基于“更好發揮政府作用”的一些思考

□杜 磊

一、如何“更好發揮政府作用”問題的提出

政府與市場關系問題一直是經濟學界討論的熱點問題之一。而這一問題不僅是一個重要的討論一直并未停歇的理論問題，也是一個重要的需要在實踐中不斷探索和定位的現實問題。從歷史發展看，政府與市場的關系問題不僅在一國經濟發展的不同階段或不同的歷史環境下呈現不同的特征，而且在不同國家之間同樣呈現多種樣態的差異形式。而這一點反映在理論發展中，則體現為經濟思想上不同的政府與市場關系理論的交替演變和不斷“交鋒”。新中國成立以來，根據不同階段內外部環境和發展任務的不同，我國的政府與市場關系問題也呈現階段性演進特點，并大致可分為三個階段[1]。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”。這是一個重大的理論觀點，對于科學認識現階段政府與市場的關系問題具有重要指導意義。然而，自該觀點和定位提出以來，經濟學界討論如何“使市場在資源配置中起決定性作用”較多，甚至很多因此而持有進一步壓縮政府作用、我國應實行“小政府”的觀點。而對于如何“更好發揮政府作用”問題，經濟學界所提較少，甚至很多學者僅僅將其理解為少發揮或不發揮作用就是“更好發揮政府作用”。有著建設性研究成果的主要集中在馬克思主義政治經濟學學者之中，但即便如此，成果也不太多，總體上研究新型政府與市場關系的學者多，具體研究如何“更好發揮政府作用”的，甚至對于后者，很多學者只是對學界忽視該問題而提出不同意見，缺乏有建設性的研究成果和建議。事實上，對于“更好發揮政府作用”，實踐一直領先于理論研究而處于不斷探索和前進之中，這一點是經濟學界普遍忽視的一個重要事實。因此，有必要科學認識“更好發揮政府作用”的現實實踐，并進行必要的理論闡釋，從而進一步推進相關實踐和理論發展。

二、實踐中政府作用發揮的兩個前提及其關系

作為整個經濟社會的重要組織者和管理者，即使存在“大政府”與“小政府”之爭，政府的影響往往也是無所不在且極其重要的。尤其由于政府掌握著經濟社會眾多重要的資源和權力機構，因而自商品經濟誕生以來，政府與市場的關系問題以及如何在實踐中給予二者以明確定位，就成為理論界和實務界的重要課題之一。進入現代社會，隨著世界經濟和政治的復雜度日益提升，政府與市場的關系問題也愈加復雜化，并表現出多種多樣的實踐形式或模式。而從實踐中發揮政府作用的角度看，無論基于何種理論指導，其實質上都涉及兩個前提。明確這兩個前提及其關系，將更有利于對我國在“更好發揮政府作用”方面所做實踐的理解。

無論基于何種理論，可以說發揮政府作用在實踐中都存在或需要解決兩個前提：一是意識問題，即“為什么”；二是手段問題，即“怎么做”。其中，前提一屬于世界觀層面的問題，具有決定性和指導性意義，是兩個前提中起決定作用的。有什么樣的意識，或者說遵循什么樣的意識原則，將決定政府發揮作用的方向，即為什么人服務。前提二屬于具體操作層面，雖然受到前提一的指導和統領，但受限于人的認識能力、行動能力不同，會導致“手段”水平的高低和效果的大小，甚至即使在前提一的指導下，由于認識能力和行動能力欠缺，反而導致手段錯誤，進而產生與預期完全相反的結果。由此可見，前提一雖然居于主導地位，但前提二會直接影響結果如何，二者都十分重要，不可偏廢。

但由于這兩個前提本身都服務于“發揮政府作用”的目標本身，因而隨著政府目標的不同，二者之間的關系也會產生動態的變化。例如，當政府目標單一或該目標具有不可替代的優先級別時，前提二將取代前提一而成為主導，一切以實現目標而服務，只注重實現目標的手段，而不追究各類手段是在何種意識的指導之下。然而，這種情況往往具有暫時性而非長期的。當目標實現到一定程度或發現目標無法實現后，前提一將重新成為主導方面，此時政府目標也將“回歸”。而這也將導致前提二即手段的重新調整，那些不符合前提一的手段將被放棄和廢止。

三、兩個前提主次關系變化是理解“更好發揮政府作用”實踐的關鍵

(一)以前提二為主導發揮政府作用的弊端日益凸顯。改革開放以來，我國更加強調以經濟建設為中心，尤其是給予地方政府更多權限，通過激勵地方競爭，從而實現了全國經濟的飛速發展。在這一過程中，由于以經濟建設為中心，加上各地政績考核一定程度的扭曲，導致以GDP為主的經濟指標成為政府工作的主要目標。如前所述，在這一近乎單一目標的作用下，實踐中政府作用發揮的前提二成為主導方面，以發展經濟為第一要務，一切工作服務于這一目標，因而實踐中對于政府作用發揮的手段并未給予足夠的約束。而這里的約束不僅包括政府作用的越位，同樣包括政府作用的缺位。一切工作在促進經濟發展的大前提下，其中的不合理甚至不合法的行為都得到一定程度的容忍。但隨著經濟的飛速發展、人民生活水平的普遍提高，以前提二為主導發揮政府作用的弊端日益凸顯，亟需通過轉變或者重塑或者回歸政府的應有職能，重新界定如何“更好發揮政府作用”。

(二)以前提一為主導發揮政府作用是新時代發展的必然要求。隨著社會主義市場經濟的逐漸發展以及對市場經濟認識的逐漸深化，我國政府對經濟社會的管理手段也日益豐富、更加有效。也就是說，對于前提二，我國政府已經擁有了更加豐富的政策工具和方法。但同時，隨著社會主要矛盾的轉化，滿足人民的美好生活需要成為政府工作的主要目標，而在新的目標下，在這些“豐富”的政策工具和方法中，不符合新目標的方面更加突出。因此，當前的社會主要矛盾決定了實踐中政府作用的發揮必須以前提一為主導。客觀上說，政府有著豐富的政策工具和方法，但如果不是在科學的前提一指導之下，那么經濟社會積累的矛盾只會愈演愈烈，而這正是社會普遍忽略的問題。黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這里的治理能力現代化本質上就是要求政府作用的發揮，不僅要豐富的政策工具和方法，更要具備現代意識，尤其要回歸以人民為中心的指導思想下，才能真正構建起符合時代要求的國家治理體系。

(三)加強黨建工作是解決意識問題的首要途徑。黨的十九大報告把“堅持黨對一切工作的領導”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義十四條基本方略的第一條，并將其作為最高政治原則寫入黨章[2]。這既是新中國幾十年建設經驗的理論提升，在新時代也具有重要的實踐意義。近年來，從黨的工作方法的回歸，到各類作風與學習活動，從“更好發揮政府作用”的意義上說，實際上都是在解決前提一的問題。這里與之前分析的不同在于，當前我國的法律體系已日臻完善，所以只要解決好前提一這個意識問題，那么即使前提二有所欠缺，在現有的法律和政策框架內，也不會出現結果與預期完全相反的情況。所以加強黨的建設，尤其加強各級政府和管理機構的黨建工作，進而有效落實前提一，那么“更好發揮政府作用”就擁有了真正實踐和落實的土壤。從近年來各地政府工作態度的改進、流程的改善等情況看，通過黨建而明確前提一，實現有法可依、有法必依、違法必究，改變過去缺位、越位、打擦邊球等行為，是有效且可行的，而且是應該繼續努力強化的重要工作。

四、進一步推進“更好發揮政府作用”實踐的建議

為在實踐中進一步推進“更好發揮政府作用”，需要明確：第一，嚴格落實是重要前提。如前所述，在法律制度體系相對完善的背景下，為避免前提二的不足，尤其需要嚴格落實已有法律法規，實現有法必依、違法必究。只有形成風清氣正的社會風氣，才能使“新時代”政策工具和方法的形成與發展走上良性軌道。第二，黨的工作方法回歸是重要手段。“更好發揮政府作用”是一種整體性行為，既不是中央政府的理想目標，更不是個別地方政府或管理機構的“特立獨行”，而是需要整個政府管理體系共同發揮作用。而在此其中的各個環節，黨都發揮著重要的作用。因此，現在尤其要在各個層面實現黨的工作方法的回歸，充分利用批評與自我批評、從群眾中來到群眾中去等優秀的工作方法，提升政府作用發揮的有效性。第三，主動意識提升是重要保障。現代科技的飛速發展與快速普及應用，必然形成諸多新的經濟社會領域及相關問題。對此，只有提升政府作用發揮的主動意識，加強前瞻性研究和布局，才能避免顧此失彼，充分激發新技術和商業模式等的經濟發展動能。第四，以人民為中心是重要原則。必須明確，當前我國社會主要矛盾的一個重要方面是人民的美好生活需要，因而不能單單以經濟發展和收入水平提升來指導工作，而要做到以人民尤其是最廣大的勞動人民為中心，并以此為各項工作的重要原則，堅決杜絕僅為發展數據或少數人服務。