績效評價報告質量提升路徑探析
——基于上海市的實踐經驗

●龔 穎

2017年黨的十九大報告提出 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，全面實施預算績效管理得到空前重視。2018年9月《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發 〔2018〕34號）（以下簡稱 34號文）頒布，將全面實施預算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。34號文中提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理的政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障。這不僅有力推動了績效評價工作在數量上全面鋪開，更是對評價工作質量提出了更高的要求。

一、現狀與問題

（一）上海市績效評價工作現狀

上海市自2011年開展全過程預算績效管理改革試點以來，經過積極探索，深入實踐，不斷總結，持續創新，初步形成了“以實踐為基礎，完善制度機制；以創新為驅動，促進績效融合；以推進市、區、鎮三級聯動和強化部門主體責任為抓手，打造立體績效管理體系；以強化績效目標為導向，推進全過程績效管理；以信息化建設和培育第三方機構為支撐，提升績效管理質量”的上海模式，績效管理工作取得了顯著成果。

2019年，上海市進一步完善預算管理制度機制，制定各項實施意見、管理辦法、操作規范等；推進新增重大政策和項目事前績效評估，推進績效管理關口前移；強化績效目標管理，擴大績效目標管理范圍，開展績效目標批復試點；加強績效跟蹤管理，市級預算部門和各區開展績效跟蹤項目資金不低于預算項目支出的80%（2017年占比 50%，2018年占比60%）；深化重點績效評價工作，市級預算部門和各區開展重點績效評價資金總量不低于預算項目支出的40%（2017年占比30%，2018年占比35%），并首次對10家市級預算主管部門就其預算績效管理責任主體落實情況和預算績效管理推進情況開展績效監督；加大結果應用和信息公開力度，各預算部門公開重點項目績效目標和評價報告數增加到5個（2017年3個，2018年4個），評價報告作為參閱資料報年中召開的人大常委會會議。

（二）當前績效評價報告存在的問題

當前績效管理工作在取得顯著效果的同時仍有不足之處，突出表現在績效評價報告質量難把控，評價結果難應用。作為績效評價工作的產成品，績效評價報告凝結了評價工作的勞動價值，一份績效評價報告的質量直接體現出該次評價工作是否融合了績效管理和預算管理理念、是否觸及了問題根本、是否提出了有針對性的切實可行的建議，直接決定了該次評價結果能否被有效運用，能否滿足政策制定者、執行者和利益相關者的需求，能否為后續預算安排和政策調整提供強有力的依據。要達到以上要求，一份績效評價報告應當做到項目情況完整清晰、評價指標科學合理、報告數據詳實準確、項目問題客觀公正、項目建議明確可操作。但通過對2018年績效評價報告的閱讀分析發現，績效評價報告質量參差不齊，還有較大改進空間。

一是過于重視形式，忽略預算管理實質。如項目基本情況闡述不清，部分報告僅停留在要素的堆砌層面，政策流、資金流、管理流、制度保障流不能環環相扣并落實責任主體；績效評價偏重管理方向，資金方面尤其是資金使用合規性指標評價不足。如對13份項目支出績效評價報告的統計發現，其中11份報告的資金使用合規性指標得滿分；1份扣1分且在報告中“存在的問題”部分未作為問題闡述；1份扣0.2分，原因是資金撥付時間早于合同簽訂時間，建議加強合同管理。

二是邏輯性缺失，報告內容缺乏合理性。如個性化指標體系缺乏科學性與合理性，部分指標設置過于空假，不能具體量化，部分指標屬于后補指標；對應指標滿分卻作為問題指出或整體評分較高而指出的問題較為嚴重；調查問卷、訪談缺乏樣本量確定原則，問卷發放隨意，問卷內容與項目關聯度低，數據采集做了很多但缺少合理性分析，等等。績效分析脫離證據自說自話，使得這些核查手段流于形式，不能發揮應有的作用。

三是報告深度不足，不能為管理決策提供依據。如指出的問題零碎，缺少提煉，針對性不足，僅僅是情況描述；挖掘深度不夠，限于項目本身，未能從政策設計、預算合理性安排、部門履職等更高層面進行反思；所提建議粗略籠統，應用性和前瞻性不足，難以對現狀做出實質性改變，績效報告不能真正發揮咨詢作用。

二、績效評價報告質量不高的原因分析

（一）委托方存在的問題

一是選擇的評價項目針對性不足。委托方對于績效評價項目的選擇存在隨意性，沒有從有利于提升評價報告質量、擴大評價結果應用的角度展開遴選。有些項目評價窗口期不恰當，實施期已結束，但驗收尚未落實，或效果尚未顯現，評價難度大，產出及效果指標難以獲取數據支撐；有些項目中包含互不相關的幾個子項目，第三方機構通常采用分別設置評價指標的方式分多個子項評價，導致子項目個性特征被平滑，分數被稀釋，評價結果失去參考價值。

二是評價目的和要求不明確。委托方在開展支出項目績效評價時，往往有預期的評價重點，但未向第三方機構闡明評價重點和評價要求，或不斷調整評價要求，使得第三方機構無法準確了解委托方的評價意圖，僅根據文件要求實施常規評價流程，沒有側重點，淪為完成性評估，或自尋突破口，造成評價方向偏離，評價結果有效性較差。

三是未對評價工作做到全程把控。委托方對評價過程關注較少，僅采用方案評審和報告評審的模式進行質量把控，第三方機構在評價過程中遇到問題不能及時溝通，評價重點偏離也不能及時發現，面臨時間緊任務重的情況，評價工作往往流于形式。

（二）第三方機構存在的問題

一是權威性與中立性不足。當前績效評價工作的標準體系尚未建立，參與實施評價工作的單位沒有資質門檻，各類社會主體均可開展績效評價工作。上海市2019-2020年度“預算績效管理服務”定點供應商共計120家，行業屬性包括會計師事務所、資產評估機構、稅務師事務所、律師事務所、建設工程或工程造價咨詢公司、高等院校、民非組織、金融機構、管理咨詢公司等九大類。此外，當前績效評價實施模式、分析模型、行業個性化指標體系也未統一，第三方機構在實施評價工作時手段各異，專業性受到質疑，權威性喪失。同時，第三方機構在評估過程中存在對委托方的依賴和對被評估方的遷就，導致獨立性的喪失，評價結果難以保持客觀中立。

二是評價人員業務能力有待提升。績效評價工作實質上是專業性、靈活性較高的工作，要求評估人員根據具體評價對象選擇相應的評價方法來實現，需要掌握組織管理、財務會計、數據分析等知識和能力，同時一定的社會閱歷、良好的溝通技巧也不可或缺。當前從事財政支出績效評價的人員普遍從業年限較短、評價經驗不足、知識儲備不全面，尤其缺乏對財政管理和預算管理體制的認知和理解，要完成一份高質量的績效評價報告十分具有挑戰性。

三是內控制度缺失或形同虛設。以監督局2019年委托的13家第三方機構為例，各家內控制度均有建立，但在篇幅和內容上各不相同。有些公司內控制度篇幅較短，一至兩頁，有些六十多頁，有些詳細說明各級復核內容的，有些未予說明或三級復核內容相同，個別公司甚至將《會計師事務所質量控制準則》《中國注冊會計師審計準則》等轉化為績效評價的管理制度，僅作字面轉換，內容不具有針對性。

（三）預算單位存在的問題

預算部門對績效評價工作的重視程度直接決定了后續評價工作的配合度。在對第三方機構的調研訪談中，評價人員提出影響報告質量最重要的外部因素就是被評價方的配合度，如若把有限時間忙于事務性工作，將大大減少評價工作的有效時間，直接影響報告質量。經過近年來績效評價工作的不斷推進，預算部門對于績效評價的認知逐漸深入，但仍有部分存在抵觸情緒，在評價工作開展過程中拖延隱瞞，使得第三方機構無法全面了解項目情況，評價方向產生偏差，迫于時間壓力評價工作只能浮于表面，看不到實質性問題，提不出具有可操作性的建議。

綜上種種問題，使得目前績效評價報告中項目情況模糊缺漏、評價指標過于空假、報告數據不夠準確充分、項目問題不夠客觀、項目建議缺乏可操作性，從而導致財政支出標準難以建立，資金管理建議不能與預算安排定量掛鉤，項目管理建議不具有說服力，評價結果應用不足，評價效果不理想。

三、提高績效評價報告質量的路徑探析

隨著從中央到地方的機構改革不斷推進和深入，上海市財政局監督檢查局同樣面臨職能轉變，承擔重要監管職責的績效評價工作已提上日程，首先將對20個重點支出項目開展績效評價工作。為此，上海市監督局圍繞如何更好地開展績效評價工作與其他省市及各區財政部門、績效評價行業協會、第三方中介機構、相關委辦局進行充分調研溝通。針對上述影響績效評報告質量的問題，試提出提高績效評價報告質量的路徑。

（一）構建項目遴選機制，提升評價效益

針對委托方選擇的評價項目代表性不足的問題，建議構建完善項目遴選機制，將有限的人力和時間投入到最有利于放大評價效果、落實成果應用的項目上。

委托方在選擇評價項目時應細化標準，不能僅考慮資金量等粗放指標，更要提前梳理項目內容，選擇相對獨立完整、窗口期合適的項目。同時，以評價一個項目獲取最大預算管理效益為宗旨，縱向上放眼長遠，結合國家中長期發展戰略規劃、財稅體制改革、市委市政府重點工作等方針政策，選擇密切關系民生、站在改革風口的項目去探究；橫向上選擇有利于市區聯動或市區鎮三級聯動或資金鏈條長的項目，通過立體式評價擴大影響力，將評價結果在全市范圍內應用，同步設立支出標準、共同完善預算管理和項目管理機制。

（二）構建五方融合機制，明確各方職責

針對委托方評價目的和要求不明確、第三方機構權威性與中立性不足、評價人員業務能力不足、被評價方參評積極性不足等問題，建議構建包括委托方、財政支出處室、第三方機構、專家和預算單位在內的五方融合機制，在績效評價各相關方之間建立溝通橋梁，降低交易成本，助力第三方出具高質量的績效評價報告。

委托方一方面應負責搭建各方溝通平臺，組織召開前期溝通會、方案評審會、報告評審會，推動落實各方意見和建議；另一方面應與第三方融合，共同參與評價工作，彌補第三方評價人員在財政管理和預算管理上的認知不足。財政支出處室應在項目遴選階段予以把關，在評價工作前期明確評價目的和范圍，促使委托方和第三方機構盡早把準項目定位，有重點地開展評價工作。評價目的和要求的不斷調整對評價工作的開展影響較大。評價范圍過大則導致評價工作量不合理，降低評價報告質量，支出處室可針對資金鏈條長、底層項目單位數量多的項目，從年度、延伸數量上明確評價范圍。第三方機構則履行績效評價工作實施主體的職責。專家應在評價前期幫助第三方找準項目定位，把關評價指標體系的合理性，在評價工作開展過程中對存在爭議分歧的部分答疑解惑，彌補第三方機構評價人員能力和經驗的不足，在后期引導項目單位、第三方共同進行開放式溝通探討，探索具體可操作的改進建議和措施，提升項目管理水平。預算單位應在評價前期配合提供資料，介紹項目情況，評價過程中積極參與評價指標設置把關，評價后期參與共同探討解決問題的途徑。在“花錢必問效、無效必追責”的績效管理責任約束下，進一步明確自身作為預算績效管理責任主體和績效評價結果應用主體的定位，將績效評價工作作為一個提高管理水平的有效契機，積極展示工作績效，共同推動評價工作的有效開展。

（三）構建第三方遴選機制，促進行業成長

針對第三方開展績效評價的標準體系缺失、評價人員業務能力不足的問題，建議構建第三方遴選機制，保證第三方機構在行業內領先，從而保障績效評價報告質量。在人員資質上，鑒于目前績效評價行業標準體系的缺失，可以遵循難勝于易、有勝于無的原則，如注冊會計師、資產評估師等較佳，造價工程師、房地產估價師、高級工程師等可與具體項目做好匹配，發揮專業領域優勢。評價工作開展時應確保第三方實際參評人員與上報的人員配置計劃一致。目前績效評價報告以第三方機構名義出具，沒有署名要求，實際操作中同一家機構不同項目組的工作質量不盡相同，與評價人員的能力和責任心直接相關，委托方可適當關注評價人員信息，以作參考。

在行業經驗上，主要參考第三方機構以往業務數量和質量情況，重點關注是否參與過市財政局委托的項目，以及在以往評價工作中《第三方工作質量評估表》得分情況。對于專業性、技術性等要求高、行業特點強的項目，應綜合考慮第三方機構具有的專業技術力量、開展過類似項目的經驗、過往的評價報告質量等因素，委托方可在項目分配上注意與第三方機構專長相匹配。此外要注意的是，在選擇第三方機構時應重點以有依據、可驗證的信息為參考，避免以僅由第三方上報無從考證的數據為參考，如評價人員工作年限等。

此外，在優選第三方機構的同時，應兼顧促進行業的成長。一是績效評價行業當前面臨人才短缺的困境，經調研訪談發現，目前設置相關專業的院校少，學生對財政支出績效評價缺乏基本了解，入行意愿低下，財政績效管理理念的傳播范圍可適當擴大。二是部分第三方機構在某些專業領域擁有核心競爭力，導致其他機構獲得同類項目的機會較少，委托方可根據項目難易程度適當選擇不同層次的第三方，促進行業整體發展提升。

（四）構建績效評價報告質量控制機制，實現全程把控

針對委托方未對績效評價工作實施全程把控、第三方內控制度形同虛設的問題，建議構建績效評價報告質量控制機制，依托五方融合機制，明確績效評價工作各環節的要求與標準。

委托方可結合評價工作要求、第三方機構質控標準以及績效評價理論研究，制定出合理有效的績效評價方案和績效評價報告評估標準，作為對第三方機構績效評價工作質量評分依據，同時引導第三方機構比照該標準查漏補缺，完善自身質控體系，發揮應有的作用。

為實現全流程質量把控，建議突破常規的方案評審、報告評審兩段式質控模式，增加前期調研環節的質控措施，依托融合機制，提高進點會、調研溝通會的效率和效益，以求在前期調研階段達到資料收集齊全、項目準確定位、績效目標和評價指標體系思路基本準確、評價思路體現項目個性的效果。

方案評審和報告評審環節均采用打分制，由專家和委托方對方案和報告質量進行評分，評價工作結束后委托方還應針對第三方工作情況進行評估打分，以上評分結果將作為第三方遴選、退出的重要參考依據。在兩個評審環節，應著重把關第三方對專家意見的落實情況，無法落實的應寫明理由，以確保專家的專業價值在評價報告質量上得以體現。■