農業專項資金跟蹤審計問題研究及對策思路

●楊榮榮

一、引言

我國是農業大國，農業作為第一產業，對我國經濟發展和社會安全穩定有著重要作用。隨著“三農”政策出臺，國家在資金、技術、政策等方面逐漸向“農業、農村、農民”傾斜，對于弱勢產業給予較大規模的專項資金扶持，“三農”建設進程逐步加快，農業開發項目日益增多。具體來說，農業專項資金是政府為了給予農業特定項目資金支持而設立的財政收支項目，在扶持“三農”發展中發揮著巨大作用。但是農業專項資金在使用過程中存在隨意挪用、年末掛賬資金的現象，例如2011-2016年寧夏村干部套取涉農資金近30萬元，2009-2010年期間?？谑心炒甯刹壳滞陶鞯匮a償款高達1300萬，深圳龍崗街道南聯社區“20億村官”收受5600萬涉農資金賄賂等，這些違法違規現象在很大程度上影響了項目進度，導致農業資金的使用效果不明顯，嚴重降低了農業專項資金的使用效率并制約了扶持項目的發展進程。因此，對農業專項資金進行跟蹤審計顯得非常有必要，特別是對農業財政收支的合理性和效益性進行審計監察，能夠起到外部監督的作用。隨著農業項目越來越復雜，涉及主體和范圍愈加廣泛，傳統的農業專項資金審計已經不能滿足時代發展的需求，因此提出對農業專項資金進行跟蹤審計非常重要。農業專項資金跟蹤審計和以往的農業專項資金審計相比，具有更多優勢和更廣的發展前景，可以有效利用有限資源和資金，強化審計職能的實現，但是因為發展時間較短，尚且存在很多不足。

基于此，本文從農業專項資金跟蹤審計現狀出發，探討其在發展過程中存在的問題，并針對問題提出解決方案，促進農業專項資金跟蹤審計順利實施，推動我國農業健康、持久、高速的發展。

二、農業專項資金跟蹤審計的特點和現狀

（一）農業專項資金跟蹤審計的應用現狀

目前國內農業專項資金跟蹤審計應用尚未全面普及，方法、應用范圍和審計對象也不一致。比如在跟蹤審計方法上，學者趙春法（2009）提出畜牧專項資金跟蹤審計包括分項驗證法、抽查核實法。在涉農資金跟蹤審計的案例分析上，閔志剛（2012）以蔬菜儲備專項資金跟蹤審計為研究對象，根據蔬菜儲備特點如季節性、有償性、平衡性和多樣性，以及蔬菜儲備制度內部風險制定跟蹤審計的目標，即優化蔬菜儲備規模和時間，減少開銷。可以看出農業覆蓋范圍廣泛，種植業、畜牧業、漁業和林業均有涉及，而農業的特殊性決定了農業專項資金項目開展具有季節性和不穩定性，因此加大了跟蹤審計的難度。此外，農業專項資金來源既有中央政府撥款，也有地方政府扶持和外資引進，因此對農業專項資金的跟蹤審計是一項復雜和巨大的工程。但是總的來說在惠農政策下，農業專項資金跟蹤審計不僅提高了資金使用率，保障了農民利益，更推動了行業發展。農業專項資金跟蹤審計是時代發展的必要要求，也是促進國民經濟發展的有力保障。

（二）農業專項資金跟蹤審計的特點

農業專項資金跟蹤審計要求審計人員從項目建立初期參與農業工作，在項目建立、設計、實施、操作、結項等過程中全程跟蹤管理，充分發揮審計人員的監督和評價職能，保證支農項目工作的高經濟性和高效率性。具體來說有以下特點：

1、審計視角更廣闊。相比于傳統審計，農業專項資金跟蹤審計的范圍更廣，更多從企業長遠發展的角度，更加系統全面地作出審計評價。常規審計通常選擇對企業已經發生的經濟活動和重大決策事項進行分析，因為角度狹窄容易使得考慮不全面，審計評價具有片面性。而農業專項資金跟蹤審計會對涉及農業專項資金的經濟活動以及即將發生的情況進行綜合考察，對涉農項目的認知更清晰，覆蓋時間更長。

2、審計約束效力更強。一般而言，審計部門的監管效力，會對大部分企業形成一定的約束行為，防止出現違法亂紀現象，作用時間和范圍越廣，約束力越強。傳統農業審計的效力具有隨機性和半強制性，容易助長被審計對象的僥幸心理，從而產生道德風險。農業專項資金跟蹤審計延長了審計時間，做到了實時監管，無形中加大了被審計單位人員的壓力，降低了違法現象發生的概率，保障了資金安全并提高了使用效率，推動項目的順利展開。

3、時效性更明顯。農業專項資金的一般審計多為事后審計和追蹤審計，對于已經發生的經濟活動無法及時止損，降低了財政資金的利用效率。農業專項資金跟蹤審計做到了對所有涉農項目的及時跟蹤，關注項目所需技術和人才，對于不合理的地方進行調控，也能根據市場行情及時調節項目發展方向，出現結構性矛盾時能夠作出合理判斷，可以說充分發揮了審計監管的作用，有力推動了農業專項資金的投入和使用。

三、農業專項資金跟蹤審計存在的問題

（一）審計的內容較為單一

隨著我國對農業重視程度的增加，對農業投入的資金也逐年增加，范圍越來越廣，涉及的項目越來越多，相關聯的部門逐漸遍布農林牧漁各行業，涉及科技部、發改委、農業部、財政部、工信部、商務部，甚至還包括水利部、交通部、自然資源部等，涉及良種良法等各種科技興農項目、加工企業、農田水利設施等諸多方面，數量之多，項目極為繁瑣。目前不少地方將涉農資金捆起來整合使用，涉及的參與部門各盡其力、各計其功。大規模的涉農項目導致了跟蹤審計難度增加，而且農業審計只簡單地針對財務信息，比如資金的去向審計，很難全面監督到各個層面。此外，各部門之間管理結構混亂，缺乏有效溝通，信息獲取的難度較大，也容易削弱跟蹤審計的功能。

（二）農村基礎設施落后導致審計過程較難

按鐵路網絡來看，美國擁有25.7萬公里的鐵路網絡，而中國擁有13.1萬公里，二者差距較大，總里程的缺乏導致了我國鐵路運力依然不足。另外，按公路來看，雖然我國的高速公路里程數已經是世界第一，但整體公路網的里程數只是世界第三，而且很多地方都是公路通到村口，但進村以后就沒有公路通行，特別是在擁有豐富的土地資源和森林資源的山區，基礎設施更加不完善。農業發展項目多在農村，但由于地處偏遠，交通不便，部分審計人員以此為理由只進行賬面審計，官僚主義和形式主義作風嚴重，不僅達不到審計的目的和要求，還損害了國家形象。實際上許多農業項目需要現場走訪考察，深入農村，必要時還需要對農戶進行入戶調查，深層次挖掘真實信息，僅憑賬面信息并不能完全掌握財政資金的使用狀況。同時，由于地理位置偏遠還很難獲取農戶的述求和意見，也很難了解涉農項目在推進過程中的問題。

（三）對農業政策的解讀不到位

根據每年的國務院1號文件，可以清晰地看出國家層面非常重視“三農”發展，雖然國家政策一直將農業作為重點，但我國農業還沒到達高速發展期，在工業已經到達發展瓶頸期的前提下，目前許多公司企業已經將研究發展方向轉為農業，旨在更好地響應國家政策要求。比如2019年，國家針對農村出臺的六大政策包括：城鄉醫保并軌、政府購買棚改服務取消、發展查治農村公路、《土壤污染防治法》的實施、繼續開展網絡提速降費、小麥最低收購價下調3分錢。雖然審計署對“三農”工作的重視度逐年加強，在推動“強農惠農”政策的有效實施中起了重要作用，各司局都有涉及農業審計的項目，但許多農業政策在不同司局有重疊部分，尤其是在出現波動性風險和結構矛盾時，不同地方采取的有效措施不一致。如果對農業政策沒有充分的解讀和認識，就會導致統籌安排出現偏差，審計資源得不到合理利用，無法形成合力，最終導致審計結果的低效率甚至無效。

（四）涉農資金來源廣泛，加大審計難度

目前，我國農村金融市場主要依賴農商行、農信社等傳統金融機構，在實際金融交易過程中，由于農企和農戶存在貸款額度小、經營分散及可供抵押資產較少等問題，傳統金融機構往往不愿意提供借貸資金。為解決處于上下游中小農企和農戶融資問題，中央政策文件中多次提及“支持‘三農’和小微企業”“改造并拓展農業全產業鏈”。在此政策背景下，互聯網金融機構正加速布局農業領域，以供應鏈為突破口來解決“三農”融資問題。農業部每年都有大量涉農資金往下撥，通常是撥到省里，然后由省里往下撥。大體范圍有：商品糧生產基地建設、畜牧業發展、特色種植業、種子繁育基地、農業綜合開發等，細項大概有一二十項，部里的資金到省里，省里再配套一部分，撥往市再到縣，有的省是直接撥到縣。還有些項目資金，如國家級農產品龍頭企業的資金，大項的技改資金、研發資金，也可能由部里“戴帽”下達，所謂“戴帽”是指定給某企業或某項目的。按程序，縣里需要做好項目準備申報材料，經市、省簽署意見，層層往上報。這樣復雜的資金審批過程也就導致了審計過程的復雜性，需要對財政以及相關的農業、農技、土管等業務部門都一一進行審計，這種橫跨多個部門的審計既加大了審計難度，還需要審計人員付出更多的時間和精力，但若只是形式上對其他業務部門進行調查，無疑達不到審計的目的，這正是農業審計工作中的一個重點和難點。

四、農業專項資金跟蹤審計的對策研究

（一）擴大跟蹤審計內容覆蓋面

針對目前審計內容單一的問題，應該從審計資金、項目過程等方面豐富審計內容，區別于對財務信息的傳統跟蹤審計，更多地轉向對農業專項資金所涉及的所有項目和資源的審計，分別從設計階段、招投標階段、簽訂合同、施工、驗收、竣工等幾個階段對項目材料的使用、配套設施的完整度、招標程序進行詳細檢查，降低項目面臨的風險，幫助施工企業最大限度地保障項目順利進行，從靜態向動態轉化，從事后審計向事前、事中結合轉化，提高功效，充分發揮跟蹤審計的價值。

（二）加強農村地區基礎設施建設

一個國家基礎設施發展所體現的資本積累水平是決定經濟發展速度和多樣性的關鍵因素。雖然生產性投資與增長之間存在直接聯系，但社會和經濟基礎設施（如道路、電力、水、衛生和通信）促進和整合了經濟活動。例如，農民可以在采用新技術或投資農業機械后增加產量，但如果沒有足夠的運輸設施和市場機構，額外的生產就不會產生市場價值。目前農村主要的基礎設施不足，下水道建設不足，污水處理不完善，村內道路不夠寬。從保障基礎環境入手，如道路、水電、污水、改廁、垃圾等，整治好村落環境后，根據發展需要投資其他基礎建設。改廁、飲水、垃圾是和健康密切相關的，道路、電力與發展相關。更重要的是，審計是需要深入調查的，便利的交通不僅節約了時間成本，也可以提高農民生活的滿足感和幸福感，使其更愿意配合審計人員的工作，從而有效地提高審計效率。

（三）加強審計人員對農業政策的解讀

農業與人們的生活息息相關，無論巨微都需要抓緊落實。經營主體能夠帶動周邊人共同發展致富，助力現代農業建設，因此財政補貼扶持資金也是近兩年來的一個重大改革。審計人員在農業政策上必須加強學習，可以聘請涉農專家或人員進行培訓，圍繞農業農村發展形勢進行講解，并結合當下的國際和國內背景進行分析，以便更好地理解，及時了解掌握中央強農惠農富農政策及現代農業科技的新知識、新方法、新技能。在審計內容上，除了資金審計，還要靈活運用審計方法，擴大審計范圍。

另一方面，2020年中國將全面進入小康社會，農村整體水平都會提高，但當老人不能務農，年輕人不愿意務農時，未來的農村將會面臨撂荒、農民文化水平低等問題，所以國家正大力發展農業，這從各個省份對合作社創辦的資金投入、對合作社購置農機具的補貼力度可以體現。未來，農民都會是職業農民，土地會向規?；?、連片化經營發展，會有越來越多的合作社建立起來，從事農業的薪資水平會提高，越來越多的專業人才愿意回到農村。

（四）增強審計人員的軟件技術運用能力

科學技術在農業審計中發揮著重要作用。提高必要的農業項目資金使用效率需要管理大量數據。此外，獲取及分析這些數據或文件對于成功的審計至關重要，可用于證明確保高效率的資金使用。例如，方便的審計應用程序可以幫助管理文檔和工作流程以進行審計，以及改進日常業務操作。審計應用程序還可以協助處理包括管理、存檔培訓和認證記錄、統計數據以及數據收集和分析在內的流程，這些流程都可以使用審計程序輕松訪問?，F在是大數據時代，應建立大數據分析平臺，將農村資源資產、債權債務、宅基地面積等數據錄入，與自然資源和規劃局核定耕地、林地、草地等準確數值。尤其是現在面臨產權制度改革，清產核資和清人分類是改革工作的兩項重點工作，還要聯合公安部門確認集體經濟組織成員，這些數據都需要通過技術軟件進行交叉對比分析。審計人員大多還停留在賬本審計，對新技術的接受程度不足，特別是縣市地區，計算機的使用頻率較低，各個軟件也不能及時更新，隨著數據量的逐漸增加，對技術型軟件的依賴度也會增加，因此必須加強審計人員的軟件技術運用能力，尤其是剛進入審計行業的年輕人，正是學習的最佳時機，同時要積極向審計經驗豐富的人員學習現場審計，提高審計效率。

此外，農業審計工作的最終目的是為了改善農民生活水平，提高幸福感，應把審計監督服務與提高農民生產生活質量聯系起來。為經濟發展服務、為新農村建設服務、為構建和諧社會服務是審計機關義不容辭的責任。一方面仔細審核項目建設各環節。從立項到驗收認真檢查，防止其存在不合建筑規程的問題，對照合同文件等資料，特別注重查處施工單位是否挪用資金的問題；另一方面對新建、在建項目前移監督關口，審計提前介入，全過程跟蹤，對發現的問題提出建議并督促整改。同時注重社會監督，主要鼓勵農戶進行實時跟進，比如大型農業項目的建設進展情況，審計時可以作為參考對象?！?/p>