政府會計制度改革和實施的幾點思考

隋亞楠

摘要：2019年1月1日，《政府會計制度》全面實行，現行的《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》等13項制度將同時廢止。筆者在研讀新制度的基礎上，總結了《政府會計制度》的重大政策變化，以及行政事業單位財務人員面臨的挑戰，并就如何應對新制度轉換做出了思考，同時提出了改革中的兩點困惑。

關鍵詞：政府會計制度;行政事業會計

政府會計是區別于企業會計的一個獨立核算領域。政府會計是為公共財政管理服務的，由于公共財政管理的主要特征是法制化、績效性、透明化，因此，政府會計的改革方向必然要配合政府預算管理、提供政府運行成本信息，并對外披露政府財務情況。為了適應政府改革需求，財政部出臺了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，并自2019年1月1日起施行。

一、新《政府會計制度》的重大變化

《政府會計制度》統一了《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《高校會計制度》、《醫院會計制度》等13項制度，終結現存政府會計領域多項制度并存、體系繁雜、核算口徑不一、內容交叉等情況，形成“一統天下”的局面，在政府會計改革史上具有劃時代的里程碑意義。近年來，財政部門先后對部門預、決算、“三公經費”的公開提出了明確要求，統一公開時間、公開網址以及公開格式，并對“五項經費”的預算嚴格執行，表明了政府部門自覺接受社會公眾監督的決心。但由于各項制度的獨立存在，公開的預、決算各個部門之間核算口徑不一，沒有可比性，可供信息使用者使用的信息并不多，尤其是對于債權人，無從了解政府的整體財務情況，社會公眾單純從公開的數字上監督政府工作難度也很大。《政府會計制度》的實施，統一了政府各部門的核算口徑，并要求合并編制政府綜合財務報告，反映政府總體運行情況，方便各利益相關者使用，更有利于接受社會公眾的監督。筆者在研讀《政府會計制度》的基礎上，總結了新制度四方面的重大變化：

（一）基本框架不同。《政府會計制度》用八要素代替現行行政事業會計制度的五要素，并分為政府預算會計要素和政府財務會計要素兩大類，僅使用了103個會計科目就將財務會計和預算會計合為一體，形成新的政府會計框架，財務會計賬務處理上向企業會計處理方式靠攏，預算會計僅核算政府部門的預算收入、預算支出和預算結余。

（二）吸納融合基建會計。現行的行政、事業單位會計制度、醫院、高校會計制度之外，《基建會計制度》的處境十分尷尬。行政事業單位的基礎建設項目要單獨設賬，獨立核算。改革中，財政部曾要求基建賬目定期轉入單位賬目，這次，《政府會計制度》徹底吸納和融合了基建會計，設立“在建工程”一級核算科目，并設立了“建筑安裝工程投資”、“設備投資”、“待攤投資”、“其他投資”、“待核銷基建支出”、“基建轉出投資”等明細科目，將基礎建設項目的核算過程完全納入單位賬目，使得單位會計的核算更加完整。

（三）獨特的記賬模式。用六個字可概括為“雙功能、雙基礎、雙報告”：“雙系統”意思是財務會計和預算會計在現金業務上平行記賬，各司其職;“雙基礎”意味著權責發生制、收付實現制兩種基礎并存;“雙報告”意味著財務人員要編制政府綜合財務報告和部門決算報告兩項重要報告。《政府會計制度》更貼合單位預算管理的實際，會計科目設置更合理，會計報表設計更人性化，能夠全方位反映單位運行情況，滿足不同信息需要者的信息需求。

（四）資產涵蓋范圍更廣，全面計提折舊。與現行制度相比，新的政府會計制度中資產的涵蓋范圍更廣，將預期能夠產生服務潛力的經濟資源納入資產的核算范圍。這意味著文化部門管理的文化文物資產、民政部門管理的保障性住房、交通、城管、水利等部門管理的公共基礎設施等經管資產，均將納入政府資產核算范圍。同時要求全面計提折舊，這一政策有利于反映政府部門資產的真實狀況，也有利于下一步政府部門運行成本會計核算的建立。

二、對財務人員提出的挑戰

《政府會計制度》在進一步提高行政事業單位資產負債管理水平、加強政府部門預算管理、規避政府債務風險、帶領行政事業單位的財務會計工作走上新的篇章的同時，也對財務人員提出了新的挑戰。主要有以下方面：

（一）新政府會計制度需要行政事業單位的財務人員具有更高的財務素養。現行的行政事業單位會計核算相對企業會計處理更簡單，不需要很高的技巧，主要原因在于企業會計核算以權責發生制為基礎，需要財務人員通過職業判斷來確定資產、負債確認條件、收入確認時間等。行政事業單位會計核算以收付實現制為基礎，可以直接依據收付款業務發生時間來進行賬務處理。新制度推行后，行政事業單位會計不僅要以收付實現制為基礎核算預算會計，同時要以權責發生制為基礎核算財務會計，財務人員要同時用兩種辦法核算，對于沒有企業從業經驗的行政事業單位財務人員來說，這是一項新的挑戰。

（二）新政府會計制度的實施帶來財務人員工作量劇增。現行行政事業單位會計是“單系統”、“單基礎”、“單報告”，而新政府會計制度要求“雙系統”、“雙基礎”、“雙報告”，同時以兩種口徑，在兩個系統內記賬，并提供兩份報告，工作量相當于現行的兩倍。

（三）新政府會計制度的實施迫切要求財務軟件更新。《政府會計制度》的實施，現行的“單系統”財務軟件已經不能滿足工作需要，勢必要求財務軟件進行升級，以適應新的會計制度“雙系統”的核算需要。

三、財務人員亟需的準備工作

在認清《政府會計制度》的重大變化和對行政事業單位財務人員提出的挑戰的基礎上，面對即將實施的新制度，財務人員需要做好哪些工作呢？

（一）樹立終生學習理念，更新業務知識。行政事業單位財務人員要樹立終生學習意識，平日多積累業務知識，認真學習《政府會計準則——基本準則》、《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，用強大的業務知識來指導工作實踐。

（二）對現有財務軟件進行升級、調整。由于新政府會計制度采用“雙系統”，現有的財務軟件無法滿足核算需要，待實施時再行升級系統將嚴重影響正常的業務工作，因此年底前應及時對接軟件公司，按照新制度的要求，對現有財務軟件進行及時升級和調整，做好數據備份，實現數據正確轉換，確保新舊賬套的有序銜接。

（三）備份以前年度財務軟件數據，順利做好新舊數據銜接。新政府會計制度要求政府會計由財務會計和預算會計兩部分組成，2018年年終的數據將結轉到兩個會計系統。由于不同的財務軟件需要不同的數據庫支持，首先要備份以前年度財務數據，按新制度的要求設立新賬，并根據《政府會計制度》中會計科目的設置規范，結合單位的實際設置會計科目，尤其是單位內各個項目明細科目的設立，既要符合新制度要求，又要合理、清晰明了，更要有利于日后工作方便。其次，年度終了時，做好2018年12月31日的科目余額表，尤其是明細賬目的余額，整理好未入賬事項，尤其是固定資產的購置、使用情況、未履行完結的經濟合同等。第三，編制新賬科目的科目余額表，錄入財務軟件，作為新賬2019年1月1日的期初余額，并編制調整后的資產負債表。尤其要注意未入賬事項的會計處理，如未入賬資產要評估入賬，已入賬未計提折舊的資產要按照新制度的核算基礎補提折舊和攤銷等。

四、政府會計制度實施中的困惑

在研讀《政府會計制度》的過程中，筆者也有一些困惑，在此與大家探討一下。

（一）資產評估入賬。新制度帶來的資產核算范圍擴大，大量的公共基礎設施、保障性住房、文物文化資產等需要評估入賬，大量的資產評估必然需要大量的資金支持，此項評估經費沒有財政預算支持，該如何解決？

（二）固定資產的折舊方式。企業固定資產的折舊規則為當月新增資產，當月不提折舊，當月減少資產，當月照提折舊;政府會計固定資產折舊的規則為當月新增資產，當月計提折舊，當月減少資產，當月不提折舊。二者的折舊規則不一樣，有何實際意義？

政府會計制度的改革不是一蹴而就的，整體改革框架確定后，還要不斷根據實際情況進行調整、修正，才能推進行政事業單位政府會計制度改革的不斷前行。

參考文獻：

[1]中華人民共和國財政部.政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表.2017，10，24.