新型城鎮化背景下的基本公共服務供給問題探析

李宏平 李晨成 譚華倩 龍如意 羅俊

【摘要】基本公共服務作為社會發展的基本條件，其供給水平和供給質量是評價新型城鎮建設和發展的主要依據。文章通過對貴州省G新區若干鎮研究發現，由于存在政府服務理念偏移、公共服務的負外部性外溢、受眾主體之間的利益博弈和缺乏完善的服務主體與供給機制等原因。新型城鎮化背景下的基本公共服務供給還存在諸如供給水平低下、供給數量不足，供給對象不平衡和供給效率低下等問題。對此，需要從轉變城鎮發展理念、完善服務供給機制等角度入手來尋求有效的問題解決對策。

【關鍵詞】新型城鎮化? ?基本公共服務? 城鄉發展

一、研究問題的提出

隨著后工業時代的來臨，傳統城鎮化中的重城輕鄉、重工輕農現象使城鄉二元結構愈加明顯，嚴重阻礙了我國現代化進程。新型城鎮化在國家統一謀判下應運而生，從經濟、文化、生態之間的統籌和協調出發來探尋不同于一般城鎮化的發展之路。城鎮化水平一定程度上反映著國家的經濟和社會發水平，而決定城鎮化發展水平的重要內驅動力之一則是基本公共服務供給水平。基本公共服務作為政府保障全體社會公民生存和發展的基本條件，是體現新型城鎮化發展質量的重要評價標準。新型城鎮化進程的加快也牽引著城鎮人口與社會公共資源的重新配置以及基本公共服務供給的更新。G新區于2015年被列為第二批國家新型城鎮化綜合試點地區，作為打造黔中經濟區核心地帶與生態文明示范區的國家級新區，它是貴州省乃至西南地區新型城鎮建設的典型，并具有一定的代表性。因此，以G新區城鎮化建設為研究樣本，來探析新型城鎮化背景下的基本公共服務供給問題，試圖發現問題產生的原因并提出應對之策，無論對豐富基本公共服務供給的理論內容還是對加快我國新型城鎮化的發展進程都具有重要的意義。

二、新型城鎮化背景下基本公共服務供給存在的問題——以G新區若干鎮為研究樣本

（一）基本公共服務供給水平低下

新型城鎮化不單單是擴大城市規模，而是選擇對現代產業區位優勢更加明顯的地方“另起爐灶”。新城鎮在建設初期，地方政府會把關注點主要停留在城市“外在形象”的框架建設，對民生組塊領域難以做到統籌兼顧。“高樓”與“大道”是城市的外在表體，它也是城市規模的主要體現。新型城鎮建設難免沿循“老路子”，地方政府會過分注重硬件建設，趨避公共服務的填充。

（二）基本公共服務供給數量不足

新城鎮建設的初衷就是承接傳統城市發展的不足，因此新城鎮建設發展會受到毗鄰傳統城市的影響。新型城鎮化發展是區域內部驅動機制對新型城鎮化的有效驅動作用。空間地域因素對區域發展的影響很大，空間溢出效應非常明顯。尤其是當新城鎮發展還停留在“硬件”建設階段時，基本公共服務供給數量不足，大量外來人口加上先期人口主要依靠于原來存在的公共服務來滿足基本需求。這就會使得原先的供給不能滿足龐大的需求，由此新城鎮人口會依賴周邊城市公共服務外溢，新城鎮政府針對于此也會存在“裝糊涂”的態度，對有關公共服務提供的數量更為稀少。貴安新區位于貴陽市和安順市中心地帶，城鎮建設中對基礎教育、醫院、公交系統等難以做出科學的預判和后期建設。其基本公共服務供給產量低，使其在醫療、基本生活資料以及交通出行等方面依賴于臨近區、縣的基本公共服務的外溢。

（三）基本公共服務供給對象不均衡

基本公共服務均等化是全面建成小康社會的基本目標，是政府不可推卸的神圣職責和合法性來源，可以發揮社會矛盾緩沖器作用，促進城鄉一體化。新型城鎮化人口一般大致為兩類，一方是當地小城鎮人員和農民，另外一方是外來人口。由于就地人口在新城鎮建設中會失去土地，其基本生活需求依靠于相關公共服務。外來人口中大致包括城鎮建設中的工人和知識技術人員。這些公共服務受眾人群之間對公共服務的需求也就表現出差異性。地方政府為了城鎮的建設，在供給公共服務時就會存在選擇性，會把一部分優質公共產品向部分群體傾斜，尤其是對于支撐城市產業發展的技術性人才群體或企業。

（四）基本公共服務供給效率低下

根據公共服務的特點以及當前市場經濟存在的缺陷愈加明顯，使得政府仍舊是基本公共服務主要的供給方，提供著絕大多數的公共產品。城市建設統一呈現出先建城后招人的規律，政府基于對成本、土地規劃以及資金等因素的考究，難以做到“以人為中心”。政府對于基本公共服務的供給顯得十分拖沓。

三、新型城鎮化背景下基本公共服務供給問題的原因透視

（一）政府服務理念偏移

首先，新城鎮在建設過程中，往往是“一張白紙匯新圖”，建城初期需要在基礎設施建設上耗費較多資源。政府也多采取流地修路起房的思路，前期把精力與財政大量投入到城鎮規模建設。其次，各地為獲取土地出讓收入及相關稅費來刺激地方經濟增長，大搞擴城、造城運動，不論是城市發展還是城市運作，都效率低下，城市化成本過高且水平很低。此外，產業化與城市功能的不平衡是現階段新城鎮建設面臨的主要問題。最后，政府在對新型城鎮進行宏觀設計時，雖然是以發展共享、便民利民為出發點的，但濃厚的追求政績思維讓政府在城鎮建設的過程中偏離發展理念，而忽視了對基本民生問題的考慮。

（二）公共服務的負外部性外溢

公共服務的“公共性”使得公共服務的提供是具有公益性質的非營利性公共活動。公共服務天然帶有很重的外部性，外溢現象非常普遍。新城鎮人口的不固定，流動性大，更是滋養外部性的漫延。現代交通發達，通信技術強大，新城鎮人口“免費”享受周邊城市的公共服務的便捷性很高，搭便車現象也為明顯。公共服務的特性決定了搭便車的行為難以避免，僅僅依靠公共物品的自愿成本分擔機制，供給不足的問題也在所難免。此外，對公共物品外部性進行管理十分不易，政府對此大多以戶籍制度加持權限管理。這就導致某些公共服務的供給產生不均衡，有的過度供給而導致浪費，或有的十分稀缺、供不應求。

（三）受眾主體之間的利益博弈

城市建設需要大量人口勞動力，人也是城市的基本構成單元。人性出于對公共服務的“免費”性地熱忱，導致不理性地竭取公共物品的現象層出不窮。G新區有基建工人、原著居民，產業工人，技術性人才、學生等等。在公共服務供給總量有限的情況下，這些受眾群體就會相互博弈且是不平等博弈。從G新區工作部門公共服務事項目錄（2018年上半年版）中可以看出，大量的基本公共服務與基本工作人員及工作機構存在嚴重的利益沖突，針對公共服務訴求常常會在供給過程中顧此失彼，公共產品的邊際效應漸次被沖破。另外，G新區政府不同于傳統政府，部門職能劃分不清晰，新政府機構設立不夠完善，管委會模式的管理體制還處于摸索階段，供給主體缺位等突出問題都直接影響了基本公共服務供給的質量和效率。

（四）缺乏完善的服務主體供給機制

由于市場失靈現象的存在，政府主導的合理性成為必然。但政府也存在失靈現象，尤其是在沒有競爭的情況下，其壟斷地位讓其辦事積極性低下，質量不高甚至存在腐敗現象。政府作為基本公共服務供給的主體，會排斥社會和市場組織參與。另外，G新區中的鄉鎮政府在部分服務供給中沒有獨立財政和有關行政權力，許多基礎公共服務需要市級政府統一規劃，例如垃圾清理，基本交通出行等，缺乏一定的公共服務自給能力。最后，由于新城鎮地區人口差異較大，人員流動性高，企業發展不夠成熟，稅收體系不健全以及總量不足難以支撐公共產品的原始成本。

四、新型城鎮背景化下基本公共服務供給問題的解決對策

（一）以創新城鎮建設模式轉變發展理念

一方面，要通過優化產業布局強化基本公共服務供給的經濟基礎。以第三技術產業為核心，不斷來優化城鎮產業結構和提升產業水平。堅持生產性、生活性服務業齊驅，統領規劃，并著力通過建設現代服務業集聚區，來充分挖掘城鎮地域特色文化和生態優勢，加大公共文化資源配置力度。同時還要科學規劃產業分布功能，優化城市組團，以優化產業分布推動城市功能的優化。另一方面，通過創新行政管理體制，積極推進行政區劃調整，通過“新區+鄉鎮”的兩級扁平化管理體制，實施公共事務集中辦理。

（二）明晰城鎮人口市民化并提高成本分擔機制的透明度

首先，要通過戶口制控制公共服務的負外部性。以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，建立統一的戶口登記制度。取消農業戶口和非農業戶性質區分，統一登記為居民戶口，以各種資源要素為前提，讓“戶籍改革”成為城鎮化的助推力。其次，構建多方公共成本分擔機制并設定合理的公共成本分擔比例。中央財政要統一合理規劃，統籌財政轉移支付，做好相關優惠傾斜扶持。另外，地方區域政府之間加強溝通協調、相互協作，合理規范公共服務負外部性的外溢，并通過探索建立社會及個人承擔制度建立起財政、企業和農業轉移人口各承擔一定成本比例的分擔機制。

（三）以統籌發展完善服務供給機制

第一，合理統籌城鄉布局。探索山地新型城鎮化發展路徑，空間地域上統籌城鄉布局。合理布局城鄉教育、體育、文化、衛生等公共服務設施并確定一個標準，引領城鎮各類設施向農村外緣延伸，彌補鄉村天然發展的不足。第二，保障各群體合法權益。首先，要加快產權確立，以法律保障農民最根本權益，不以產權換戶口;其次，要加深就業保障力度，創造穩定的就業機制，促使農民向市民的有序轉變。再次，要實現教育資源共享。合理規劃城鄉學校布局，不能分割教育資源，人為設立社會藩籬，尤其要保障基礎性教育發展，爭取幼兒園、小學初中等達到飽和狀態。最后要做好住房保障機制。將當地農業轉移人口與外來人口納入統一的城鎮住房保障體系，采取多種方式保障各人口的基本住房需求。第三，提升多元主體的參與度。政府在公共服務供給中充分發揮主導作用的同時，合理放開公共服務的市場準入門檻，激活社會資本，形成公共服務供給多元化局面。

（四）不斷提升基層政府的公共服務自給能力

一方面，要加快完善農村基礎設施。以鄉村振興為抓手，建設起路、水、房、電、醫、訊的基本公共服務自給自足的新型鄉村。另一方面，要加大簡政放權力度。審視整體發展路線，在充分發揮鄉鎮經濟發展職能的同時，著力放寬鄉鎮政府公共服務的行政執法權，尤其是地方治安、環境保護、基礎公共服務中的教育與衛生。最后，要不斷推進小城鎮建設。鼓勵和引導新區農業人口就地城鎮化。小城鎮是地方新型城鎮化的一個新形態，可根據當地實際情況，賦予有特色有基礎的鎮或村莊的一定公共管理權限，打造小范圍的優質公共服務體系，讓“鎮”具備城市功能，促進城鄉發展接軌，提升居民的生活質量。

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本文受貴州師范大學“大學生科研訓練計劃”資助（項目編號：2017057）。

作者介紹：李宏平（1996-），貴州鎮遠人，土家族。大學本科學歷，現就讀于貴州師范大學歷史與政治學院，研究專業為公共事業管理。