積極探索財政資金事中監(jiān)管新模式
——以浙江省金華市為例

●朱福龍

（作者單位：浙江省金華市財政局）

財政資金支出監(jiān)管是財政管理的重要內(nèi)容，財政部門主要通過預算審核、執(zhí)行管理和支出監(jiān)管等途徑，對財政支出全過程實施監(jiān)管，促進支出目標的實現(xiàn)。在具體支出過程中，通常以支出計劃管理、支出內(nèi)容審核、資金支付規(guī)范、采購程序監(jiān)管、績效運行監(jiān)控等形式，實現(xiàn)對財政支出的日常事中監(jiān)管。在重點領域、重點項目支出監(jiān)管方面，財政部門在采取日常事中監(jiān)管措施之外，主要通過監(jiān)督檢查、績效評價等方法，在項目實施后對資金支出的合規(guī)性和項目績效目標實現(xiàn)情況進行事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)、糾正財政運行中的偏差和問題，有針對性地完善和優(yōu)化財政管理，防范財政管理風險，提高財政資金支出績效。

一、當前財政資金監(jiān)管中存在的問題

事后檢查、評價是當前財政部門開展重點項目資金監(jiān)管的主要方式之一。對上一年度已完成的項目實施檢查，由于項目實施成果、具體支出內(nèi)容等都已固化或歸集，檢查對象或范圍相對明確，實施監(jiān)督所受的制約因素較少，通過事后監(jiān)督查找不足、督促落實糾錯糾偏措施，也能達到預設的工作目標。但財政監(jiān)督工作實踐也表明，事后監(jiān)督有其天然缺陷。

一是問題整改難到位。財政資金形成實際支出后，即便事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)了存在的問題，很多情況下也無法改變已造成的財政資金損失浪費、低績效或支出不當?shù)氖聦崱o論是對責任人進行責任追究，還是建章立制規(guī)范后續(xù)管理，只能起到“亡羊補牢”的作用，很難挽回已經(jīng)發(fā)生的損失，無法完全實現(xiàn)監(jiān)督工作目標。

二是綜合糾錯成本高。事后糾錯，將承擔較高的時間成本和社會成本。一方面，在A預算年度對上一年度（A-1年度）支出或項目進行監(jiān)督時，其中發(fā)現(xiàn)的各類問題，由于本預算年度已在預算執(zhí)行過程中，甚至是相同或類似的問題在本預算年度也已經(jīng)發(fā)生，部分問題往往需要在下一預算年度（A+1年度）落實整改，客觀上拉長了問題整改期間，或是增大了違規(guī)資金規(guī)模，事實上也增加了問題整改的成本。另一方面，不能在事前預防或在事中制止、減少財政違法違規(guī)行為的發(fā)生，無論是從保護公共資金和支出關聯(lián)人員安全的角度，還是從降低違法違規(guī)事件負面影響的角度，無疑都將增加相應的社會成本。

這也是財政資金事后監(jiān)管的“痛點”所在。要解決這一問題，有效降低財政管理風險，在完善制度建設、優(yōu)化預算審核等事前預防工作的基礎上，切實做好財政支出事中監(jiān)管，特別是推進重點領域、重點項目事中糾錯、糾偏，盡量減少損失、浪費，是財政管理值得探索的方向之一。

二、財政資金事中監(jiān)管總體思路

考慮到財政資金事后監(jiān)管的缺陷，浙江省金華市財政局出于豐富財政監(jiān)管模式、完善財政監(jiān)管手段、提高財政監(jiān)管效果的考慮，在探索推進重點項目、重點資金事中監(jiān)管方面作了初步嘗試。財政資金事中監(jiān)管就是在預算執(zhí)行過程中，通過一定方式介入當年的預算支出項目，了解項目實施、支出審核、績效管理等情況，查找存在的問題，深入分析原因，提出財政監(jiān)管意見，在項目實施過程中及時予以糾正，保障財政資金安全、規(guī)范、有效使用。

總體思路為：強化“服務”理念，將重點項目、重點資金支出監(jiān)管工作重心，從“查處問題”向“解決問題”轉(zhuǎn)變，即由事后監(jiān)管的“發(fā)現(xiàn)問題——處理問題”，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)管的“發(fā)現(xiàn)問題——分析原因——解決問題”。該做法以問題為導向，通過強化事中監(jiān)管，解決財政資金事后監(jiān)管整改難到位、糾錯成本高的缺陷，減少財政資金的損失浪費，用好財政資金；同時弱化“查處”問題的工作指向，做到維護財經(jīng)紀律的嚴肅性與強化財政服務工作并行。

三、探索財政資金事中監(jiān)管的主要做法

財政部門事中監(jiān)管主要以支出管理部門的日常監(jiān)管為主，財政專職監(jiān)督部門介入重點項目事中監(jiān)管是一個“新”舉措，什么項目適合事中監(jiān)管，以什么方式實施事中監(jiān)管，監(jiān)管的重點放在哪里，在什么時點介入監(jiān)管，與日常監(jiān)管如何銜接，內(nèi)部職責怎么劃分等可能涉及的問題，浙江省金華市財政局主要做了以下探索。

（一）合理選擇不同類型試點項目

選擇試點項目主要考慮兩個因素：一是先易后難，確保試點工作能順利推進；二是分類推進，選擇不同類型項目納入試點，提高試點綜合成效。前期討論中該局認為，跨年度實施、分期撥付財政獎補資金的項目是事中監(jiān)管難度相對較低的項目，可能涉及的問題相對會少。為此，該局選取了部分跨年度實施的政策補助類項目和常規(guī)的專項業(yè)務成本類項目，列為試點項目，通過不同類型項目試點爭取取得差異化成果。

（二）適當“柔化”監(jiān)管工作手段

《財政部門監(jiān)督辦法》規(guī)定，財政部門實施監(jiān)督，可以采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價等方法。從兩方面因素考慮，該局在試點過程中沒有采取財政檢查的方式及程序，而是采用了項目“調(diào)查”這一形式。一是部分試點監(jiān)管項目是政府“招商引資”“招院引所”項目，實施財政檢查相對而言可能會產(chǎn)生更多的負面影響，“調(diào)查”這一形式“執(zhí)法”屬性相對較弱，更易為各方所接受。二是財政檢查程序相對復雜且有剛性要求，整個流程可能會耗時較長，與事中監(jiān)管所賦予的及時發(fā)現(xiàn)問題、事中即時整改問題的工作特質(zhì)不太吻合。調(diào)查這一形式在取證、處理等各環(huán)節(jié)可以有更多的靈活性，便于在實際工作中靈活操作，既能達成監(jiān)管目標又能簡化工作流程，促進監(jiān)管效率的提高。

（三）探索推進監(jiān)管目標的多元化

近年來，隨著中央“八項”規(guī)定精神和“規(guī)矩”意識深入人心，以及各項配套制度的逐步健全和完善，財政資金監(jiān)管的制度籬笆日趨緊密，之前財政監(jiān)督重點打擊的私設“小金庫”、濫發(fā)津補貼等典型違規(guī)行為，生存空間不斷被壓縮，財政監(jiān)督工作的外部環(huán)境總體上持續(xù)向好。與此同時，“講求績效”“全面實施預算績效管理”已成為財政工作遵循的原則和各級財政部門的工作重心。在此背景下，該局在重點項目事中監(jiān)督試點中，除了繼續(xù)關注支出的“合法性”“合規(guī)性”外，還將支出的“有效性”作為重點關注內(nèi)容，在績效管理專項工作之外以自己的方式和視角關注項目績效目標實現(xiàn)情況，豐富財政監(jiān)督工作內(nèi)涵，推進和促進財政支出績效目標的實現(xiàn)。有別于傳統(tǒng)的精細化、指標化的績效評價工作，該局在事中監(jiān)管試點中推進的績效監(jiān)督，更加重視的是結(jié)果。如跨年度項目在特定時點績效目標的實現(xiàn)情況、本預算年度項目績效目標的實現(xiàn)程度等。

（四）充分獲取監(jiān)管項目有效信息

在項目調(diào)查過程中，獲取充分、有效的項目信息對項目實施情況的準確判定至關重要，也將直接影響事中監(jiān)管工作質(zhì)量。該局主要從四個渠道獲取項目事中監(jiān)管所需信息：一是從財政部門內(nèi)部相關職能機構(gòu)了解項目績效目標、實施進度及其他日常監(jiān)管過程中掌握的信息；二是查詢項目管理資料和財務核算資料，從中獲取項目推進及其支出內(nèi)容等信息；三是通過與項目所在地財政部門、項目主管部門、項目單位等進行座談，開展項目實地核查等方式，了解項目實施依據(jù)、管理制度，核實項目進度；四是從其他相關管理部門獲取、驗證項目有關信息。力求盡可能全面、充分地了解項目實施全貌，同時對部分信息實施取證。

（五）出具合理可行的事中監(jiān)管意見

完成前期調(diào)查取證工作后，全面整理、深入分析取得的各類數(shù)據(jù)材料，客觀、準確認定存在的問題，分項目形成事中監(jiān)管工作報告，有針對性地提出規(guī)范項目管理、完善財政監(jiān)管及問題整改的意見和建議。報告內(nèi)容主要包括項目基本情況、項目實施過程中存在的問題、財政事中監(jiān)管意見等部分。在今年試點工作中，該局針對試點項目存在的績效目標落實不到位、政府招引項目協(xié)議欠規(guī)范、項目績效目標設置缺乏先進性以及項目支出審核方面的具體問題，在調(diào)查報告中分別提出了暫緩撥付財政補助資金、規(guī)范政府招引項目管理、推進項目績效目標實質(zhì)性審核、規(guī)范項目支出審核、強化項目執(zhí)行管理、清退違規(guī)支出資金等監(jiān)管意見，這些意見的落實主體有項目單位，有政府主管部門，也有財政部門自身。

（六）積極推進監(jiān)管成果的綜合應用

事中監(jiān)管工作有沒有價值，是否能保持生命力，關鍵是監(jiān)管成果能不能有效應用。對事中監(jiān)管試點取得的初步成果，該局從四個層面推進其綜合應用：一是總結(jié)試點工作開展情況專報市委市政府，在爭取工作支持的同時提出規(guī)范政府部門相關工作的建議意見；二是將項目調(diào)查報告提請財政部門負責人審閱，相關審閱意見作為財政部門完善項目后續(xù)監(jiān)管的依據(jù)；三是針對試點項目存在的具體問題，以整改通知書的形式要求責任單位及時糾正或整改；四是認真總結(jié)試點工作，分析試點工作得失，出臺財政資金事中監(jiān)管工作試行制度，形成事中監(jiān)管工作機制，為進一步推進、完善這一工作服務。

（七）試點項目取得的實際效果

從試點工作推進情況看，雖然事中監(jiān)管工作還遠稱不上成熟，但也確實在某些方面發(fā)揮了其特有作用。如針對兩個政策補助類試點項目存在的項目協(xié)議不規(guī)范、項目運營績效未達預設指標兩類問題，該局提出了完善政府相關專項工作管理、暫緩撥付財政補助資金等監(jiān)管意見。從落實情況看，當年市財政補助資金700余萬元已暫緩撥付，起到了暫時“止血”的作用；相關主管部門已在制定規(guī)范有關專項工作的管理辦法，有望在規(guī)范管理后達到徹底“療傷”的效果。針對部分項目涉及的績效目標指標值設置偏低、個別支出缺乏規(guī)范和明確的支出依據(jù)等問題，責任單位已在編制2019年預算過程中完善績效指標設置，相關的支出管理制度已在制定過程中，超標準支出已全額清退財政。

四、深化事中監(jiān)管工作的舉措與思考

由財政專職監(jiān)督機構(gòu)推進事中監(jiān)管工作，可以取得一定成效，但存在的問題或是有待進一步摸索的地方同樣很多。對此，浙江省金華市財政局在深入分析、總結(jié)試點工作的基礎上，從建立初步工作機制、繼續(xù)開展試點兩個方面進一步加以推進。

（一）明確職責分工

專職監(jiān)督機構(gòu)牽頭實施重點項目事中監(jiān)管工作。支出管理部門利用日常監(jiān)管掌握的信息，配合做好重點監(jiān)管項目選擇，并選取部分重點項目實施事中監(jiān)管以提高事中監(jiān)管工作覆蓋面；同時負責牽頭落實財政部門負責人審定的事中監(jiān)管意見。

（二）慎選監(jiān)管方向

將項目管理的規(guī)范性、項目支出的合規(guī)性、項目支出的有效性、資金安排的合理性作為財政資金事中監(jiān)管的關注重點，選取以下7類項目實施事中監(jiān)管：上年度日常監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)存在問題隱患的項目；分階段或跨年度實施、按進度撥付財政資金的項目；支出內(nèi)容、項目績效不明確或績效目標設置不合理的項目；實施條件有疑問或執(zhí)行進度偏離預期較大的項目；支出政策或依據(jù)不充分、不合理的項目；上級部門、領導交辦或關注的項目和資金；按工作流程或其他工作需要應開展事中監(jiān)管的項目。

（三）優(yōu)化監(jiān)管方式和流程

一是把握好監(jiān)管介入時點。避免因介入過遲，實際效果與事后監(jiān)管差異不大，無法達到事中監(jiān)管所倚重的“事中整改”這一關鍵訴求；同時也避免因介入過早，項目尚未有實際推進，監(jiān)管會缺失相當部分的實質(zhì)性內(nèi)容。二是科學合理地確定監(jiān)管方式。根據(jù)相關規(guī)定，明確財政部門實施事中監(jiān)管可采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價等方法。以簡化流程、增加實效為目標，重點監(jiān)管可適當簡化流程，以提高效率、擴大監(jiān)管覆蓋面。三是充分做好內(nèi)部協(xié)調(diào)。無論是重點監(jiān)管項目的選擇、監(jiān)管重點內(nèi)容的謀劃，還是監(jiān)管意見的落實，都有賴于財政支出管理部門的有力支持，必須做好內(nèi)部協(xié)調(diào)，有針對性地選擇項目，有效落實監(jiān)管意見，才能達到最佳工作成效。

（四）強化結(jié)果應用

全面應用監(jiān)管結(jié)果。在整改具體問題之外，積極爭取督促責任部門建立完善后續(xù)管理的制度規(guī)范，堵上制度漏洞更為重要，防止類似問題糾而復發(fā)。同時明確，對于監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)存在重大問題的，按程序批準后轉(zhuǎn)入財政檢查流程，按規(guī)定對問題進行查處，并及時將檢查結(jié)果向市委、市政府進行通報。