民政基本公共服務均等化的政策困境與實現路徑
——基于制度理性選擇理論

■//王 媛

一、問題的提出

改革開放以來，建設服務型政府的現實要求與國內主要矛盾的轉移，給予民政事業極大的發展空間。黨的十八大明確了“2020年基本公共服務均等化總體實現”的時間點后，民政基本公共服務的供給無論從數量還是質量上都呈現出上升的趨勢。截至2016年底，全國共有社會服務機構和設施174.5萬個，全國持證社會工作者共計28.8萬人，全國社會服務事業費支出5440.2億元，其中中央財政向各地轉移支付社會服務事業費2484.0億元。處于轉型期的中國面臨著經濟、政治和社會等多方面的挑戰，而民政基本公共服務政策直接關系到社會的公平正義和居民公共服務質量。

根據洛伊對社會政策類型的劃分，民政基本公共服務政策屬于再分配政策，它對于維護社會公平起到了關鍵性的作用。目前關于我國民政基本公共服務政策的研究較為缺乏，相關研究主要集中于基本公共服務均等化現狀、現實困境及對策建議方面，但對基本公共服務均等化尤其是民政基本公共服務均等化的政策問題還缺乏深入系統的探討。

本研究在深入分析政策變遷理論、制度理性選擇理論以及我國民政基本公共服務均等化的相關政策基礎上，構建了一個民政基本公共服務均等化政策變遷的分析框架，并提出了相應的對策建議。

二、理論綜述與研究框架

民政基本公共服務均等化政策是政治體制、經濟發展、社會需求三種力量綜合作用的結果，能夠反映基本公共服務政策在時代發展中的變動。

（一）政策變遷理論

政策變遷是公共政策研究的核心議題之一，它旨在說明一項公共政策的發展與演進。制度變遷是社會變遷的主要形式，而公共政策變遷是制度變遷的基本形式，所有的制度變遷都是以具體政策及其文本為載體表現出來的。根據變遷時序和表現形態，政策變遷可分為“政策時滯”、“政策博弈”和“政策演進”三個主要命題。目前政策變遷研究已經形成了階段啟發、多源流分析、間斷平衡、支持聯盟、政策傳播等多種分析框架。國內學者多從政策變遷的分析理論入手，針對某一特定領域的政策進行分析，如利用間斷均衡理論分析我國社會救助政策變遷、運用多源流理論分析保送生政策變遷、借鑒倡導聯盟框架分析我國民辦職業教育政策變遷的內在邏輯等。此外，除了主流的分析框架以外，還有一些易被忽略的分析框架，如：權利競技場、文化理論、建構主義者框架、政策領域框架等。簡言之，政策變遷研究主要是對具體政策演進過程的梳理和影響因素、內在動力機制的分析，缺乏對政策發展中存在的具體問題的分析。

（二）制度理性選擇理論

制度分析在公共政策研究中一直占有重要地位，制度分析模型分為傳統制度主義模型和新制度主義模型。傳統制度主義模型關注的是制度的結構和功能，而新制度主義模型關注的是制度和公共政策之間的關系。美國學者奧斯特羅姆作為新制度學派的代表為新制度主義模型的發展做出重要貢獻，他全面地描述了制度理性選擇框架，這是一個“關于規則、自然和物質條件以及共同體屬性如何影響行動舞臺的結構、個體所面對的激勵以及其結果產出的通用術語”，他認為公共政策可以有多種組織參與和多種機制運行。目前，我國有學者基于奧斯特羅姆所提出的制度理性選擇框架來分析區域縱向醫聯體建設的完善、我國環境公共參與、政策制定中政府與公民的交互作用等議題。本文研究的民政基本公共服務均等化政策是我國公共政策領域制度變遷的重要內容，涉及國家、各級政府、社會組織等多元行動者，行動者之間的博弈與合作共同影響了民政基本公共服務均等化政策的變遷與實施效果。

（三）民政基本公共服務均等化的現狀研究

學界對民政基本公共服務并沒有一個共識性的精準定義，本研究認為，民政基本公共服務是指以民政部門為主導、以國家經濟社會發展水平為依據、政府無條件提供、覆蓋全體公民且滿足公民最低需求、保障其生存權與發展權的公共服務，主要包括基本社會服務、殘疾人基本公共服務兩個領域，涵蓋社會救助、優撫安置、基本殯葬服務、殘疾人救助與康復、養老服務與兒童照顧等狹義上的社會福利事務。民政基本公共服務的均等化主要體現在城鄉均等化、區域均等化和群體均等化三個方面，強調的是機會均等。目前對于我國民政基本公共服務政策的研究較為缺乏，相關研究主要集中于基本公共服務均等化現狀分析，對于基本公共服務均等化存在的現實困境的分析主要集中于：供給總量不足；供需結構失衡；城鄉、區域、群體間供給不均衡；提供主體未實現多元化。

（四）理論構思與研究框架

基于上述理論和文獻回顧，我們從政策變遷和制度理性選擇的雙重視角來考察民政基本公共服務均等化存在的政策問題。首先，對民政基本公共服務均等化的政策進行文本梳理，在政策變遷的梳理當中分析具體政策的演進過程，及其在政策的制定、執行、監督、評估等環節存在的問題。其次，基于制度理性選擇理論分析我國民政基本公共服務均等化存在的政策困境，這是多方行動者在一個行動舞臺中共同參與行動情境的綜合作用的結果，通過分析行動者之間的互動以及行動者與行動情境的相互影響發現造成均等化政策困境的內在障礙。最后，在制度理性分析框架下，針對民政基本公共服務均等化存在的政策困境，提出相應的推進路徑。

三、中國民政基本公共服務均等化政策的發展歷程：1978-2018年

本研究依據改革開放40年政策推進中不同時間段內基本公共服務政策的施政重點，將民政基本公共服務均等化政策劃分為四個階段。

（一）以經濟建設為中心，基本公共服務供給失衡（1978—2003年）

十一屆三中全會開啟了改革開放的序幕，全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，主要任務是經濟體制改革與GDP的增長，這一時期追求的是“發展型政府”，與此相適應的基本公共服務價值觀是“效率優先、兼顧公平”以及“城鄉分割、以城為主”。由于政府將經濟增長置于優先地位而忽略了社會發展，所以這一時期的民政基本公共服務發展緩慢，“基本公共服務”的概念尚未提出，民政基本公共服務相關領域呈現出碎片化發展的態勢。在殘疾人基本公共服務領域：1983年批準成立了中國肢體傷殘康復研究中心和中國殘疾人福利基金會，1986年發布了《國務院辦公廳關于在全國范圍內進行殘疾人抽樣調查的通知》后，國務院相繼于1988年、1991年、1996年、2001年發布了四個關于殘疾人事業的五年發展規劃綱要，并于1990年正式頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》，2001年國務院發布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，提出要重視做好殘疾人扶貧工作，把殘疾人扶貧納入扶持范圍。在社會服務領域：1991年人大常委會批準了《兒童權利公約》的決定，1996年頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，1997年頒布了《殯葬管理條例》。這一階段，我國基本公共服務體制城鄉二元分割，在戶籍制度基礎上，部分地區的基本公共服務供給存在城鄉兩套不同的供給政策，城市的供給水平遠高于農村。同時，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農村的基本公共服務逐漸喪失了供給主體，城鄉差距急劇擴大。除此之外，由于城市的基本公共服務是由單位提供的，隨著經濟體制改革的深化，單位之間提供公共服務的差距逐漸拉大。政策目標的轉向，與以經濟建設為中心的改革背景是緊密相關的。

（二）初步提出基本公共服務均等化，政策目標逐步明晰（2004—2006年）

基本公共服務差距擴大，不利于維護社會公平更好地滿足民眾公共服務的需求。2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出“健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”，公共服務均等化的表述首次進入中央文件，正式開啟了我國基本公共服務均等化的發展歷程。2006年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出了“基本公共服務均等化”的概念，強調了區域協同發展，縮小地區差距，實現基本公共服務的地區均等。同年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》從公共財政的角度提出了“逐步推進基本公共服務均等化”的任務，將基本公共服務均等化提高到構建社會主義和諧社會重大問題的戰略高度。在殘疾人基本公共服務領域：2004年開展了第二次全國殘疾人抽樣調查，發布了《關于進一步加強扶助貧困殘疾人工作的意見》，強調殘疾人扶貧工作的重要性。2006年發布的《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要（2006年-2010年）》提出要從殘疾人的康復、教育、社會保障與就業等九大方面入手，建立健全改善殘疾人參與社會生活的長效機制。在社會服務領域，2006年發布的《關于加快發展養老服務業的意見》強調了要加快發展養老服務業，“逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”。這一時期，中央政府對基本公共服務均等化的政策目標逐漸明確，均等化的重點在于健全扶持機制、加大對欠發達地區的支持力度，但如何實現基本公共服務的均等化尚未提及。民政基本公共服務仍然以碎片化的方式發展，但殘疾人救助與康復和養老服務開始呈現系統化發展趨勢，并開始注重體系、機制的建立。

（三）縮小城鄉差距，重視殘疾人保障（2007—2010年）

2007年10月，黨的十七大報告提出“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”。在此基礎上，2008年10月中共十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合”。這一時期基本公共服務均等化的政策反映了城鄉居民收入差距不斷擴大、基尼系數不斷上升、馬太效應逐漸形成的現狀，這嚴重影響了社會公平與農村居民的獲得感。政府將縮小城鄉差距列為基本公共服務均等化的重點任務，推動城鄉一體化進程的加快，但基本公共服務的范圍尚不明確，制度建設未形成體系，基本公共服務均等化的具體政策尚未出臺。這一時期民政基本公共服務的發展主要體現在殘疾人保障方面，相繼修訂和出臺了《中華人民共和國殘疾人保障法》《殘疾人公約》《殘疾人就業條例》和《國務院辦公廳關于進一步加強殘疾人體育工作的意見》，逐步以法律法規的形式落實《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要》中的事項與要求，但社會服務發展較慢，且民政基本公共服務尚未提及均等化。

（四）加強制度建設，完善公共服務服務體系（2011年至今）

2011年《十二五規劃綱要》提出建立健全基本公共服務體系，“明確基本公共服務范圍和標準，加快完善公共財政體制，合理劃分中央與地方管理權限”，并首次明確設定了9大領域的基本公共服務范圍和25個重點任務。通過明確基本公共服務的范圍來有效控制社會福利的供給，規范政府行為，加強基本公共服務的制度建設。2012年5月國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》設計了九大基本公共服務的制度性安排，提出要逐步建立城鄉一體化的基本公共服務制度，促進區域基本公共服務均等化，促進公共服務資源均衡配置，縮小基本公共服務水平差距。同年11月，黨的十八大報告明確提出：到2020年“基本公共服務均等化總體實現”的宏偉目標。在這一時間安排的指引下，基本公共服務均等化的制度建設進程明顯加快：2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”；2014年修正的《中華人民共和國預算法》強調“財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”，政府將基本公共服務均等化政策列入社會制度創新的議程之中，并配套其他社會制度、財政制度的創新，加強制度建設的系統性與規范性；2017年國務院頒布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，明確了基本公共服務均等化的主要目標，強調以貧困地區和貧困人口為重點，確保貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。同年，黨的十九大報告指出“到2035年，基本實現基本公共服務均等化的目標”。這一時期基本公共服務的政策體系建設得到極大發展，相應的配套政策不斷完善，并且明確了實現基本公共服務均等化的具體時間安排與主要目標，縮小城鄉差距依然是均等化關注的重點。而民政基本公共服務均等化的制度建設尚處于起步階段，碎片化發展是其基本特征，統一的民政基本公共服務政策尚未出臺，均等化也尚未提及。在殘疾人領域：相繼出臺了《殘疾人教育條例》《農村殘疾人扶貧開發綱要（2011-2020年）》《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》《殘疾預防和殘疾人康復條例》，繼續完善殘疾人基本公共服務的相關法律法規，加強殘疾人保障的體系建設。在社會服務領域：完善了老年人照顧服務項目、社會救助、殘疾兒童康復、困境兒童保障、農村留守兒童關愛等方面的行政法規，但社會服務體系尚未建構，并且現有的法規并未明確各級政府、各個部門之間的分工與權責。

四、民政基本公共服務均等化政策存在的困境

民政基本公共服務均等化政策作為一種再分配的社會政策，是一種控制社會變遷的選擇機制。蒂特馬斯歸納了“社會政策”的普遍定義中均含有的三個目標——行善、經濟與非經濟目標、再分配，這三個目標共同指向了政府干預，由此可見，政府是民政基本公共服務均等化政策的首要責任主體。從制度理性選擇的分析框架來看，責任主體在制度設計、政策執行等方面存在著諸多問題。

（一）行動舞臺結構不完善

1.范圍界定不清。2017年3月，《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》以清單化的方式明確了基本公共服務的范圍，各省也在此基礎上根據各省實際制定出基本公共服務的項目清單。但民政公共服務領域寬泛，對象眾多，而在現有的社會政策中民政基本公共服務的范圍尚不明確，允許的行為集合及其與產出關聯的未知會給參與者采取行動帶來不便，影響到參與者對行動情境的控制、參與行動的成本和收益以及參與者之間的博弈，并最終影響到行動情境。所以，基本公共服務范圍的不確定，內容和標準的尚未明晰，給各級民政部門推進民政基本公共服務均等化造成極大的困擾。

2.配套政策不完善。健全的財政轉移支付制度是推進民政基本公共服務均等化的重要保障。早在2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中就提出，要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多財政資金投向公共服務領域”，2014年修正的《中華人民共和國預算法》強調“財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”。但是目前我國財政轉移支付制度改革進展緩慢，制度仍然不完善，特別是沒有建立與經濟發展水平相適應的民政基本公共服務財政支出增長機制，且缺乏必要的全國性合理統籌制度，地方政府間縱向、橫向轉移支付制度不完善，地方財政區域間調配困難，區域內財政能力無法達到大致均衡的狀態。因此，無法通過轉移支付制度促進民政基本公共服務供給結構的調整，進而緩解了區域之間和城鄉之間的供需矛盾。

3.缺乏多主體參與。民政基本公共服務均等化事業尚處于起步階段，在基本公共服務的提供主體是政府，政策制定的主體也必然是政府，政策制定過程中參與者集合的單一化導致社會組織與公眾對決策的控制層次被大大降低，其參與收益也被降低。雖然《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出要加強多元供給機制，積極引導社會力量參與，大力發展社會組織，推廣PPP模式等，但并未強調社會組織和公眾要從根本上參與到民政基本公共服務中來，即參與到民政基本公共服務均等化的政策制定中。

（二）范圍規則模糊與權責不清

1.各級政府事權交疊，責任劃分不清。各級政府作為在民政基本公共服務均等化這一行動情境中的共同行動者，用經濟人模型加以分析，他們都期望自己受益的凈值最大化。地方政府尤其是基層政府，作為民政基本公共服務均等化的主要執行者，在行動過程中追求自身利益最大化目標，即地方政府通過優化民政基本公共服務來獲得民眾的支持和上級的獎勵。由于允許行動的集合中范圍規則模糊、各級政府權責劃分不清，單一行動者為民政基本公共服務均等化這一共同任務做了多少有效的貢獻就變得難以判斷，當這種高昂投入度量困難時，單個行動者就存在采取投機行為的激勵，例如推卸責任，減少投入等。同時，權責不清還降低了各級政府橫向與縱向之間的聯動性，進而導致區域之間的聯動碎片化，加劇了民政基本公共服務的區域不均衡以及服務供給的低效率。

2.效率低下。新制度經濟學認為，在既定的制度框架下，若參與者行為能夠增加勞動產出，那么制度就是有效率的；但是若相關制度無法適應參與者或者實施主體的真正需求，那么將很難產生真正的價值與意義，更沒有所謂“效率”了。在政府主導民政基本公共服務供給的模式中（包括政府直接生產模式與政府購買模式），由于生產專業化程度不高、政府角色定位不清以及供需雙方聯動機制不健全，導致民政基本公共服務供給的質量和效率不高，服務供給與需求不相匹配等問題較為嚴重。在供給總量不足的前提下，民政基本公共服務支出的浪費加重了供需矛盾。

（三）基本公共服務的評估標準發生偏移

社會政策的評估標準主要集中于：（1）經濟效率，（2）融資均衡達成的公平，（3）再分配的公平，（4）問責制，（5）與普遍的道德的一致性，（6）適應性。2012年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》報告指出：“把本規劃落實情況納入績效考核”。在民政基本公共服務均等化的推進過程中，民政基本公共服務也日益成為官員政績考核的重要標準之一，但在公共服務領域內缺乏以再分配公平原則為導向的政策評估機制。民政部的統計月報、統計季報和統計公報均以財政支出、機構與設施數量、受眾人數作為統計口徑，其評價指標屬于“投入過程”的指標，缺少對民政基本公共服務均等化效果、服務供給質量等“績效”性指標的量化統計。民政基本公共服務均等化政策表現出“重制定、重執行、輕績效”的特征，這種重視供給側而忽視需求側、重視投入端而忽視產出端的管理評估機制易導致公共服務提供的低效率和浪費，不利于服務型政府的建設。

（四）多元主體監督缺乏足夠的權利支持

規則作為一項影響行動情境的變量，不但可以解釋參與者的行動及其結果，還具有規范參與者在行動舞臺內的相互關系的功能。行動情境受到七種規則共同作用的影響，分別是：進入和退出規則、職位規則、范圍規則、權威規則、聚合規則、信息規則和償付規則，監督機制所涉及的規則屬于權威規則。傳統政策監督機制以行政系統的內部監督為主，比如上級對下級的監督和同級部門之間監督，這屬于內部的主管監督和職能監督。行政系統的外部監督則較為薄弱，如公眾、媒體、社會組織、第三方組織等。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出“要建立政府主導與社會參與的良性互動機制，推動政務公開和政府信息公開，拓展公眾參與渠道，定期開展基本公共服務需求分析和社會滿意度調查”以及“要依法接受同級人大及其常委會的監督，自覺接受人民政協的民主監督，接受社會和人民群眾監督”，但當權威規則的設定未賦予民主監督、社會監督和人民群眾的監督以足夠的權利支持，當它們缺乏對政府決策足夠的影響力或政府缺乏回應性時，這些監督形式將形同虛設。民政基本公共服務均等化政策的實施主體與與監督主體身份的重復性導致了監督的復雜性。在多層規則的分析框架中，在憲法情境中的監督規則將通過憲法性的使用規則、集體選擇應用規則、操作性的應用規則層層遞進，最終影響民政基本公共服務的供給與再分配。

五、民政基本公共服務均等化政策的實現路徑

提供公共服務毫無疑問需要社會政策和社會行政來實現，社會行政需要進行價值判斷和選擇，以管理取代行政可以解決效率問題，但無法解決價值選擇的問題。社會政策是關乎社會目的及其選擇的問題，要處理的都是關于選擇與變遷、個體自由與集體責任的兩難矛盾，而個人平等與社會平等之間的沖突，正是問題的關鍵。如何在民政基本公共服務均等化政策中處理這一關鍵問題，如何在政策的各個環節中完善社會行政，化解個人平等與社會平等之間的沖突，是推進民政基本公共服務均等化政策過程中需要解決的主要問題。

（一）加快民政基本公共服務的政策體系化建設

“十二五”以來我國基本公共服務領域的社會政策不斷完善，但尚未形成體系，且具體落實到民政基本公共服務均等化方面的社會政策還很少。一是要以清單化的形式明確民政基本公共服務的范圍，在全國性的明確的范圍界定的基礎上，各級政府可根據實際情況略作調整。二是在《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》的基礎上進一步完善財政轉移支付制度，明確在基本生活救助、殘疾人服務、就業服務等領域的事權劃分與財政承擔比例，逐步建立與經濟發展水平相適應的民政基本公共服務財政支出增長機制、合理的政府間縱向與橫向轉移支付制度，在各級政府責任劃分明確的基礎上賦予地方政府更多的財政自主權。三是配合《中華人民共和國慈善法》等一系列社會組織相關政策，積極培育社會組織，不僅要鼓勵社會組織參與民政基本公共服務的供給，更要鼓勵社會組織參與民政基本公共服務政策的制定、執行、評估、監督等一系列環節，形成一個完善的鼓勵社會組織參與民政基本公共服務均等化的政策體系，避免發生政策間的沖突或單一政策鼓勵參與的失效。

（二）明晰民政基本公共服務的責任劃分

目前，我國民政基本公共服務均等化政策執行的低效率主要由政府間關系矛盾所導致，主要包括縱向和橫向府際關系矛盾兩個方面。縱向府際關系矛盾主要體現在，一方面，基本公共服務的事權與財權不對稱；另一方面，中央與地方在促進均等化過程中的目標定位分工不明。橫向府際關系矛盾主要體現在：“為增長而競爭”的地方政府間的競爭關系。針對中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規范，應由中央負責的事務和適宜地方負責的事務邊界不清，交叉重疊，制約民政基本公共服務均等化的現狀，應該在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》基本公共服務清單和重點任務方案以及《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》的基礎上，明確民政基本公共服務范圍內各項服務的牽頭單位與責任單位，細化各部門的分工，在明確責任與分工的前提下，界定各級政府間的支出責任，通過建立合理的地方政府間縱向、橫向轉移支付制度使事權與支出責任相適應。同時，轉變管理理念和目標導向，把實現民政基本公共服務均等化作為衡量各級政府績效的一個約束性指標，促使地方政府間的競爭由“以經濟增長為目標”轉向“以民政基本公共服務均等化為目標”。

（三）加快建立以再分配公平為結果導向的評估機制

準確的評估機制是加強有效監管的前提，應完善民政基本公共服務領域內以再分配公平原則為導向的政策績效評估機制。其評估機制應包含三個方面的主要內容：一是城鄉民政基本公共服務的均等化，二是民政基本公共服務與國家基本公共服務的均等化，三是特殊民政對象與一般民政對象的基本公共服務均等化。該評估機制應建立一套科學的指標體系，通過量化的方式衡量這三個方面的績效而非投入，增加與需求相匹配的服務供給，減少無法有效促進再分配公平的財政投入浪費，在緩解民政基本公共服務供給總量不足的同時，切實提升民政基本公共服務均等化水平。

（四）建立民政基本公共服務均等化的多元監督機制

建立中國特色的多元監督機制必須強化外部監督。一是要關注社會組織發展。社會組織作為溝通政府與社會的橋梁，在促進社會各階層之間的交流、有效緩解社會矛盾、實現權力監督方面功不可沒。首先，完善社會組織政策，為社會組織發展營造良好的制度環境，并對其進行適當的管理和引導。其次，完善民政基本公共服務相關政策及社會組織相關政策，使社會組織得到政府和法律法規的授權參與民政基本公共服務的監督，加強社會組織參與監督的合法性與正當性。二是要將政府民政基本公共服務的供給職能與監督職能分開，這是進行多元主體有效監督的前提。建立科學有效的多元監督體系，需要依靠政府部門、行業協會、新聞媒體及公眾，形成監督合力。特別是要充分發揮新聞媒體的監督作用，大力曝光民政基本公共服務存在的各類問題，引導各類供給主體主動、科學、公正地提供服務。三是制定《民政基本公共服務監督條例》，明確公眾、社會組織、新聞媒體在民政基本公共服務監督過程中的權力行使，保證各相關主體在監督過程中協調配合、優勢互補、功能耦合，確保民政基本公共服務的均等化。