泛使用，農村垃圾中有毒有害物質和不易降解物質也越來越多。

3.人均產生量和構成與地區經濟發達程度密切相關

從人均產生量上看，經濟發展水平越高的農村地區，人均產生的生活垃圾量越多。早在2004年王俊起等人的研究就揭示出這種差異性：北京農村生活垃圾人均日排量在1.5kg—3.0kg，而青海省農村生活垃圾人均日排量在0.2kg—1.5kg［6］。韓智勇在2017年的實地調查也表明，農村生活垃圾產生量總體上呈現出東部高于西部的特點。從構成上看，與城市垃圾相比，農村生活垃圾盡管組成成分上與城市生活垃圾類似，但是在組成比例上卻差異較大。農村生活垃圾具有低“廚余”、低金屬和高灰土含量的特點，含水量也高于城市［7］。這種差異性也體現在農村的農業地區和非農業地區：農業地區生活垃圾人均產生量低于非農業地區，垃圾組成成分較簡單，以“廚余垃圾”為主。非農業地區盡管也以“廚余垃圾”為主，但是組成成分更為復雜，塑料包裝等白色垃圾和廢舊工業制品占據一定比例［2］。同時，特殊的農村地區垃圾類型也會有所不同，如旅游發達地區，易燃垃圾含量較高。

4.南、北方農村生活垃圾人均產生量和構成存在地域差異

從地理上看，我國農村生活垃圾產生量總體上呈現北方高于南方的特點。岳波等人的研究表明，南方農村生活垃圾人均日產生量為0.66 kg，低于北方的1.01 kg。同時南、北方農村生活垃圾的組成成分差異明顯。我國南方地區的農村生活垃圾以“廚余垃圾”為主，占總量的43.56%，其次是渣土，占26.56%；而北方以渣土為主，占總量的64.52%，其次是“廚余垃圾”，占25.69%。其他組成成分如金屬、玻璃和布類則基本相同［8］。這可能與地理特征、生活習慣及經濟發展水平等因素有關。

5.空間分布廣而散，隨意堆放現象依然存在

從空間分布上看，我國農村村莊內部、村莊之間和村鎮之間距離較遠，與城鎮集中居住產生的生活垃圾相比，農村生活垃圾空間上具有分布廣而散的特點，決定了在收集和轉運上要更為困難。同時，我國仍然有相當一部分農村地區還沒有形成有效的生活垃圾處理體系，日趨增長的垃圾產生量與落后的垃圾處理能力之間沖突嚴重，農民只能尋求最簡便的方式，將生活垃圾隨意丟棄堆放在路邊，各種類型垃圾混合在一起，污染周圍環境。

（二）我國農村生活垃圾處理的發展現狀

經過多年發展，我國農村生活垃圾收集和處理比率顯著提高，基礎設施條件明顯改善，治理資金投入不斷增加。但是，無害化處理率不高，處理能力地區差距明顯。

1.收集率和處理率顯著提高，但無害化率不高，地區差異明顯

農村生活垃圾處理已初見成效。首先，行政村總體的生活垃圾收集率和處理率提高。《城鄉建設統計年鑒》的相關數據顯示，對生活垃圾進行處理的行政村比例從2007年的10%持續提升到2016年的65%，增加了55個百分點；有生活垃圾收集點的行政村比例從2007年的26.8%持續提高到2014年的64%，增加了約38個百分點①注：2015年《中國城鄉建設統計年鑒》不再發布“生活垃圾收集點的行政村比例”；2017年《中國城鄉建設統計年鑒》不再發布“全國行政村生活垃圾處理率”。。其次，從鄉鎮一級看，生活垃圾處理率更高，但是無害化處理率還較低。以2017年為例，全國鄉、鎮生活垃圾處理率分別為72.99%和87.19%，但是無害化處理率分別僅為23.62%和51.17%［9-12］。第三，地區差異顯著。東部鄉、鎮生活垃圾處理率和無害化處理率遠高于中西部鄉、鎮。2017年東部鄉、鎮生活垃圾處理率分別為83.58%和90.16%，中部鄉、鎮分別為67.89%和68.06%，西部鄉、鎮則分別為64.84%和73.95%。但是從無害化處理率看，東部鄉、鎮農村生活垃圾無害化處理率分別為46.52%和56.82%，中部鄉、鎮分別為23.32%和27.2%，西部鄉、鎮則分別僅為13.2%和23.74%①根據2017年《城鄉建設統計年鑒》表3-2-1和表3-2-9中相關數據計算得出。。此外，貧困地區狀況較差。2016年底，在12.8萬個國家級建檔立卡的貧困村中，有47%的村莊垃圾未得到收集，基本處于亂扔亂丟的狀態②來源：中國新聞網，全國三分之一村莊生活垃圾未收集，須建立保潔隊伍，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2017-06/15/c_129633515.htm，2017年6月15日。。

2.基礎設施條件有了較大改善

鄉鎮擁有的環衛車輛設備和垃圾中轉站在數量上有了明顯提高。統計數據顯示，建制鎮和鄉環衛專用車輛設備從1990年的0.5萬臺和0.16萬臺分別增長到2000年的2.9萬臺和0.68萬臺；并從2007年的約5萬臺和1萬臺繼續分別增長到2017年的11.46萬臺和2.76萬臺，有了數倍的增加。鄉鎮擁有的垃圾中轉站的數量也在緩慢增長中。鎮、鄉垃圾中轉站擁有量分別從2007年左右的2.25萬座和0.46萬座增長到2017年的2.77萬座和1.04萬座［9-11］。可見，農村垃圾處理的物質條件有了較大改善。

3.治理資金投入力度不斷增加

農村垃圾處理資金投入及其在環衛資金中所占比例持續增加。統計數據顯示，農村鎮、鄉垃圾處理資金分別從2007年的13.83億元、1.15億元增加到2017年的89.18億元、10.16億元，增長顯著。農村垃圾處理資金占環衛資金的比例也有了顯著的提高，分別從35%、31%提高到47.9%、51.5%。行政村垃圾治理資金在2014—2017年間，投入量從63.2億元增長到135.6億元，增量和絕對值都趕超同期鄉鎮垃圾處理資金投入。另外，村環衛資金的比例也從37%提高到46.1%［9-11］。這充分說明我國目前對農村地區垃圾問題，尤其是農村基層垃圾處理問題的重視。

三、農村生活垃圾處理的進程、主要模式和發展趨勢

垃圾治理是為了消除垃圾造成的環境污染。農村垃圾污染的形成與長期以來農村居民基本不承擔制造生活垃圾所帶來的環境污染處理成本有關。由于制造的垃圾量與應該付出的處理費用之間的相關性弱，農村居民通常不會主動約束制造垃圾的行為，生活垃圾常常被隨意丟棄于公共區域，堆積多了就會形成環境污染。這是典型的經濟負外部性。垃圾治理就是要消除這種負外部性，實現垃圾減量化、無害化和資源化。

（一）農村生活垃圾處理歷程

經濟發達的地區首先有了垃圾治理意識。中央政府在總結地方經驗的基礎上，不斷深化垃圾治理的要求，并不斷完善相關政策和配套措施。具體地看，可以說經歷了起步、“以獎促治”和“專項治理、全面推進”三個階段。

1.起步階段

農村垃圾處理問題在21世紀初開展新農村建設和村莊整治時期開始得到關注。浙江自2003年起就提出要從花錢少、見效快的農村垃圾集中處理和村莊環境清潔衛生入手、推進村莊整治并進行相關工作部署。2005年修訂版《固體廢物污染環境防治法》首次將農村生活垃圾納入公共管理范圍。農業部從2005年6月起,通過試點示范，在全國11個省251個村實施了鄉村清潔工程。2007年中央一號文件、黨的十七屆三中全會及其后幾年的中央一號文件都強調要推進農村清潔工程和生活垃圾等的綜合治理及轉化利用，對農村垃圾治理起到重要的推動作用。

2.“以獎促治”階段

2008年，國務院召開全國農村環境保護工作電視電話會議，明確要求實施“以獎促治”開展農村環境綜合整治。當年，中央財政設立了中央農村環保專項資金。2009年2月27日，國務院辦公廳轉發了《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》。同年4月，財政部和環保部印發了《中央農村環境保護專項資金管理暫行辦法》，要求開展農村環境綜合整治的村莊實施“以獎促治”。一些發達地區政府也陸續推出農村地區垃圾無害化處理工程。

3.全面重視和專項治理階段

2014年，住建部起草了《關于改善農村人居環境的指導意見》，年底啟動了“農村生活垃圾治理專項行動”，提出用5年時間實現全國90%村莊的生活垃圾得到治理的目標，并建立逐省驗收制度。各省區市均制定了相關方案，多數省份落實了專項資金。2015年11月，十部門聯合印發《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，明確提出建立村莊保潔制度、推行垃圾源頭分類、全面治理、廢棄物資源化利用、規范垃圾處理和清理陳舊垃圾等要求。2016年11月浙江省金華市召開農村生活垃圾分類和資源化利用現場培訓班，宣傳推廣浙江金華等地經驗。2017年6月，住建部公布了首批100個農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣，提出示范縣在兩年內實現農村生活垃圾源頭分類減量覆蓋所有鄉鎮和80%以上的行政村，并在2020年底前將每年組織公布一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施《農村人居環境整治三年行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。該《行動方案》確定了農村人居環境改善以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，并根據東、中、西部不同地區的垃圾處理基礎和經濟發展水平，明確了農村生活垃圾分區域治理目標。《行動方案》提出了農村生活垃圾治理的主要任務是建立健全符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，推進垃圾就地分類和資源化利用，著力解決農村垃圾亂扔亂放的問題。

為強化農村生活垃圾治理，各省市區近幾年紛紛出臺了由地方人大通過或地方政府發布的農村生活垃圾管理條例或具體辦法，以及農村垃圾分類管理辦法，這為依法治理農村生活垃圾提供了更具權威性的法律依據。

（二）現有農村生活垃圾處理的主要模式

我國農村垃圾治理體系從無到有，逐步獲得重視，經過多年發展，處理能力明顯改善。由于各地經濟發展不均衡，農村生活垃圾處理的起步和所處發展階段差異大，形成了多樣化的處理模式。以下分別從產業鏈、建設運維主體、垃圾收集方式和最終處理方式四個角度，探討這些模式的特點和發展趨勢。

1.從全產業鏈看，農村生活垃圾處理模式包括城鄉一體化、就地分散減量和分類減量分散處理三種方式

我國農村生活垃圾處理模式的選擇與當地經濟發達程度和自然地理條件密切相關。從垃圾處理全產業鏈來看，主要有三種處理模式：一是“戶收集、村集中、鎮轉運、縣（市）集中處理”的城鄉一體化運作模式。即：將城市環衛服務，包括環衛設施、技術和管理模式延伸覆蓋到鎮和村，對農村生活垃圾實行統收統運，集中到縣（市）進行最終處理。這種模式在起步早的發達地區已廣泛推廣，并在全國逐步推開。二是就近就地分散、減量的處理方式。主要在人口密度小、縣域面積大、經濟相對不發達的地區采用。如黑龍江、陜西等地的一些村落，由于基礎設施和管理滯后，將垃圾轉運出農村和集中在縣城處理面臨很多困難，于是就地就近簡易處理。三是分類減量分散處理的方式。將垃圾按不同類型分開收集、分別處理。一些發達的農村地區正在探索這種方式。在垃圾分類的基礎上，浙江、江西等很多地方正在試圖利用小型設備專門將廚余垃圾處理成有機肥，進而資源化利用，對堆肥類垃圾的減量處理非常有價值。

2.從建設和運營主體看，有行政運作和市場運作兩種模式

從建設和運營主體上看，有兩種方式：一種是政府運行體系。即垃圾處理體系不僅由政府投資建立，還由政府維持運行。與之相對的，是市場運行體系。即由政府以購買服務的方式，委托第三方專業的保潔和垃圾清運處理公司運營管理的體系。我國農村生活垃圾處理目前以政府運營為主，市場化程度、民營企業和社會資金參與度低。將部分或全部垃圾處理委托給第三方的PPP模式正在浙江、山東等地推行，在江西等省探索試行。

3.從垃圾收集方式看，主要有混合收集和分類收集兩種方式

混合收集方式是當前我國農村生活垃圾收集的主要方式。我國絕大部分農村地區是將垃圾不加區分地混合收集后直接填埋或焚燒，只有極少村莊在混合收集之后進行了二次分揀。垃圾分類收集目前還處于探索和試點示范階段，一些發達地區已經推廣。垃圾分類主要有一次分類和二次分類兩種方式。一次分類就是從源頭就將垃圾按照不同處理方式分類到位。不同地區分法有差異，如北京的馬各莊村將垃圾分為“灰土、廚余、可燃、有害、不可再生”五類，浙江的謝家路村將垃圾分為不可回收、可回收和有毒有害三類，還有的只分可回收和不可回收兩類等。二次分類主要是指浙江金華等地實施的“兩次四分”法。即農戶進行第一次分類，將生活垃圾分成“會爛的”和“不會爛的”兩類，分別投放到戶用垃圾筒，然后村保潔員做二次分類，將“不會爛的”垃圾再分為“好賣的”和“不好賣的”兩類。這種分類方式既通俗易懂又易于操作。

4.從最終處理方式看，主要分為填埋、焚燒和資源化利用三種方式

垃圾的最終處理方式主要包括填埋、焚燒和資源化利用。目前我國農村地區生活垃圾處理的主要方式是填埋，其中又以簡易填埋為主。填埋操作簡便，但是占用大量土地，簡易填埋二次污染嚴重，制約了后續處理方案選擇。垃圾焚燒后剩余物質重量只有之前的20%～30%［2］：換言之焚燒可以使垃圾減量70%～80%，能夠解決土地資源緊張的問題并延長填埋場的使用壽命，在發達地區有較大需求。資源化處理也是目前重要處理方式，除可回收利用的垃圾外，占大頭的堆肥類垃圾的資源化利用成為該類垃圾處理方式的重點。

（三）農村生活垃圾處理的發展趨勢

在農村生活垃圾產生量趨于增長、土地資源緊缺及環境保護日益重要的背景下，農村生活垃圾治理呈現出以下趨勢：

一是“城鄉一體化”處理模式將全面推開。很多地區已經做出硬性規定，要求對農村垃圾實行“戶收集、村集中、鎮轉運、縣（市）集中處理”的城鄉一體化運作模式。有信息顯示，2016年底，全國行政村處理的生活垃圾中，有43%是集中運送至城鎮處理設施處理的①來源：中國新聞網，全國三分之一村莊生活垃圾未收集，須建立保潔隊伍，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2017-06/15/c_129633515.htm，2017年6月15日。。近幾年由于推廣該模式的地區不斷增加，該比例應該正在穩步提高。

二是垃圾分類和廚余垃圾堆肥化利用的探索和推廣。混合收集與城鄉垃圾無差別處理體系結合后，對終端處理設施及場所造成很大壓力。垃圾分類可顯著實現垃圾的減量和資源化利用，因此成為國家鼓勵和探索的方向。江西樂平的試點經驗就表明，垃圾分類可以在源頭實現60%以上的減量①資料來自“健康中國”課題組2018年在江西樂平的實地調研。。浙江農村垃圾工作的重點之一就是垃圾分類，尤其是廚余垃圾。寧波以行政村為一個終端處理單元，在垃圾分類基礎上對有機垃圾因地制宜確定了太陽能成肥和機械成肥兩類處理模式，效果較好②資料來自“健康中國”課題組2018年在浙江余姚和奉化的實地調研。。

三是市場化運作模式將被更多的地區接納。自2013年年底以來，政府與社會資本合作的PPP模式獲得財政部和一些地方政府的大力支持。政府通過購買服務，將農村垃圾從清掃、收集到終端處理，都交給第三方環保公司運作，促進了城鄉垃圾處理規范化、一體化和專業化，成為有條件地區推廣的模式。

四是垃圾填埋和焚燒的技術將不斷革新并運用到實踐中。目前，各地垃圾填埋和焚燒技術正在升級改造中。地方上有很多簡易垃圾填埋場和燜燒爐，由于這些場所的垃圾堆放區地面沒有硬化，會造成垃圾滲透液污染，而燜燒爐燃燒不充分的煙塵會造成空氣污染，所以革除改造這些簡易處理方式勢在必行。江西余干縣就對本縣燜燒爐和簡易填埋場開展了整治和拆除③資料來自“健康中國”課題組2018年在江西余干縣的實地調查。。同時，現有的技術也在不斷升級中，浙江寧波多地就對現有的焚燒發電廠進行了技術升級和改造。

五是垃圾焚燒將取代垃圾填埋成為主要處理方式。 垃圾填埋存在占地多、滲濾液難處理、惡臭較難控制等缺點，由于經濟、技術和管理等方面的限制，填埋場存在不同程度的二次污染。相對來說，焚燒是利用高溫氧化作用處理生活垃圾，可燃廢物焚燒后會轉變為二氧化碳和水等，焚燒后剩下的殘渣僅占垃圾原體積的10%～20%［2］，大大消減了固體廢物量和填埋占地，還可以消滅各種病原體，焚燒產生的熱量也可用于發電和供暖，是最符合生活垃圾處理“減量化、資源化、無害化”原則的方式。在越來越成熟可靠的技術保障和規范管理制度下，越來越多的省份正在大力推廣以垃圾焚燒取代垃圾填埋。浙江全域推廣垃圾焚燒，提出在2020年垃圾處理原則上不允許填埋，江西一些地區甚至期待通過焚燒處理已被填埋的垃圾④資料來自“健康中國”課題組2018年在浙江寧波、蒼南和江西景德鎮、上饒多地的實地調查。。

四、農村生活垃圾處理中存在的主要問題和政策建議

農村生活垃圾處理體系建設起步晚，發展快。在發展過程中，法律法規、基礎設施和整個收運處理體系建設、環境意識、資金投入等方面仍然存在諸多亟待解決的問題。垃圾分類總體上也只是剛剛起步。這些問題都需要引起重視并得到解決。

（一）農村生活垃圾處理中存在的主要問題

農村生活垃圾處理目前還沒有專門的立法，存在重視程度不高、垃圾處理體系覆蓋率低、監管機制弱、建設和運營資金保障不足、收運和處理設施落后、垃圾分類普及推廣難和正確投放率低等問題。

1.相關法律法規不完善

農村生活垃圾處理的法律不完善，首先表現在沒有農村生活垃圾污染防治的專項立法。現階段我國農村生活垃圾污染防治的法律依據主要來自《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）和《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢棄物污染環境防治法》），以零散的方式存在。如《環境保護法》第四十九條規定“縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作”，第五十條規定 “各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村……其他廢棄物處理……”,再如《固體廢棄物污染環境防治法》第十七條規定“禁止任何單位或者個人向……等法律、法規規定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物”。第三十八條規定“縣級以上人民政府應當統籌安排建設城鄉生活垃圾收集、運輸、處置”。從中可以看出目前缺少以農村垃圾處理為主體的法律。以農村垃圾為主體的規定僅在《固體廢棄物污染環境防治法》中第四十九條出現，即“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定”。該條文是原則性的，沒有明確規定具體的防治措施。其次是各地出臺地方性垃圾管理辦法的法規進展不一，權威性不同，詳略差別大。比如有的管理辦法是由地方人大通過的，有的則是由當地政府發布的。有的地區不僅出臺了農村生活垃圾管理辦法，還出臺了農村生活垃圾分類管理辦法（如浙江），而有些地區則連管理辦法都沒有。有的地方管理辦法詳細規定了實施細則，有的則僅是方向性規定。

2.垃圾處理體系建設滯后，重視程度待提高

農村生活垃圾處理體系建設滯后，未能實現農村地區全覆蓋。幾乎所有地區垃圾處理所需的配套設施、人員隊伍、資金保障和行政監管體系建設都存在不同程度的滯后，與工作需求不匹配，不能滿足任務需求。這與我國農村環境問題長期以來沒有獲得足夠重視有關。相當部分的農村地區生活垃圾處理沒有納入環衛收運體系，環保先天重視不足。農村垃圾處理從規劃、建設、運營到管理監督都較弱。面對復雜的農村垃圾問題，一些地方領導還存在畏難情緒。農民對垃圾危害性認識不足，環保衛生意識也不強，垃圾分類意識更弱，履行垃圾處理義務的積極性較低。

3.鄉鎮以下垃圾處理基礎設施落后

基礎設施落后首先表現在收運設施存在設置數量少、服務半徑小和放置位置不合理等問題。首先，大部分地區收集垃圾使用的露天垃圾池或垃圾桶缺乏必要的密封和清潔措施。其次，轉運工具也存在數量不足和設施不配套問題。除個別地區配備了垃圾壓縮車外，大部分農村以其他交通工具運送垃圾，存在轉運效率低、運輸費用高和轉運中的跑冒滴漏現象。一些距離生活垃圾處理地點遠、運輸費用高、財力又較弱的農村就會選擇就近處理，存在較大的環境風險。再次，一些既有填埋場和垃圾堆放場建設標準低，配套設備如壓實機械數量少、防滲處理不到位，存在對水土的二次污染風險和填埋氣體遷移聚集風險。還有些地區農村生活垃圾處理方式簡單，垃圾處理基本采取集中填埋，沒有進行無害化及防滲處理。

4.建設和運營資金保障不足，來源單一

除各種試點和創建活動點外，各級政府對農村垃圾處理的投入很少，基層開展相關工作主要依靠上級財政轉移支付。由于財政支持力度和村鎮經濟承受能力有限，垃圾處理設施建設和運營經費缺口較大。欠發達的村莊由于本級財政收入少、集體經濟弱，垃圾處理費用更難以在本級及以下籌集。農民不愿或不能承擔垃圾收運處置費。由于后期的運營也需要大量資金保障，在財力薄弱農村地區由行政命令硬壓下建設的集中處理設施，往往建得起卻用不起。發達農村地區由政府包辦一切也有資金壓力。

5.垃圾分類缺乏強制性，管理弱，村民分類意識差

從法律角度看，垃圾分類沒有立法，不具有強制性。基層工作以示范、勸導為主，缺乏硬約束。從政府角度看，基層政府任務重、壓力大，配套管理滯后，生活垃圾分類工作基礎不扎實，如認識不統一、配套資金不足、管理不規范，基層工作機制不健全等。這是很多農村地區堆肥類垃圾機械化處理終端不能正常運行的重要原因之一。以機械成肥運營體系的資金籌措為例，由于機械成肥需要配備專門的清運、分揀人員，而且設備能耗比較高，在政府投入不足的情況下，不夠富裕的集體經濟積累較難承擔每年生活垃圾處理運行費用，導致設備買得起用不起。從村民角度看，分類意識尚待提高，正確投放率低。在宣傳發動過程中，村民的不理解給工作帶來阻力。部分村民認為在農村開展垃圾分類不切實際，發達的城區都沒有做到，農村更難做到；也有人認為垃圾分類太麻煩，分類意識被動，在反復勸導下才勉強為之，正確投放率較低。

（二）農村生活垃圾處理的政策建議

為促進農村垃圾處理的減量化、無害化和資源化，針對現有問題，有必要完善和細化農村生活垃圾管理辦法，加大農村垃圾處理的資金保障力度，積極探索政府保底的多元投入機制，建立多元化、綜合性的農村生活垃圾處置方式，因地制宜推進農村生活垃圾源頭分類和終端處理技術研發。

1.完善法律，因地制宜與相互借鑒相結合細化地方管理辦法

在農村生活垃圾處理專項法律缺失的情況下，要抓緊研究出臺相關專項單行可行的法律。同時，應根據現有法律中關于固體廢棄物的處理規定，進一步完善農村生活垃圾處理的國家標準和技術規范，出臺農村生活垃圾的具體管理辦法或政策文件，進一步細化責任，明確防治要求。由于東、中、西部經濟發展水平差異大，農村垃圾處理體系建立起步有早晚，體系的完備性和先進性差異大，在制定相關法規時要充分考慮到這種差異性。同時，農村生活垃圾管理的落后地區應該借鑒成熟地區的法律法規，因地制宜制定并細化本地農村生活垃圾管理的具體辦法。

2.加大基礎設施投入，推進體系建設，建立多樣化的農村生活垃圾處理模式

垃圾處理體系建設遵循減量化、資源化和無害化三個原則，在明確政府、企業和公民各自責任的前提下，建立和落實生活垃圾源頭減量、資源綜合利用和無害化處理體系建設。一要加大基礎設施投入和更新改造力度。利用和完善各種現有設施，改建和興建垃圾中轉站，建立覆蓋村鎮的鄉村保潔和垃圾回收基礎設施體系。二要健全農村垃圾處理的環衛機構和各項管理制度。完備的機構和人員隊伍是順利處理垃圾的必要條件，要解決農村生活垃圾管理缺位和實現城鄉一體化，首先要建立起垃圾管理機構和人員隊伍，實現配備上的城鄉對接。在此基礎上，健全各項管理制度和垃圾處理技術規范。三要因地制宜采用不同的垃圾處理模式，確定適合當地的工作重點。垃圾處理的城鄉一體化、垃圾分類和資源化利用應該根據不同地區實際情況逐步有序推進。應該允許人少、面積廣、地形復雜且財力不足的地區，在條件不具備時暫時采取就地就近處理模式。允許這些地區從村莊保潔開始，逐步建立適合當地的垃圾處理模式。四要探索適合當地的市場化運行體系。政府運維和PPP委托第三方運維是兩種方式，應該給當地選擇的余地。在有條件的地區探索專業環保企業介入垃圾處理全過程是有價值的，但是不宜一刀切地要求必須推行。

3.加強資金保障體系建設，探索政府保底的多元投入機制

農村垃圾處理是一項公益事業兼民生工程，政府保底是責任。但是，農民作為受益主體，也應適當承擔清潔費用。2014年中央一號文件指出，要在“有條件的地方建立住戶付費、村集體補貼、財政補助相結合的管護經費保障制度”。農村生活垃圾處理設施的建設費用主要由政府出資解決，但是運行費用則應該由政府和村集體、村民共同承擔。各級政府可以根據實際情況，探索以政府為主體的多元化資金投入機制。支持地方積極探索引入市場機制，逐步將農村生活垃圾治理項目推向市場，通過市場化運作籌措資金。通過財政、稅收和金融政策吸引社會力量和企業參與垃圾分類處理和綜合利用。如可對參與企業（如從事垃圾填埋、沼氣發電項目）所得進行稅收抵扣、優惠和減免。

4.總結經驗，科學推進農村生活垃圾源頭分類和回收利用

農村生活垃圾源頭分類可顯著實現垃圾減量化和資源化利用，可以在有條件的地區，推行垃圾源頭強制分類。在當前情況下，第一，要加強宣傳教育，通過典型經驗的宣傳推廣和代表性地區的示范、各種媒介的宣傳和社會專業化組織的參與，推動農村生活垃圾分類工作。第二，源頭分類要科學，在明確每類垃圾處置去向的基礎上制定分類方法。比如，廚余垃圾在堆肥化處理和焚燒處理之間的選擇，可堆肥化處理的品質高的廚余垃圾可分出來，不可處理的就不必分出而直接焚燒。同時有毒有害垃圾和建筑垃圾的分類收集也要重視。第三，根據各地垃圾治理基礎，設置合理的垃圾分類目標和要求，合理規劃農村生活垃圾分類處理方案，合理規劃布點。科學規劃終端位置，針對村莊實際，優選機器成肥處理為主的適用技術模式，鼓勵多村聯建，并細化轄區內終端設施的布點、規模、輻射區域，合理配備保潔員(分揀員)數量。第四，逐步量化每戶垃圾量，探索建立垃圾排放付費制度。第五，建立垃圾分類個人誠信制度，促進自覺實行垃圾分類。第六，支持可回收垃圾資源化利用項目落地的研究和立項，建立資源化利用制度；通過垃圾處理技術的改進提高無害化處置能力。同時相關制度、資金應該配套，確保各環節有足夠的資金投入。

5.加大垃圾處理終端技術研發，促進垃圾減量、無害和資源化利用

垃圾的清潔焚燒是未來垃圾處理的主要發展方向，但是在選址建設中經常遇到“鄰避困境”，公眾對周邊建設這樣一個項目充滿擔憂和疑慮，主要原因是擔心垃圾焚燒會產生二噁英污染。在推廣垃圾焚燒發電項目時，除加強宣傳外，應加強針對有大量農村生活垃圾混入的焚燒相關技術和廢氣排放標準的制定，研究和引入適用于農村地區生活垃圾特點的無污染、高質量的清潔焚燒技術。垃圾填埋要保證嚴格按照技術規范操作，重點研發推廣技術先進、經濟可行的垃圾滲濾液收集和處理技術。在有條件的地區，可以考慮研發能收集垃圾填埋場廢氣的適宜技術，用于發電或利用其熱值。對于廚余垃圾，應該鼓勵相關堆肥化處理專用設備的研發和推廣運用，以保證在農村地區最大限度實現生活垃圾就地資源化利用。