公立醫院領導干部經濟責任審計評價研究評述

■//孫 磊

近年來，隨著國家治理體系日趨完善和改革不斷深化，政府相繼出臺了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》、《公立醫院領導人員管理暫行辦法》等有關政策文件，面對新形勢、新變化、新的改革要求，正確定位并客觀、公正、科學的開展公立醫院領導干部經濟責任審計評價研究，對強化公立醫院領導干部監督管理和深化公立醫院改革的監督和促進作用有著非常重要的理論和現實意義。針對這一領域，學界開展了大量相關研究。本研究梳理目前對于公立醫院領導干部經濟責任審計評價研究進展，總結現有研究的成果和提出目前研究的不足和有待關注的研究重點，為下一步研究提升奠定文獻基礎。

一、經濟責任審計概念

1948年，Arthur H Kent在《經營審計》一書中最早提出績效審計這一概念。1972年，美國審計總署將績效審計納入法定范圍，確定了以“經濟性、效率性、效果性（3E）”為標準的績效審計模式。隨后在2007年，提出了評價的標準以及應通過搜集證據來確保評價的有效性，并且通過績效審計評價的結果來提升項目運行效率，達到成本節約，提高財務管理的目的。從國內研究來看，劉世林（2011）表示，審計是基于受托經濟責任關系上的一類經濟監督機制，中國特色社會經濟體制則是為經濟責任審計的產生和發展提供了肥沃土壤。在2003年領導干部審計知識讀本中，經濟責任審計被定義為我國近期發生的在國家機關以及國有企、事業單位干部管理權力的基礎上進一步開展的監督性活動，其主要內容應當包括經濟決策狀態、預算被執行的狀況、與預算有關的經濟活動的效益以及法律遵守狀態、領導干部任職期間經濟目標實現、遵守國家法律法規狀態、廉潔自律情況等。

二、醫療機構領導干部經濟責任審計概念與模式的研究

醫院領導干部經濟責任審計是一項復雜的系統工程（安宇，2014）。我國對公立醫院經濟責任審計工作開展的時間較長，對其實施目標等內容研究的意見較為統一。周永強（1998）提出，醫院院長的離任審計，是一種全方位的經濟評價、監督以及鑒證制度，能夠對離任者進行約束，使他們保持清廉守法，自我約束；可以進一步的完善管理機制，提高經濟效益；還能確保國有資產的完整性。以“經濟性、效率性、效果性（3E）”為標準的績效審計模式，提出績效審計對照設定標準，評級的效力是通過證據來給予保障，管理機構可根據績效審計結果對有關項目運作進行改進，進而節省成本，加強財務能力。張瑩、杜偉釗（2014）表示醫院經濟責任審計，也叫做醫院領導人和醫院法人經濟責任審計等，屬于衛生體系里的審計含意范疇，是指醫院、高效、科研部門以及政府衛生機構等在國家審計部門及上級內部審計機構的監督和指導下，充分考慮自身內部的具體工作情況，結合管理干部權限，以相關政策規范作為依據，委托單位審計機構統一實施，可以聘用外界專家或是應用內部審計人員的方式來針對管理范疇內的公立醫院院長和領導隊伍以及相關干部在任期內所履行的經濟責任狀況展開監督，并進行客觀而獨立的評估和鑒證，進而提供管理咨詢服務的行為。韓玉秋（2015）認為，通過實施醫院經濟責任審計，能夠在很大程度上提高醫院的經濟效益，促進社會的高效發展，進一步強化醫院內部監督。鐘英姿（2015）認為，針對公立醫院的關鍵領導干部實施經濟責任審計，能夠進一步建立和完善問責機制，對領導干部進行約束，使他們不敢腐敗，嚴格要求自已，并且使領導干部對醫院的管理工作更加盡心盡責，營造良好的就醫環境。

在具體操作方面，在具體展開審計工作時，公立醫院內部審計人員常常不知道審什么？具體該如何審，也不知道如何評價（張瑩、杜偉釗，2014）。為了解決現實中的問題，原國家衛生部相繼出臺了經濟責任審計評價有關標準：2012年，第一次頒布《衛生系統內部審計操作指南》，2012年又頒布了三級醫院院長任期經濟責任審計相關評價標準，2013年頒布醫療機構主要領導人在任期間的經濟責任內部審計要點，這些很好的解決了公立醫院內部審計人員常常不知道審什么？如何審以及如何評價的問題，相關審計人員可以此為依據來展開審計工作。醫院經濟責任審計評價可試著運用綜合評價的方法，要確保評價客觀、指標權重分值科學合理。相關評價指標可進一步完善為：經濟管理權、決策權、監督權以及經濟政策執行權，還有個人清廉守法等方面。王喬（2009）表示，對醫院院長在任期間責任的審計，是為確保院長在國家政策和律法的框架下，正確行使職權，加強現代醫院及科學管理的創新能力。但是，在具體審計過程中，審計人員面對繁雜的醫院院長工作，往往不知從何處入手，對審計內容及項目模糊不清。高小佳（2012）認為，醫院法人經濟責任審計存在以下三點問題：第一，沒有科學評價標準，難以評價；第二，經濟責任難以界定；第三審計成果轉化難。

事實上，不僅在公立醫院運營管理領域，諸多行業研究均認為經濟責任審計評價工作帶有很強的政策性，具有極高的難度和風險，現階段的經濟責任審計評價存在最顯著的難點有：評價系統無法滿足經濟責任審計評價的要求；經濟責任審計評價在“新上任官員對舊事不過問”方面，很難發揮應有的作用；一般跨越時間較長的項目很難理清經濟責任；想要實現高質量的審計評價，目前的審計范疇和細則很難完全滿足；審計資源難以實現科學、精準、全面且客觀的審計評價（劉英來，2006）。審計結果沒有實現完全的公開化，這就導致經濟責任審計與領導干部任用出現脫節，無法與干部監管實現有效對接，這就使得相關部門的經濟責任審計工作存在較大難度（辛旭，2012）。

三、醫療機構領導干部經濟責任審計的評價要點研究

公立醫院領導干部經濟責任審計評價有很強的行業特點、政策特點，隨著醫改推進和公立醫院人事制度的深入改革，對應的經濟責任審計評價體系也相應的發生改變。因此，急需要結合最新的國家政策、改革推進的實際，制定定性與定量指標相結合的審計評價體系。

原國家衛生計生委對委直屬和聯系的事業單位、社會團體和企業領導干部經濟責任審計的主要內容是：預算執行和決算情況；財務收支的真實合法性以及產生的效益情況；專項資金使用及管理情況；針對重點項目的資金投入、建設以及管理情況；重要的經濟項目機制制定和落實情況；內部控制落實情況；針對下級單位財務和經濟行為的監督和管理狀況；國有資產管理情況及保值增值情況；其他需要審計的事項。

醫療機構關鍵領導任期經濟責任內部審計要點中規定經濟責任審計具體內容包含：特別重要的經濟決策和相關責任目標落實以及收到了效果情況、上級經濟相關政策和決策部署的落實情況以及法律制度遵守情況；有效內部控制制定及落實情況；預算和財務收支管理情況；采購是否合法以及針對下級單位經濟行為的監督和管理狀況；資產投資和保值增值情況；基建及項目維護管理情況；領導干部本人廉潔守紀情況等。

在政策指導下，學界對于經濟責任審計評價要點研究也逐漸增多。經濟責任審計工作的開展不只是一種監督方式，更是一種科學合理的評價方式，經濟責任審計可針對領導干部任職期間的經濟責任履行情況實施審計。在具體審計時，重點是對領導干部涉及的重要經濟政策、財政收支和廉潔守紀守法等方面展開經濟責任審計（謝婷婷，2017）。范曉勇（2007）表示，經濟責任審計具備極強的時代性，其與國家現行相關政策方針密切相聯，其審計的項目和內容是靈活多變的，具體要結合國家相關會議精神以及對目前形勢提出的要求，要遵循和諧友好社會，環境生態保護以及科學發展觀的原則來展開經濟責任審計，進而服務于國家相關政策和制度，促進其落到實處，如此才可使經濟責任審計工作具備頑強的生命力。楊彩敏（2016）認為，經濟責任審計評價是針對單位部門所有的經濟活動及相關資料展開審計，依據審計結果，參照審計標準，站在全局的角度來展開全方位的評定。針對被審計單位的守法守紀情況展開全方位的評價，包含財務和財政收支的真實合法性以及有效性展開審計，全面評價被審計對象內部控制制度的制定及完善情況等。祝曉敏（2010）表示，經濟責任審計評價體系通常是審計工作發展的難題。實踐表明，在我國經濟責任審計制度不斷完善的過程中，一定要制定符合我國基本國情的科學化評價指標體系。王慧，劉愛東（2009）表示，經濟責任審計評價指標體系的制定要滿足如下基本原則：全面和差異性、定量指標與定性指標相結合原則、發展性原則、可操作性原則。李思敏（2015）認為，經濟責任審計評價可以運用logistics判別分析模型、層次分析法、定量評價和定性評價。楊宇明、盧艷（2015）認為，考慮經濟責任審計的內容可以從五個角度來詳細設計評價指標：法紀和財務責任及其評價指標設計、績效責任及其評價指標的設計、經管責任及其評價指標的設計、社會責任及其評價指標的設計。

四、研究述評

綜上，經濟責任審計這一命題是諸多行業在開展經濟管理、領導干部履職管理時均高度關注的問題，對于其目的、意義、概念、內涵研究較為全面。隨著審計力度的加大、醫改的深入、公立醫院精細化管理程度的提升，以及院長職業化管理的政策要求擺上日程，公立醫院領導干部經濟責任審計研究需要更加適合行業特點以及政策要求，科學與可操作性兼備，能夠體現促進領導干部廉政履職與推進改革導向的評價體系。公立醫院經濟責任審計工作作為一項政策性極強的工作，在各項改革深入推進、不斷深化的時代，現有的研究已不能滿足行業監管者、政策制定者、實際操作者的需要。因此，開展公立醫院領導干部經濟責任審計工作研究勢在必行、迫在眉睫，具有重要的理論意義和實踐意義。因為我國現階段還沒有一套完整的具備較強實操性的審計評價方法細則和指標體系，使得相關審計工作存在較大難度，同時也具備較強的審計風險，極大的影響到經濟責任審計結果和價值發揮。因而，研究科學合理、可操作性強的評價指標體系，是下一步研究工作的方向和重點。