我國農村產權制度創(chuàng)新：路徑探析

劉文軍 邱澤國 隋芳莉

摘 要：在“十三五”末期全面建成小康社會的目標和城鄉(xiāng)“二元化”經濟結構壁壘的雙重約束下，能否促進農村經濟發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便成為重中之重。目前我國農村產權制度改革取得了較大的進展，但面臨著現(xiàn)實問題突出、潛在風險較大等問題。基于我國農村經濟的特點，圍繞建立現(xiàn)代農村產權制度和實現(xiàn)生產要素在城鄉(xiāng)合理、有序、自由流動的目標，探討農村產權制度創(chuàng)新，對于促進農村經濟的轉型發(fā)展、增加農民收入，推動社會主義新農村建設有著積極意義。

關鍵詞：農村經濟;農村產權;制度創(chuàng)新;路徑選擇

中圖分類號：F32? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0017-03

一、農村產權制度創(chuàng)新的定義、目的

產權具有兩種概念，一種是法學意義的產權，另一種是面經濟學意義的產權。法學意義的產權主要是指物權，是國家通過法律規(guī)定且用強制力維護的權力。經濟學意義上的產權是指，人與人之間由于稀缺物品的存在從而引起與其使用相關的關系，經濟學意義上的產權既包括物權，又涉及了經濟生活中的其他權利。農村產權是指：集體土地所有權、集體建設用地所有權、林權、土地承包經營權、農房所有權及其他自然資產產權等。

我國農村產權制度創(chuàng)新就是：通過對農村的建設用地、農用土地、房屋土地和森林用地等農用集體資產的確權、流轉來實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模化經營，從而提升我國農業(yè)生產效率，實現(xiàn)農民增收，推動農村經濟發(fā)展。

我國農村產權制度創(chuàng)新的目的就是：盤活資產，運用金融手段，利用資金合理引導農村生產要素的全面配置，其中以土地為主要資源，讓其在相關法律、法規(guī)的范圍內進行合理、平等的流動，從而促進農村經濟的均衡發(fā)展。

二、推進我國農村產權制度創(chuàng)新勢在必行

（一）農村產權制度創(chuàng)新，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及農民增收的重要手段

當前，我國城鄉(xiāng)居民收入的實際差距仍有繼續(xù)擴大的趨勢。探究其原因，是因為農村居民的財產不能有效地轉化為貨幣形式的財富。近些年，隨著生產資料市場價格的不斷波動，農村所從事的養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)受到明顯影響，在考慮成本因素外，農民的盈利較少，外出務工成了現(xiàn)金來源的唯一渠道。但是，大部分務工人員仍集中于相對低端的行業(yè)和職業(yè)，無法擁有較為穩(wěn)定的收入，而農民所擁有的承包土地、房屋等受到現(xiàn)行的體制約束，難以買賣、出讓、抵押、變現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)“二元制”經濟結構壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使農村居民擁有進城的自主權、決策權，推動社會公共服務的均等化，形成“城市帶動農村、工業(yè)支撐農業(yè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的格局，才能有效消除現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距及收入差距。通過農村產權制度的創(chuàng)新，保障農民對自己的動產以及不動產依法享有占有、使用、收益、處分的權力，允許農村的生產要素通過市場的方式在城鄉(xiāng)之間自由流動，使得農村的資源稟賦可以轉化為資本，農民的財產可以順利地轉化為財富，我國城鄉(xiāng)收入差距才能逐步縮小。

（二）農村產權制度創(chuàng)新，是促進農業(yè)發(fā)展、構建現(xiàn)代農業(yè)經營體系的內在要求

改革開放以來，我國農村長期實行的家庭聯(lián)產承包責任制，在推進農村經濟發(fā)展的過程中起了重大的作用。但是，隨著現(xiàn)代市場經濟體制的進一步完善，這種制度安排所蘊含的正向效應已釋放很多，弊端日益顯露，表現(xiàn)為：現(xiàn)行的經營制度未按現(xiàn)代農業(yè)體系的要求解決土地所有權的歸屬問題，既無力抵抗市場帶來的局部性風險，又在事實上成為我國從根本上改造農村小農經濟，建立現(xiàn)代農業(yè)體系的制度障礙。同時，隨著我國與世界經濟聯(lián)系日益緊密，農業(yè)和農村經濟發(fā)展長期積累的問題也不斷顯現(xiàn)：農業(yè)生產效率低下、科學技術普及不到位，加之農業(yè)生產資料市場價格波動和勞動力成本的剛性上漲，使得我國農產品銷售價格高于國際市場，競爭力不足;農村集體產權的不明確性、農村集體成員權利和義務的模糊性，使得農村地塊分散化和碎片化進一步加劇，制約了現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，也限制了農民對土地的長期性投資，更成為金融資本、城市資本向農村轉移的瓶頸，成為制約農村規(guī)模化經營的發(fā)展瓶頸。因此，要鞏固我國農業(yè)的抗風險能力，增強我國農產品的競爭力，解決辦法在于通過改革和完善農村的生產關系，搭建以家庭經營為基石，合作關系為樞紐，社會化服務為支撐的現(xiàn)代農業(yè)經營體系。促進新型農業(yè)經營主體和其他形似的規(guī)模經營快速發(fā)展，提升農業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化發(fā)展水平。

（三）推進農村產權制度創(chuàng)新，有利于增強我國中小城市和小城鎮(zhèn)人口經濟的集聚能力

無論是對大城市的承載能力還是農業(yè)人口的轉移落戶能力而言，我國大規(guī)模的農業(yè)人口轉移安置，不可能完全依靠大城市、中小城市及小城鎮(zhèn)應是農業(yè)人口轉移的重要平臺。目前，農業(yè)人口轉移落戶進度緩慢，主要原因是“大城市落不下、中小城市不愿落”。由于社會公共資源按照城市層級進行分配，小城市和縣城分配到的資源有限，集聚經濟和人口的能力缺乏，導致農業(yè)人口的轉移呈現(xiàn)“跳躍式”的現(xiàn)象，即農業(yè)人口直接進入大中型城市、小城市、縣城無法保持對農業(yè)轉移人口的吸納能力。由于小城市、縣城提供的福利與農村差距較小，因此也造成了農民不愿意放棄農村戶口進入小城市、縣城。這也是農村人口轉移落戶意愿不足的主要原因。推進我國農村產權制度創(chuàng)新，促進城鄉(xiāng)要素之間的自由流動，有利于小城市和縣城集聚資源要素，做大做強特色產業(yè)，從而帶動農業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、我國農村產權制度創(chuàng)新現(xiàn)狀分析

近些年，廣大農村地區(qū)按照中央的統(tǒng)一部署，在農村產權制度創(chuàng)新上以“還權釋能”為核心進行了有力的探索，在一定程度上激發(fā)了農村生產要素的積極性，促進了農民收入的增加和現(xiàn)代農業(yè)體系的建立。但是，在實踐中也顯露出了一些問題，有待我們思考解決。

（一）受我國國情所限，農村的社保制度尚不健全

主要表現(xiàn)為：部分農村區(qū)域社保制度覆蓋有限、社會化程度一般、水平較低，相對于發(fā)達地區(qū)較為滯后。農民養(yǎng)老保障社會互助性較差，保障能力不斷弱化。社保制度管理不到位，農村最低生活保障制度覆蓋進展遲緩，使農民產生了錯誤的意識，土地仍然被當做生存的最后保障;當農民把土地進行抵押時，會讓農民產生失去最后保障的憂慮感，因而從主觀上抵觸通過抵押土地承包權來獲得貸款的做法，這樣不僅影響了金融和農村土地改革的均衡發(fā)展，也阻礙了農村產權制度的創(chuàng)新，存在一定的弊端。

（二）土地相關的法律、法規(guī)尚不完善，缺乏有效突破

推進農村產權創(chuàng)新涉及較多方面的制度創(chuàng)新，這就需要相應的法律法規(guī)來保障。目前，在推進我國農村轉型的過程中，不管是激發(fā)生產要素活力還是培養(yǎng)農村發(fā)展新動能，都面臨著法律障礙需要克服。

目前，我國農村產權制度創(chuàng)新的主要法律障礙是：明確的可抵押及質押物比較少。首先，關于集體建設用地使用權的流轉相關法律、法規(guī)不健全，存在障礙。根據《物權法》、《擔保法》的規(guī)定：“農村的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地所有權不得抵押，同時又規(guī)定禁止抵押土地和房屋。”《土地管理法》規(guī)定：“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。”《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策通知》規(guī)定：“農村集體土地使用權不得不讓及轉讓或者用于其他不正當?shù)姆欠ǖ姆ㄞr業(yè)建設。”這樣，就導致了明確的可抵押物的缺乏，給集體建設用地的流轉產生了影響，在某種程度上加劇了農村、農業(yè)發(fā)展“融資難”的問題，其次，關于宅地的流轉。《物權法》指出，農村宅基地的使用權不得抵押，宅基地不屬于抵押財產。這也就意味著，農民不能將自己的住房進行抵押，這就給農村“融資”造成困難。再次，關于土地承包經營權的流轉。雖然《物權法》規(guī)定“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押”，但農業(yè)部的《農村土地流轉經營管理權和管理辦法》中規(guī)定了僅限“四荒”既：荒山、荒灘、荒溝、荒丘可以抵押。

（三）農村產權流動的市場缺失

我國大部分地區(qū)的農村產權流動市場起步較晚，發(fā)展速度緩慢。一方面，農村的土地、房屋、森林的確權主要是由政府部門主導完成，但是，對于其他資源價值的評估而言，往往需要專業(yè)的評估機構來進行，而目前我國發(fā)展比較落后;其次，農村產權合理、有序的流動，需要相關的平臺建設，雖然目前政府對各市、區(qū)、縣的交易平臺有了一定的規(guī)劃，但“有人員、有制度、有經費、高效率”的要求在短時間內還是難以實現(xiàn)。最后，目前社會各界對農村產權創(chuàng)新的認同度還不高，微觀經濟主體仍處于觀望階段，僅靠政府和個別金融機構的參與步履維艱。

（四）農村金融環(huán)境發(fā)展滯后

我國農村資源要素的產權“權能”不足，流動性一般，交易成本交高，從而造成信息不對稱，暫未滿足金融機構的風險評估要求，無法對農村資源要素產權進行標準金融化，導致了金融抑制，影響了金融業(yè)支持農村經濟發(fā)展和農民收入的增加，同時也成為農村金融發(fā)展的瓶頸。在部分落后農村地區(qū)，社會信用環(huán)境整體一般，不良貸款率高，農村金融活力不足。

（五）協(xié)同缺位的影響

長期以來，城鄉(xiāng)“二元化”的經濟體制已經成為農村經濟發(fā)展的瓶頸，影響了農村活力的釋放。改革開放以來，中央政府一直高度重視農村經濟體制的創(chuàng)新，極大地推動了農村社會的發(fā)展。例如，中央在2013年提出了“改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利”。但是，由于相關改革措施的不配套、缺乏協(xié)調性，再加上某些關鍵領域的改革較為滯后，制約農村轉型發(fā)展的體制機制障礙仍然存在。

首先，各級政府部門長期以來的各自為政、條塊分割、分頭管理，影響了農村產權創(chuàng)新的整體效果，同時，農村產權創(chuàng)新缺乏連貫性、系統(tǒng)性，在一定程度上也增加了產權創(chuàng)新的難度。從近些年的政策來看，前期一些農村產權改革，主要是針對已經出現(xiàn)或者即將出現(xiàn)的問題，大多屬于短期調整，缺乏具有前瞻性的整體戰(zhàn)略考慮和相關制度安排。其次，各部門之間的協(xié)調機制尚未完全建立，也未形成較為完善的風險分攤和兜底機制，條塊分割導致同步緩慢、效率低下。

四、金融支持農村產權制度創(chuàng)新的政策思考

我國農村產權制度創(chuàng)新的目的，就是讓農村的生產要素在相關法律、法規(guī)許可的范圍內進行流動，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而發(fā)展農村經濟，提高農民的財產性收入。針對目前農村經濟發(fā)展現(xiàn)狀及農村產權創(chuàng)新現(xiàn)狀，從金融支持的角度，我們做了一些思考。

（一）農村產權制度創(chuàng)新與金融的辯證關系

農村產權創(chuàng)新的核心是農村產權制度的創(chuàng)新。通過梳理我國農村產權創(chuàng)新的案例發(fā)現(xiàn)，通過深化農村產權改革，不僅可以增加金融機構的業(yè)務量，為金融機構創(chuàng)造新的盈利增長點，提高金融產業(yè)對農村的關注度，對于我國廣大的農村地區(qū)而言，也可以使農村的生產要素得到全面的配置，提高資源的流動性，使農村經濟結構更加合理有序，改變落后的生產經營模式，從而縮小城鄉(xiāng)之間“二元經濟”差距，實現(xiàn)共同富裕的目標。

（二）建立健全農村產權抵押融資的擔保體系

為了更好地控制農村信貸的風險，客觀上要求政府加大財政資金的投入，建立起一套針對當?shù)靥厣娘L險擔保體系，在引導金融機構進行擔保機制創(chuàng)新的同時，鼓勵保險機構建立相應的保險制度，從而形成“財政扶持+政策支撐+商業(yè)保險+市場分攤+風險全覆蓋”的風險承擔體系。

（三）土地經營抵押機制創(chuàng)新

目前，我國農村土地的所有權、承包權、經營權實行“三權分置”，為了解決農村金融“融資難”問題，關鍵在于不斷推進農村土地經營權抵押機制的完善。一方面，建立健全農村產權抵押制度、擔保制度，建立符合實際情況的、具有市場公信力的產權價值評估機制;另一方面，要完成農村土地經營權抵押機制從以往的政策賦權向法律賦權逐漸過渡。最后，需要建立完善的農村金融生態(tài)信用征信體系。

（四）完善農村集體產權合理有序的流轉交易機制

一方面，推進農村產權合理有序的流轉交易。建立健全農村產權流轉交易市場，在堅持土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的前提下，穩(wěn)步推動農民承包土地經營權、集體林權、“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘的使用權）、農村集體經營性資產出租等流轉交易，逐步打破對流轉交易主體的限制，探索農村宅基地使用權市場化的有效辦法，加快農村產權二級交易市場建設。另一方面，支持農村集體資產評估機構或者支持現(xiàn)存的評估機構開展對農村集體資產評估業(yè)務，健全農村集體資產的定價評級機制。發(fā)展與資產評估相關的擔保、法律咨詢等中介服務。

（五）完善農村金融組織體系，主動參與農村產權創(chuàng)新

要使得具有政策性、商業(yè)性、協(xié)作性等的金融主體主動參與到農村經濟當中，逐步放寬農村金融機構的準入限制，著力解決農村金融機構、金融網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，持續(xù)推進金融組織創(chuàng)新，引導其參與農村產權制度的創(chuàng)新，從而加大對“三農”的支持力度。

五、推進農村產權制度創(chuàng)新的路徑思考

（一）轉變政府職能，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用

首先，政府不再作為土地市場上的供需主體參與交易。著眼于發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)計、監(jiān)督管理、宏觀調控等職能，讓集體建設用地的供需雙方通過其提供的交易平臺來完成交易，不再通過政府為主導進行交易。其次，完善土地規(guī)劃、土地用途管制，在進行城市建設和新農村建設的過程中，充分考慮規(guī)模經濟效益和集聚效應，堅持科學規(guī)劃的原則，進行城鄉(xiāng)生產建設布局。最后，加強集體建設用地流轉審批。健全土地流轉過程中的程序監(jiān)管，保證程序合法;加強土地流轉后的管理監(jiān)督工作，保障土地用途不被隨意更換。

（二）構建層次分明的農村產權交易平臺

首先，選擇有條件的若干城市，建立省級農村產權交易平臺，與全國性的交易平臺及其他省級的交易平臺聯(lián)網運行，實行網上交易，擴大市場覆蓋半徑，從而實現(xiàn)省級農村產權聯(lián)網交易。其次，搭建“省—市—縣—區(qū)”各級別的承包土地經營權流轉的產權交易平臺，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立產權流轉服務站，村設產權流轉信息點。通過兩級交易平臺的搭建，形成完整有序的農村產權交易網絡格局，保障農村土地和其他資源要素的轉讓、出讓、出租，農村房屋產權的買賣、抵押、租賃等的暢通、有序、快捷、高效。

（三）規(guī)范農村產權交易主體的行為

制定關于農村土地、房屋和其他資源要素產權流轉的交易規(guī)則和程序。科學制定產權的標準價格，健全評估機制、監(jiān)管機制、信息傳遞機制、共享機制。制定支持轉包、出租、抵押、聯(lián)營等方式流轉集體建設用地;以買賣、租賃，抵押等方式流轉農村房屋產權;以多種交易方式流轉林權及農村其他自然資源產權等政策，推動農村產權交易的公開、公平、有序規(guī)范進行。

（四）建立健全相關配套設施，為農村產權制度創(chuàng)新提供寬松的環(huán)境

農村產權的創(chuàng)新是對多個涉農主體利益關系的調整。在改革和創(chuàng)新的過程中，必然會出現(xiàn)很多新情況和新問題，這些新情況和新問題是農村產權創(chuàng)新過程中無法解決的，這就在客觀上要求配套制度的創(chuàng)新和改革同步進行。首先，完善農村地區(qū)的社會保障制度，提高農村居民的社會保障水平，擴大社會保障制度在農村的覆蓋面，實行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌，解決農民的后顧之憂，消除土地是農民唯一的保障這一錯誤想法，從而打消農民對農村產權制度改革和創(chuàng)新的疑慮。其次，持續(xù)推動戶籍制度的改革。取消城市對農民進城的不合理限制，實現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間的自由、合理的流動，給予農民自由遷移的制度保障。再次，完善醫(yī)療、教育、就業(yè)政策等，為農村產權的創(chuàng)新和改革提供良好的支撐環(huán)境。

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