高職院校內(nèi)部控制制度建設研究

張露 張莉

摘 要：ISO9000標準質(zhì)量管理體系和內(nèi)部控制制度框架在管理目標、具體內(nèi)容上有著密不可分的關系，高職院校內(nèi)部控制制度執(zhí)行是否有效，對其教學、科研和后勤服務等業(yè)務質(zhì)量會產(chǎn)生直接或間接的影響，同時，質(zhì)量管理的優(yōu)劣直接反映了高校內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性。因此，結(jié)合COSO內(nèi)部控制體系，分析目前高職院校在內(nèi)部控制建設方面的現(xiàn)狀，并將ISO9000標準質(zhì)量管理體系融入高職院校內(nèi)部控制體系中，提出高職院校內(nèi)部控制制度的完善措施。

關鍵詞：高職院校;內(nèi)部控制制度;全面質(zhì)量管理

中圖分類號：G647? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0157-03

據(jù)2017年廣東統(tǒng)計年鑒反映，目前廣東省高職院校共有85所，占廣東省高等院校（149所）57%，說明高職院校是廣東省培養(yǎng)高技能人才的重要場所，主要培養(yǎng)服務于生產(chǎn)、建設、管理等各行各業(yè)一線高技能人才，省內(nèi)也出臺了建設一流高職院校的很多政策，有力促進了高職院校的發(fā)展。當然，往往機遇與挑戰(zhàn)并存。部分高職院校規(guī)模擴張迅速，但是管理制度卻沒有及時調(diào)整，由于舊制度無法滿足新業(yè)務，無法實現(xiàn)風險管控，導致高校管理質(zhì)量跟不上、財務風險問題與日俱增。政府部門和部分高職院校管理層也意識到了內(nèi)部控制制度建設與完善的重要性，自國家出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》以來，很多高校也開始制定適合本校的內(nèi)部控制制度。筆者經(jīng)過多方調(diào)研和查閱文獻資料，考察了目前高職院內(nèi)部控制建設現(xiàn)狀，并結(jié)合ISO9000標準質(zhì)量管理體系，提出如何通過完善內(nèi)部控制制度來實現(xiàn)高校全面質(zhì)量管理的提升。

一、高職院校內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀分析

歷經(jīng)多年的發(fā)展，我國高校的管理制度和模式雖然有了很大的改進，很多高職院校管理層越來越重視高校財務和管理的內(nèi)部控制，以期達到確保單位經(jīng)營活動的效率和效果、資產(chǎn)的安全性、經(jīng)營信息和財務報告的可靠性的目的，但是，近幾年高校財務危機、違紀現(xiàn)象仍然頻出，說明其內(nèi)部控制建設和執(zhí)行情況不容樂觀，高校內(nèi)部控制建設仍然存在諸多問題，以下是筆者結(jié)合COSO內(nèi)部控制體系總結(jié)出的四個主要問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不被重視

高等學校經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制范圍本應該包括學校的行政事務、科研、教學、基建等，但是目前國家并沒有出臺統(tǒng)一的高等學校內(nèi)部控制體系，高校大多參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制制度》來自行編制，由于沒有統(tǒng)一標準導致某些非經(jīng)常業(yè)務未受到應有的重視，如投資、工程等;有的單位雖建有規(guī)章制度，但并沒有得到有效執(zhí)行。究其原因，主要是由于很多高校管理層只注重規(guī)模擴張，忽視了內(nèi)部控制制度建設的重要性。在ISO9000標準中，提到了領導者作用的原則，領導者應該創(chuàng)造并保持適宜的內(nèi)部環(huán)境，使員工能夠充分參與組織目標的實現(xiàn)活動?？梢姼咝９芾韺邮欠駹I造一個良好的控制環(huán)境會直接影響教職員工的工作狀態(tài)，從而影響高校教學科研質(zhì)量、基建設施建設質(zhì)量等諸多方面。

（二）風險評估系統(tǒng)不健全

作為以公辦高校為主的國家，我國高校財務活動一直都是依賴于政府財政撥款，因此很多高校并不重視風險評估。但是隨著高校擴招、經(jīng)營業(yè)務的擴大，各種配套設施的建設越來越多，資金需求量越來越大，高校的資金來源也開始多元化，除了財政撥款外，各高校開始開拓其他融資渠道，這無疑也增加了高校的財務風險。但是，由于風險管理意識不強，高校在進行投融資決策時，很多沒有考慮其可行性和自身償債能力，導致資產(chǎn)管理效率低債務危機等問題，甚至有的高校已經(jīng)資不抵債，財務風險凸顯[1]。高職院校為了提升教學質(zhì)量、優(yōu)化學生學習環(huán)境而籌資購買先進教學設備、建設圖書館、宿舍樓等都是無可厚非的，但是如果通過負債籌資而沒有考慮將來還本付息的能力，只是一味追求質(zhì)量的提升，從長遠來看，對學校、對學生也是不利的。因為如果學校陷入財務危機，將會引起一系列連鎖反應，如優(yōu)秀教職員工離職、教學質(zhì)量下降、生源質(zhì)量數(shù)量下降等，這些都是重大質(zhì)量風險，可見，提高風險防范意識是高校強化風險應變能力、實現(xiàn)全面質(zhì)量管理的必要條件。

（三）控制活動執(zhí)行不力

控制活動作為內(nèi)部控制五要素中的核心要素，包括執(zhí)行管理層指令的各項政策和程序，有助于內(nèi)部控制總目標的實現(xiàn)。但是，目前大多數(shù)高校并沒有建立完善的控制活動方案或者并沒有按制度辦事。例如，浙江大學環(huán)境與資源學院的常務副院長陳英旭授意其博士生陸續(xù)以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段，將1 022.664 6萬元專項科研經(jīng)費套取或者變現(xiàn)非法占為己有。這說明，我國部分高校在資金支付授權(quán)審批等方面并沒有嚴格按照內(nèi)部控制制度執(zhí)行，以至讓這樣的違法行為得逞，給國家和人民帶來巨大損失。ISO9000標準以產(chǎn)品和服務形成中的質(zhì)量控制為關注焦點，在高校實質(zhì)上就是保證科研質(zhì)量和教學質(zhì)量的控制活動得以有效執(zhí)行，通過控制活動將質(zhì)量風險降至更低，所以控制活動執(zhí)行不力也直接影響著全面質(zhì)量管理的實現(xiàn)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督缺乏力度

高校內(nèi)部控制中的監(jiān)督是指由監(jiān)督部門依據(jù)國家相關政策法規(guī)采用一系列專門控制方法，對高校內(nèi)部控制范疇中的各種經(jīng)營活動進行監(jiān)督、檢查、評價和督導活動。監(jiān)督體系的作用在于幫助高校審核各項經(jīng)營活動，提高高校的運行效益。根據(jù)王衛(wèi)星等在論文《我國高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及建議》一文中指出，在被調(diào)查的59所高校中，只有6所是由校領導負責監(jiān)督和執(zhí)行內(nèi)部控制，其他53所高校的內(nèi)部監(jiān)督和評價工作均由監(jiān)察、審計或財務等部門單獨負責監(jiān)督和執(zhí)行，且這些部門均缺乏獨立性[2]。說明高校管理層對內(nèi)部監(jiān)督的參與度普遍不高，多數(shù)管理層還未作為主要責任人參與到內(nèi)部監(jiān)督中來?？梢?，大部分高校的內(nèi)控監(jiān)督人員都不符合審計獨立性要求，沒有權(quán)威性，審計過程也難以正常執(zhí)行，尤其是學校校長、書記帶頭腐敗時，調(diào)查人員更是心有余而力不足，導致審計結(jié)果失真現(xiàn)象嚴重，內(nèi)部審計部門形同虛設。ISO9000標準倡導過程方法原則，即基于風險的思維建立PDCA（計劃—執(zhí)行—檢查—整改）循環(huán)體系，其中檢查環(huán)節(jié)的目的和內(nèi)部控制中的內(nèi)部監(jiān)督要素一致，都是為了對學校的各項經(jīng)營管理活動進行有效監(jiān)督、檢查和評價，以及時發(fā)現(xiàn)問題并予以改進[3]。

二、結(jié)合ISO9000標準完善高校內(nèi)部控制制度

ISO9000質(zhì)量管理體系系列標準吸收了各國先進的管理思想與管理理念，將國際范圍內(nèi)各組織的質(zhì)量管理和保證活動統(tǒng)一起來，并得到國際廣泛認可，使用范圍也從工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量管理，擴展到服務業(yè)、政府等非營利性組織。廣東工貿(mào)職業(yè)技術學院于2007年通過了ISO質(zhì)量管理體系認證，運用ISO9001質(zhì)量管理方法來提升學校的管理質(zhì)量，實現(xiàn)管理目標[4]。ISO9000標準一直沿用八項質(zhì)量管理原則，即：原則1——以顧客為中心;原則2——領導作用;原則3——全員參與;原則4——過程方法;原則5——管理的系統(tǒng)方法;原則6——持續(xù)改進;原則7——基于事實的決策方法;原則8——互利的供方關系[3]。根據(jù)COSO框架，內(nèi)部控制包含內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個方面。實際上，在ISO9000系列標準中，也從這五個方面對質(zhì)量控制進行了規(guī)范化，只是在表述上以質(zhì)量為主線。下面，筆者將ISO9000標準的基本原則融入COSO內(nèi)部控制框架內(nèi)，以完善高職院?；谌尜|(zhì)量管理的內(nèi)部控制體系建設。

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

首先，內(nèi)部控制環(huán)境包括管理哲學、經(jīng)營風格、組織架構(gòu)等內(nèi)容。阿爾文·A·阿倫斯等 在2013年指出，管理層的態(tài)度決定一個組織是否能得到有效控制，如果該控制受到管理層的重視，則同樣會被組織中的其他人遵守;如果組織的其他人員認為管理層們并不關注此控制，則該項控制目標基本不可能實現(xiàn)[5]。因此，調(diào)動高校管理層實施內(nèi)部控制的自覺性和積極性是建立完善內(nèi)部控制制度的基礎。其次，管理者應具備實施全面質(zhì)量管理的知識和技能，起到領導者作用。再次，在人力資源方面，應制定公平公正的人才選拔、獎懲機制。最后，有了管理層的重視和獎懲得當?shù)募顧C制，還需要建立一個完善的制度執(zhí)行機制。高職院校和企業(yè)的組織架構(gòu)以及決策機制不同，高校的決策權(quán)依不同事務分別由黨委、校長辦公會議、學術委員會、教學指導委員會和教職工代表大會掌握。學校內(nèi)設的教務處、財務處、科研處、二級教學科研單位按照各級決策機構(gòu)的決定執(zhí)行相關行政事務。紀委、審計監(jiān)察等監(jiān)督組織則對決策機構(gòu)的決策程序、內(nèi)容是否合理合法，執(zhí)行機構(gòu)的行動是否符合決策要求等進行監(jiān)督。因此，所有學校層面相關事宜必須經(jīng)相關組織決議通過才可執(zhí)行。教職工代表由教職工直接選舉產(chǎn)生，教師代表一般約占 60%，讓教師也參與學校管理工作，充分體現(xiàn)高校民主法制、公平公正的管理理念，最終實現(xiàn)ISO9000標準中的全員參與原則，使學校全體管理人員、教職工都自愿參與到內(nèi)部控制的實施中來，讓高校各級工作人員自覺遵守內(nèi)部控制，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境[6]。

（二）加強高校風險管理

高校風險管理是一個復雜的過程，管理層應樹立風險管理意識，建立風險預警體系，明確風險預警標準，組建風險分析團隊，強化風險管理理念，采取有效措施管理和控制風險。高職院校教學管理質(zhì)量的形成過程其實存在著各種質(zhì)量風險，例如招生制度不透明可能影響生源質(zhì)量、設備采購環(huán)節(jié)出問題會影響設備質(zhì)量等，因此質(zhì)量管理部門要組織學校各相關職能部門按照確定風險承受度、識別風險（包括內(nèi)部和外部風險）、評估質(zhì)量風險和制定相應的應對措施。首先要考慮的是如何識別風險。應深入了解各項業(yè)務活動，以識別和預計可能出現(xiàn)的風險。例如，招生活動中由于信息不透明、招生工作人員權(quán)力過大等都可能給不法分子可乘之機，還有后勤管理中的食品安全、設備使用等也應得到重視。其次是如何進行風險評估。應利用風險預警體系分析風險發(fā)生的可能性，若風險發(fā)生可能性小，應減少關注度，若風險發(fā)生可能性大，通常要高度關注。最后是如何應對風險。要根據(jù)分析結(jié)果，確定風險的應對措施，最終有效控制質(zhì)量風險。高校應把風險管理的各個環(huán)節(jié)結(jié)合起來，強化風險的全面管理，促使高校保持良好的經(jīng)營管理狀態(tài)，保障學校持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

（三）完善控制活動，抓住關鍵控制點

筆者認為，應將ISO9000標準的過程方法、持續(xù)改進原則融入高校內(nèi)部控制活動當中，高?？刂苹顒影ㄙY金收支、全面預算、會計核算、績效評價、資產(chǎn)管理和合同管理等內(nèi)容[4]，由于篇幅所限，下面重點介紹資金收支方面、全面預算控制和績效評價三個方面如何實現(xiàn)。

1.資金收支方面

首先，要嚴格執(zhí)行資金收支的授權(quán)審批制度。高校的所有活動包括行政事務、教學科研等都應納入其范圍。根據(jù)各種經(jīng)濟活動的性質(zhì)和發(fā)生的金額大小，制定權(quán)責明晰、互相牽制的授權(quán)審批制度，以規(guī)范各類資金支付審批程序。其次要設置獨立的驗收部門和驗收專家?guī)?，對采購項目的?shù)量、外觀、性能等進行嚴格檢查，付款時要對采購合同、發(fā)票等重要資料進行嚴格審核，避免偽造附件未被發(fā)現(xiàn)[7]。此外，除了考慮資金收支的流程規(guī)范外，還需將對質(zhì)量活動的現(xiàn)金支出與企業(yè)籌資、投資以及資金營運結(jié)合起來，嚴格納入資金預算考核評估體系，在資金支付前需由質(zhì)量管理部門檢查該業(yè)務活動是否在預算內(nèi)，是否符合質(zhì)量要求，避免因與質(zhì)量相關的活動導致資金鏈斷裂。

2.全面預算控制

高校全面預算應涵蓋教學、科研和行政事務全過程，它是高校財務管理的重要組成部分。全面預算主要指預算的編制、預算執(zhí)行、預算分析和結(jié)果考核四個動態(tài)過程。因此預算控制將貫穿于整個控制活動始終。應建立一個能全面反映各項資金活動和收支狀況并符合ISO9000 標準的財務預算管理體系，在預算范圍內(nèi)考慮資金需求和資金來源，在保證財政撥款主渠道暢通的基礎上，不斷細化教學、科研、后勤服務和其他各項收入的管理，從而提高高校財務管理質(zhì)量和教學服務質(zhì)量。

3.績效考評和激勵機制的貫徹執(zhí)行

績效考評是指評定人運用科學的方法，依據(jù)企事業(yè)單位的規(guī)章制度評價考核本單位個人或部門對經(jīng)濟資源的利用、配置效果的過程。首先，高職院校應針對質(zhì)量控制擬定專門的績效考評標準，將其融入績效管理工具中，比如平衡計分卡、360度考評等。其次，突出對質(zhì)量經(jīng)濟性的評估與改進活動。合理支出預防成本與鑒定成本，降低內(nèi)部和外部損失成本，將整體質(zhì)量運行成本控制在可接受的范圍內(nèi)。最后，根據(jù)績效評價結(jié)果，構(gòu)建合理完善的激勵機制，赫茲伯格的雙因素理論提到真正能夠激勵員工的不是保健因素，而是激勵因素。所以，在任何單位，既想要發(fā)揮“人”的主觀能動性，又能實現(xiàn)內(nèi)控目標，就必須注重對各級人員的績效考評和激勵機制，制定科學合理的薪酬結(jié)構(gòu)，完善激勵報酬計劃，切實發(fā)揮關鍵因素“人”在內(nèi)控活動中的重要作用。

（四）有效執(zhí)行高校內(nèi)部監(jiān)督機制

ISO9000標準質(zhì)量管理體系與高校內(nèi)部控制都特別注重內(nèi)部審計程序。應該設立專門機構(gòu)或?qū)ｉT人員對該院財務內(nèi)部控制情況進行監(jiān)督和檢查，建立健全內(nèi)部審計和監(jiān)督檢查制度[2]。首先，為了實現(xiàn)全面質(zhì)量管理目標，內(nèi)審部門中必須擁有質(zhì)量管理的專家或者具有質(zhì)量管理方面知識、技能的審計人員，且不能由質(zhì)量管理部門人員兼任。其次，隨著高校經(jīng)營業(yè)務越來越復雜，內(nèi)部審計僅僅依靠每年一次的年審已經(jīng)不足以獲得充分適當?shù)膶徲嬜C據(jù)來評價內(nèi)部控制有效性，因此，高校應將內(nèi)部審計的監(jiān)督職能貫穿于整個經(jīng)營活動當中，包括教學、科研、行政事務、投資、融資、采購等各種事項。內(nèi)審部門人員應對高校各個項目的事前、事中和事后都執(zhí)行相應的監(jiān)督措施，以確保各事項的順利進行[8]。最后，內(nèi)部審計除了對信息進行提煉和分析、發(fā)現(xiàn)問題外，還需提出整改意見，保證高職院校各項業(yè)務活動持續(xù)改進，以確保內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理目標的實現(xiàn)。

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