地方人大國有資產監督研究
——以廣東省廣州市為例

●鄺艷華

一、問題的提出

國有資產是全國人民共同的寶貴財富。新中國成立70年來，積累了豐厚家底，據摸查，2017年，全國國有企業（不含金融企業）資產總額共183.5萬億元，國有金融企業資產總額共241萬億元，全國行政事業單位國有資產總額共30萬億元①，為我國的經濟社會發展穩定和人民生活持續改善提供了堅實的物質基礎。但是由于國有企業和國有資產管理改革正在深化推進，體制還不完全順暢②，所有權主體的缺位以及由此形成的“內部人”控制等，使得如此龐大的國有資產如同唐僧肉，在不同的系統遭到侵蝕，每年審計部門都發現大量國有資產流失的現象③。

為了推進國有資產管理現代化建設，加強人大和全社會對國有資產的監督，提高國有資產管理的公信力和透明度，2017年中共中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，2018年10月，國務院首次向全國人大常委會報告國有資產情況④。2019年全國人大常委會通過了《十三屆全國人大常委會貫徹落實＜中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見＞五年規劃（2018—2022）》，明確部署建立健全國有資產管理情況報告和監督制度。在此推動下，地方人大也按照部署逐步開展了相關工作。那么，地方人大監督國有資產的進展如何，面臨哪些挑戰？如何應對這些挑戰？為了進一步深化國有資產領域的改革以及加強人大國有資產監督，有必要對上述問題進行系統的研究。本文以廣東省廣州市為例，試圖回答這些問題，為地方人大推進全口徑全覆蓋的國有資產監督工作建言獻策。

二、分析框架

我國各級人大是立法機構，也是問責機構，其核心職能是監督政府，促使政府更好地對人民負責。因此，可以從政治問責的角度，來解構人大國有資產監督。政治問責包含三個維度：信息、對話、強制⑤。人大開展國有資產監督首先必須掌握國有企業及行政事業單位國有資產的相關信息和活動。在此基礎上，人大需要和政府及各個相關部門、企事業單位就國有資產的信息和活動進行溝通。在對話過程中，政府及各個相關部門、企事業單位有義務和責任就國有資產的信息和活動的選擇做出解釋和辯護。通過對話，人大就國有資產的相關信息和活動做出支持或不支持的決策，這個決策即強制⑥。

本文將運用這個分析框架，對廣州市人大國有資產監督進行研究，一方面此框架可以提高分析的系統性，另一方面此框架也是廣州市人大核心改革者推動國有資產監督工作深入發展所采取的改革思路。

三、廣州市人大國有資產監督的措施

（一）信息維度

地方人大能否開展實質性監督，信息起著非常重要的作用。在監督過程中，人大與受監督對象存在著信息不對稱，政府掌握著更多的國有資產存量及負債、投資活動及收益等信息。因此，人大及其常委會要改變傳統的角色定位，在監督中更加主動作為，首要條件就是及時、詳細、全面、準確地掌握各種相關信息。而人大及其常委會要掌握更多更高質量的信息，就需要政府及各個相關部門、企事業單位認同和配合人大的監督工作。全國人大常委會預算工作委員會主任史耀斌也指出，現階段制約人大開展全口徑國有資產監督的主要問題在于人大監督所需的信息還不夠充分，原因是國有資產規模大、種類多，加上國有企業和國有資產管理改革正在深化推進，體制還不完全順暢，摸清底數的難度比較大②。廣州市人大在突破信息瓶頸方面進行了有益的嘗試。

2015年廣州市人大開始建設“智慧人大”系統，其中的核心內容是預算聯網監督系統，該系統運用大數據全面提升人大預算審查監督水平，推動預算監督向實質監督、同步監督邁進。廣州市人大受邀多次參加全國人大召開的工作座談會并介紹該系統的建設經驗，得到全國人大財經委以及全國人大常委會預算工委的充分肯定。

1、信息搜集齊全。預算聯網監督系統包含預決算監督、國民經濟計劃、國有資產監督等3個板塊。國有資產監督板塊里面主要包含以下信息：

一是審查監督所需的基本數據，國有資產管理情況綜合報告及報表、金融企業國有資產管理情況專項報告及報表⑦。市人大與市財政局、市國有資產監督委員會、市國土規劃委員會等部門⑧保持密切溝通，為高質量信息的獲取奠定了基礎，幫助市人大開展實質性的國有資產監督。

二是反饋意見，初審時委員意見及部門反饋、審議時人大常委會審議意見及審議意見研究處理情況報告。這些信息幫助人大代表了解國有資產監督的完整過程，促使人大常委會預算委員會、人大常委會開展實質性監督，倒逼政府及相關部門和企事業單位重視對人大意見的及時處理。

三是相關政策，系統上收錄了《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》《中共廣州市委關于建立市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》等政策文件。這些信息幫助人大代表知道可使用的監督工具以及如何使用這些工具，即何時何地誰可以做什么。

2、信息分析強大。人大代表可以在預算聯網監督系統上查詢到國有資產涉及的各類數據報表，支持多種格式下載，比如xls、doc等格式⑨，可供自行復制粘貼和更進一步的數據分析。系統也可以對數據進行預設分析和自定義分析，把枯燥的數據報表轉換成彩色的圖表，運用多種形式的圖表一目了然地呈現分析成果，把復雜數據可視化，方便人大代表閱讀和分析。強大的信息分析能力幫助人大代表逐步擺脫 “看不懂”的困境，實現實質性監督。

3、信息獲取便利。該系統為人大代表打造了一個24小時線上履職平臺，人大代表利用碎片化時間就可以履行監督職能。系統配置了搜索功能，實現全文檢索和報表快速定位，大大縮短了查找時間。系統有電腦版和手機版，人大代表可以用電腦或在手機上實名登錄系統，隨時隨地進入系統進行線上查詢。便利的信息獲取提高了人大代表開展國有資產監督的熱情和興趣。

4、信息交叉比對。廣州市人大用交叉比對的方式確保國有資產信息的真實性，建立多層次多角度、既相互分工又有機銜接的國有資產報告和監督機制，將國有資產監督與國有資本經營預算決算審查監督、部門預算決算審查監督、政府綜合財務報告監督、審計監督、績效監督等相結合⑩，形成強大的監督合力。

（二）對話維度

人大要強化國有資產監督，需要進行有效的對話與溝通，在對話過程中逐步建立和加深雙方的信任，只有在信任的基礎上，才能順利地開展監督工作。雙向對話和信任關系的建立，不僅需要人大監督國有資產的主動作為，更需要政府及其部門尊重人大監督地位、自覺配合人大監督工作。因此，廣州市人大注重建立積極主動的對話機制。

1、正式的對話方式。廣州市人大建立多種形式的對話方式，在國有資產監督過程中努力保持與政府及其相關部門良好的溝通關系。廣州市人大常委會與市政府聯合召開了座談會，市財政局、市國有資產管理委員會、主要金融類國有企業參加了座談會，部署推進國有資產監督的相關工作，促使相關部門高度重視做好國有資產報告工作，加強橫向協作。

廣州市人大預算工作委員會組織了預算委員會的代表、專家到兩家金融類國有企業開展實地調查，并組織了與市財政局、市國資委和主要金融類國有企業的調研會，會上首先由四家主要金融類國有企業匯報企業國有資產的配置、使用、處置和效益情況，然后市國資委介紹金融國有資產的情況，市財政局介紹國有資產的整體情況，接著市人大就匯報中不清楚的地方進行提問，與會部門和企業進行了一一回應，最后市人大對國有資產報告的初稿提出了修改建議。

市人大召開了預算委員會全體會議對國有資產報告進行初審，市財政局、市國資委和金融類國有企業到會聽取意見11。會上人大代表針對報告進行了詢問，與會部門和企業逐條回應，并且有速記員現場速錄，將代表提問和部門、企業的回應記錄下來，錄入預算聯網監督系統，供其他人大代表查看。會上無法解釋清楚的，會后進行書面答復，人大代表可以在預算聯網監督系統上查部門、企業的書面答復。

在市人大常委會會議上，市政府書面提交國有資產管理情況綜合報告，口頭報告金融企業國有資產管理情況11。市人大常委會聽取和審議市政府關于國有資產管理情況的報告。政府相關部門負責人到會聽取意見，逐條回答詢問。必要時，市人大常委會可以依法作出決議。會上由速記員現場速錄，完整記錄市人大常委會的詢問和相關部門的回答，錄入預算聯網監督系統，供人大代表查看。審議報告后，市人大常委會將審議意見送市政府研究處理。市政府在規定時間之前向市人大常委會報告研究處理以及存在問題的整改和問責情況。

2、非正式的對話方式。廣州市人大還靈活地采取各種非正式的對話方式，與市財政局、市國資委、市國土規劃委員會等部門保持密切的溝通，在開展正式對話的前后相互通氣，確保議題按時上會，經過反復溝通和修改，打造出高質量的國有資產報告。市人大采取了柔性嵌入的策略，靈活地采用非正式的對話方式，為國有資產監督的開展打消了部門的疑慮、掃除了障礙。非正式對話的有效運用，需要以人大與相關部門良好的關系為基礎⑥，也就是說，如果人大擁有更豐富的社會資本或政治網絡、更高明的政治藝術，就能促使政府及其相關部門更愿意配合人大的工作。

（三）強制維度

強制對于強化人大監督具有非常重要的作用，只有強制才能真正約束政府權力的使用，倒逼政府提供高質量的信息、開展有效的政治對話。但現階段我國人大國有資產監督還處于起步水平，人大常委會的強制力度有限。

1、審議報告。為了與現行實踐有機銜接，根據《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》《中共廣州市委關于建立市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，廣州市人大主要聽取和審議報告，視情況需要綜合運用專題詢問、質詢和特定問題調查等方式進一步深挖。必要時，可依法作出決議12。

2、研究處理和整改。在此基礎上，為進一步加大監督力度，增強監督實效，意見明確規定市政府要將人大常委會的審議意見分解細化到相關部門研究處理和整改，健全問責機制，加大問責力度，對涉嫌違紀違法的依法依規嚴肅處理，并在6個月內向人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責情況12。

雖然和改革以前相比，已經有了實質性的改進，但是人大仍然缺乏否決等強制手段。

四、廣州市人大國有資產監督的困境及原因分析

目前，廣州市建立和實施了國有資產報告制度，一定程度上強化了人大國有資產監督力度，已經取得了實質性的進步。但是，人大國有資產監督深入發展的過程中仍然面臨著兩大挑戰。

（一）頂層設計有待優化

從宏觀的制度設計來看，目前中央已出臺建立國有資產報告制度的指導意見，全國人大常委會出臺了人大國有資產監督的五年規劃，明確了國有資產報告和人大重點審議的內容。但是，尚未出臺人大國有資產監督的法律法規，人大暫時依據監督法開展國有資產監督工作，隨著監督工作的深入發展發現已有的法律法規不足以規范具有較強專業性和復雜性的國有資產監督工作。缺少明確的法律指引，地方人大設計和實施國有資產監督的信息機制、對話機制和強制機制比較保守。

從微觀的操作規范來看，頂層沒有確定具體的報告格式、編報指南、報表形式、信息細化程度等操作性細節，各地的國有資產報告五花八門，口徑不統一，范圍不一致，部分國有資產報告重點不突出，范圍不完整。大部分地方政府都持觀望態度，等中央政府的國有資產報告“出爐”后，省政府才將本級國有資產報告最終定稿，如此類推。由于存在諸多不確定因素，地方人大的國有資產監督工作也比較被動，步子不敢邁太大，監督尺度難以拿捏。

（二）信息的質量及其評價有待完善

2018年地方政府首次向同級人大常委會報告國有資產“家底”11，雖然盡其所能曬出了很多有價值的信息，但是，仍然存在三方面有待完善之處：

第一，從信息的時間跨度來看，已有的報告只報告了2017年一年的數據，缺乏多年數據，難以分析國有資產的發展趨勢，不同程度存在國有資產基礎數據不全面、“家底”統計口徑不一致，無法準確判斷國有資產的績效情況。主要有以下原因增添了積累國有資產歷史數據的難度。

在企業及金融類企業國有資產管理方面，體制機制改革較為落后，內部控制制度和財務管理制度有待進一步結合現實需求進行優化調整。綜合監管體系尚未有效建立，多個監管主體如何協同有待進一步探索。

在行政事業性國有資產管理方面，單位資產管理制度建設不健全，歷史遺留問題復雜，個別單位家底不清，財產不實，賬實不符，資產管理比較混亂，賬面數值不能如實反映實際價值。主管部門及單位行政事業資產管理的制度建設滯后，內控制度不健全、不規范，導致賬實不符、賬表不符、存在賬外資產的現象時有發生。單位國有資產基礎管理較薄弱，資產配置存在隨意性和盲目性，資產長期閑置、損壞、丟失、低價出售、無償出借現象時有發生，資產系統數據未能實時更新，造成系統數據與實際不一致。資產管理人員素質參差不齊，單位資產管理人員會計財務基礎知識薄弱，管理人員崗位輪換更迭頻繁，業務交接不到位。

在國有自然資源資產管理方面，國有自然資源資產范圍尚不清清晰，口徑難以統一。資產核算尚未有統一的標準和規范，難以準確反映國有自然資源資產的實際市場價值。現行的社會經濟統計和核算制度中，無自然資源資產及其利用科目，缺乏數據和技術支撐。自然資源統一確權試點登記存在一定程度的交叉重疊，影響統計口徑一致性，亟需明確自然資源分類標準。

第二，從信息的細化程度來看，國有資產報告僅提供本級政府國有資產的整體情況，沒有提供各個企業的具體數據，信息的細化程度不高，人大開展初審和審議時無從下手。主要原因是現階段國有企業改革正處于深水區，很多制度需要進行調整，“智慧國資”信息化監管系統正在試運行階段，穿透式取數和監管的效能尚未顯現，個別競爭性企業的人才流失現象比較嚴重，企業管理水平參差不齊。

第三，從信息評價的角度來看，人大國有資產監督尚未形成系統的評價指標體系和評價標準，無法準確分析國有資產管理的績效，只停留在看數據的初級階段，還不能上升到分析數據背后所隱藏的績效的高級階段。由于國有資產管理績效評價涉及維度較多，需要較高的專業知識，比如保值增值、投資效益、風險控制等維度，同時，國有資產管理的目標比較多元，以投資效益為例，國有資產投資的領域一般是規模大、建設時間長、回收成本時間長等私人資本不愿啃的硬骨頭，制定評價國有資產投資效益的合理標準比較難。

如果人大國有資產監督既沒有充分的信息支持，又缺乏有效的強制手段進行獎懲，即使對話機制趨于完美，人大國有資產監督都有流于形式之憂⑥。

五、加強地方人大國有資產監督的建議

（一）逐步完善頂層設計

首先，修改完善相關法律。結合國有資產監督的專業特點，研究修改各級人民代表大會常務委員會監督法，修改全國人大常務委員會議事規則、地方各級人大和地方各級政府組織法等相關法律，實現政府向同級人大常委會報告國有資產管理情況、加強人大國有資產監督職能的法定化。研究制定行政事業性國有資產管理法，組織開展制定綜合性國有資產(資本)管理法的可行性研究13。通過法律制度的完善，為地方人大進一步大膽創新國有資產監督的信息機制、對話機制和強制機制保駕護航。

其次，制定相關規范性文件。在總結、歸納各地人大國有資產監督創新做法的基礎上，制定全國人大常委會關于加強國有資產監督的決定13，并印發編報指南，逐步明確國有資產報告的具體內容、報表形式和信息細化程度等細節內容，實現國有資產監督工作和程序的進一步規范化、制度化，減少地方人大國有資產監督工作的不確定性。

（二）提高信息和評價指標的質量

首先，需要加快“智慧國資”系統的建設，整合現有的行政事業單位資產管理信息系統、事業單位及事業單位所辦企業產權登記管理信息系統、企業財務會計決算系統、企業經濟運行分析月報網絡報送系統、國有資本經營預算和項目庫管理系統和經管資產及自然資源國有資產管理系統等子系統功能，建立全口徑國有資產數據庫，實現穿透式監管。

其次，打通數據壁壘，實現國有資產監督管理委員會的“智慧國資”系統信息與人大預算聯網監督系統共享，實現數據互聯互通，增強資產管理信息化系統功能，提高系統運行能力和工作效率，夯實人大國有資產監督基礎。

再次，抓緊推進國有企業改革，持續完善國有企業管理制度，理順多個監管主體的關系，落實相關部門責任，盡快填補和堵塞防范國有資產監管中存在的制度漏洞和風險隱患，圍繞各類國有資產管理目標，對存在的問題進行整改和問責。組建高素質專業化的管理人員隊伍，切實提高國有企業的內部管理水平，完善內控制度，從源頭提高國有資產監督的信息質量。

最后，通過逐步行業對標、加大監測分析力度等方式，有針對性地開發和完善人大國有資產監督的指標體系，引導和規范相關企事業單位投資、經營和日常管理行為，實現戰略指標分解、資源優化配置、投資風險控制和經營責任落實等多重任務。

盡管廣州市人大已經開始邁向實質性監督，信息和對話維度發展得比較順利，但信息維度還有完善的空間，強制維度的監督力度還不足，整體的監督效果仍然不高。加強人大國有資產監督任重而道遠，需要各級人大更充分地理解憲法和相關法律賦予人大的監督權力和職能，更需要政府及部門的支持配合，以及持續的政治支持。■

注釋：

①國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告、國務院關于2017年度金融企業國有資產的專項報告。

②史耀斌．加強人大監督 管好國有資產[N]．人民日報，2019－05－23。

③張銳．國有資產向人大“曬家底”利于打造監督閉環[N]．證券時報，2018－01－23。

④申鋮，胡璐．國務院首次向全國人大常委會報告國有資產“家底”[N]．新華社，2018－10－24。

⑤Schedler A.Conceptualizing accountability [J].The self-restraining state:Power and accountability in new democracies,1999,14。

⑥林慕華,馬駿.中國地方人民代表大會預算監督研究[J].中國社會科學,2013，(01):78-103。

⑦按照《十三屆全國人大常委會貫徹落實<中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見>五年規劃（2018—2022）》的部署，2018年人大審議金融企業國有資產報告，其他類型的國有資產后續年度陸續納入審議范圍。

⑧市財政局牽頭負責年度綜合報告、金融企業國有資產專項報告、行政事業國有資產情況起草和報告工作，市國有資產監督管理委員會和市國土規劃委員會分別負責非金融企業國有資產和自然資源國有資產情況的起草工作。

⑨廣州市人大常委會門戶網站上提供給社會公眾下載的報告格式是pdf。

⑩廣州市人民代表大會及其常務委員會審查批準監督預算辦法。