財政支出績效評價指標體系設計討論

朱靜

摘要：近幾年，隨著財政績效評價工作的全面開展，部分地方財政已初步建立起一套較為明晰的財政支出績效評價指標體系。文章著重討論了績效評價指標體系中效果指標的設計存在的兩種分歧，是否定量化和差異化問題。借鑒美國政府支出績效評估指標體系的特點，結合現場評價經驗分析了效果指標設計的定性和非差異化對績效評價帶來的不利影響以及堅持這種觀點的原因，最后提出了建立科學績效評價指標體系的建議。

關鍵詞：財政績效;評價效果;指標;設計;分歧

一、引言

20世紀七八十年代以來，美國、英國、加拿大、澳大利亞等發達國家為了解決財政困境和提高政府公眾信任度，普遍推行了以績效評價為核心的預算管理改革，建立了相應的績效評價體系，并取得顯著成果。2003年，我國從項目績效考評入手，開始試點績效評價工作。2011年4月，財政部提出“全面推進預算績效管理，建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”，標志著我國中央政府層面的績效預算改革開始全面啟動。隨著我國財政預算管理體制改革的不斷深化，地方各級財政也在積極開展財政績效評價工作。

近幾年，通過成立專門的績效管理職能部門，頒布出臺績效評價相關辦法，公開招標引入第三方機構的積極參與，部分地方財政已初步建立起一套較為明晰的財政績效評價框架和工作流程。一個較為完整的績效評價項目經過前期資料收集、項目實施方案制定、具體現場評價、問題梳理及評分、績效報告完成、專家評審、報告定稿等程序。上述系列程序中，在前期資料收集調研的基礎上，項目實施方案制定，特別是方案中被評價項目效果指標的設計尤為關鍵。它對指導評價人員明確項目重點，提高現場評價工作質量，完成客觀公正的項目評分具有重要作用。

二、財政績效評價效果指標設計的重要性及存在的主要分歧

眾所周知，項目效果指財政資金投入后，所帶來的經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等，是財政績效評價關注的重點。它站在大眾或受益者的角度，來評判財政資金使用效果。項目效果指標，即為實現上述目的而針對性設計的評分標準，因其重要性，故在評價指標體系中被賦予了較大的分值權重。根據評價項目財政資金撥付方式，評價的指標體系主要分兩大類，即“專項資金”項目支出績效評價指標體系和“后補助”項目支出績效評價指標體系。以“專項資金”項目為例，評價指標體系分為三大部分，即，項目決策、項目管理、項目效果，分值權重為1：1：3。其中，項目決策及項目管理兩部分，即項目共性指標，其關注的明細要點，已基本成熟和完善，概念清晰、分值明確。但項目效果部分，即項目個性指標，因每年財政資金項目較多，被列為評價的項目較往年也多有不同，所以暫未能形成某類或某項評價項目現成可用的個性指標。這就要求評價人員，在前期熟悉項目資料的基礎上，針對所評價項目的性質和特點，設計項目效果指標。因效果指標在指標體系中占著舉足輕重的作用，故該指標設計好壞直接關系到一個評價項目最終得分的高低。

目前，效果指標設計上存在的主要分歧，一是通過定性的描述來判斷項目的效果還是設定數量化標準對其進行衡量;二是當一個項目開展形式多樣且存在明顯差異時，即評價項目為“1+N”型，這種差異是否予以考慮。在第一種分歧中，定性者認為，定量的方式過于精細，容易導致以點代面，更堅持用概念性描述來判斷一個項目的效果。而定量者則認為，在可能實現的條件下，設置數字標準對項目效果進行比較衡量，更能客觀準確地反映一個項目開展后的真正效果，簡而言之，用數據說話。同樣地，如果被評價項目為“1+N”型時，忽略差異者認為，考慮N項間的不同，也會犯過細的錯誤。效果指標設計在忽略差異的基礎上，圍繞“1”這個主旨展開，就可以達到評價的目的。

三、美國政府績效評估指標體系的特點

美國是世界上最早開始對政府財政支出進行績效評價的國家，其績效評價突出的特點之一，即是評估指標體系的科學化。這種科學化主要體現在三個方面：一是客觀性。《政府績效和結果法案》明確規定，聯邦政府部門在制定年度績效計劃時設定的績效目標必須“用客觀的、數量化的、可衡量的方式來表達”。聯邦政府績效標準常用的有投入、產出、效率和結果四個指標。其中結果指標用來衡量項目和服務的結果。例如，舉辦職業技能培訓班，參加培訓六個月后受雇用的人數。這些指標都是客觀的、數量化的、具有可測量性，從而為績效的統計、分析、比較、評估提供了基礎。二是差異性。評估指標既要突出公平統一的權威性，又要照顧各個部門和項目的特殊性。例如，聯邦管理與預算局在制定項目等級評估指標的過程中，將項目劃分為七種類型，根據每類項目的特征有針對性的設計指標和問題。三是靈活性。對于難以定量測定的項目，經聯邦管理與預算局授權，被評估部門可以選擇其他的替代指標，但這些指標必須與績效目標有相關性、能反映工作的重點，必須能夠獨立決定該項目的最后績效是否與績效報告相吻合。

美國績效評估指標體系的科學化，反映出其在進行績效評價時，盡可能使用定量的方式，同時充分考慮差異性。

四、定性和非差異化效果指標對績效評價工作的影響

結合績效評價的工作實際，美國評估指標體系的科學化具有很強的借鑒意義。在績效評價的實踐中，倚重定性的效果指標表現出明顯的缺陷。因為，一個項目的效果好壞，過多依賴于評價人員的主觀判斷，缺乏科學性和客觀性，最終導致評價流于形式，而無法真正反映項目效果。例如，一臺地方性的春節晚會，定性效果指標設計為“晚會是否具有鮮明的時代特征”，定量的效果指標為“晚會收視率，并與同類型的節目收視率進行比較”。在評價現場，項目主辦方提供了大量的現場圖片和視頻資料，當地的一線明星、華麗的舞美制作及尚佳的音響效果，戲曲、歌舞、小品、雜技和相聲樣樣俱全，形式多樣，內容多為當下政治、經濟與社會生活中的熱點。在豐富的資料面前，評價人員很難否定這臺精心準備的晚會沒有“鮮明的時代特征”。但如果通過定量的指標，晚會的收視率，即大眾對晚會的認可程度，辦會效果則可一目了然。如果收視率過低，再具有“鮮明的時代特征”的晚會，沒有大眾的認可，也只能是“自娛自樂”了。換言之，一臺投入幾百萬的晚會只有廖廖數人坐在電視機面前，財政的錢無疑是大海拋石，沒有太多實際意義。

所以，大量財政資金投入后帶來的社會性、經濟性和效益性才是財政績效真正指向所在。定性指標對項目的評價往往停留在“投入產出”階段，無法進一步深入挖掘資金使用效果。錢花了，晚會辦了，投入是產出了，但效果到底怎么樣，并不清楚，這遠不是開展績效評價工作的目的。定性指標掩蓋了項目的真正效果，直接導致評價項目“個個高分，個個優秀”。

相比較而言，定量的指標簡單、明確，操作性強，如一把利箭，直中項目靶心。它不僅能科學客觀反映資金使用效果，還能積極地引導項目主辦方分析原因，發現問題，總結經驗，以及預算主管部門調整預算安排結構，避免財政資金使用浪費，提高資金使用效率。

效果指標設計上的第二個分歧，即，是否考慮N項間差異。如果忽略差異，在實施方案制定階段，就為評價人員帶來了很大的困難，不斷力求在不同性質和內容的項目間找到平衡點，比如，一個公共文化服務的項目，其具體的內容和開展形式多種多樣，有群眾讀書活動、文化宣傳欄升級改造、（APP、微信及網頁三維一體）公共文化服務平臺建設、博物館免費開放服務、基層文藝宣傳活動等。其結果，生硬地在“群眾文化”的主題下，拉出一個所謂“大而全”的效果指標來涵蓋上述全部形式。由于設計的效果指標與部分項目間的相關性太弱，在報告評分階段，為了避免分歧，只要和“大而全”的指標沾上邊的，項目效果即可得分，這大大違背了績效評價客觀公正的原則。

其實，在效果指標制訂時，不論堅持定性還是忽略差異化的作法，本質上均是采取模糊或“打擦邊球”的方式對項目效果進行評價，將最能體現項目效果的核心內容邊緣化，人為拔高項目評分，進而回避對關鍵性問題的討論。這種作法，不僅降低了績效評價工作質量，而且極大削弱了績效評價的意義。

五、效果指標設計分歧的原因及科學化發展建議

近幾年，隨著領導的重視以及財政績效評價工作全面開展，重績效的意識也深入地方財政預算及業務主管部門。但長期以來，“報喜不報憂”“好面子”的思想根深蒂固，尤其當觸及根本性問題時，預算部門始終堅持有利于自身利益的評價方案，以定量和差異化“過細導致以偏概全”為口實，主導方案重要指標設計，忽視必要的、科學和客觀的方法。年復一年，長此以往，如果思想上無法真正拋棄和扭轉這種芥蒂，績效評價工作不會出現質的飛躍，只會成為每年財政預算資金安排的“陪練”，也就更談不上對結果的運用和財政預算的積極導向作用了。

此外，財政績效評價的主管職能部門，應積極地推進績效評價的縱深科學化發展，不僅要在方案設計階段大力引導預算部門，正確認識績效評價發展的方向。同時，隨著經驗和數據的積累和豐富，還應分門別類建立一個系統、龐大的備用效果指標庫。通過科學、規范的效果指標的廣泛使用，來提高工作質量，減少評分爭議，實現評價目的。

同時，作為第三方評價機構，應開拓視野，學習借鑒西方發達國家績效評價方法的成功之處，結合評價實踐，認真客觀分析評價項目特點，用科學的方法，制定更能準確反映評價項目本質效果的指標，不斷推動財政績效評價指標體系的完善。

參考文獻：

[1]秦文文，王積慧.關于完善成都市財政支出績效評價體系的思考[J].中國市場，2016 （47）：51.

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