農業轉移人口市民化的國際分析與借鑒

高陽

摘 要：受到不同歷史時期經濟、社會和文化等多重因素的影響，農業人口逐漸向城市流動。農村人口向城市轉移也是經濟社會不斷發展的產物。研究發達國家農業轉移人口市民化發展的歷史過程和經驗，與發展中國家農業人口轉移模式進行對比，從而總結發展過程中的經驗教訓，探索符合我國國情的農業轉移人口市民化的發展道路。

關鍵詞：農業轉移人口;市民化;國際經驗借鑒

中圖分類號：F32? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0023-03

一、發達國家的農業轉移人口市民化

發達國家市民化的發展歷程與其工業化發展步調是一致的。兩者之間的同步性并不是偶然出現的。發達國家市民化和現代化發展的相同之處是：第一，重視教育和培訓;第二，建立了完善的法律體系和社會保障制度。本文選取英、美、德、法為分析的對象，探索現代化發展進程中農業人口流動的發展規律。

（一）英國的農業轉移人口市民化

早在11世紀，歐洲就已經出現大規模農村人口流動;隨著經濟的發展，16 世紀初英國開始第二次人口遷移;到了 18 世紀，英國進入工業革命階段，大量勞動力涌入城市，英國快速實現了城市化。英國城市人口迅速增加離不開法律和社會保障制度的完善，《濟貧法》《國民保險法》《國民救助法》等一系列法律法規相繼出臺，意味著英國邁入福利國家的行列。英國出臺多項政策鼓勵農業人口提高自身素質，以此解決農業流動人口就業問題。在工業革命時期，兒童、許多家教信徒和非信徒、工人階級和貧困青年都要接受教育。英國頒布了《初等教育法》《桑登法》《基德拉法》《巴爾福法》，主要目的是提升國民的整體文化素質，通過中小學教育的普及，提升農村人口的文化素質，培養農村人口的基本勞動技能和學習能力，進而提高農村人口勞動的生產率，提升農村人口的整體文化素養，幫助農村人口到城市就業。英國農村人口向城市流動，對英國經濟的發展具有很大的促進作用。首先，滿足了城市第二、三產業對勞動力的需求;其次，農村人口的流動拉動了內需;最后，農村人口流動也推動全社會政治民主進程。

（二）美國的農業轉移人口市民化

美國是一個移民國家，建國之初已經步入資本主義經濟發展階段，美國城市化具有較高的起點。第二次產業革命為美國帶來將近500萬的移民人口，美國工業走向高峰。美國相繼出臺了《鼓勵外來移民法》《土地令》等政策，吸引了大量歐洲移民，開啟了土地開發進程，使土地關系發生了巨大的變化。政府出臺多項法律保障美國人獲得正規、有報酬的就業，例如，《聯邦經濟救濟法》和《1946 就業法》。為進一步促進美國人就業，政府還出臺了《人力發展和培訓法》《職業教育法》《成人教育法》《全面就業與培訓法》《擴大工作培訓和公共服務就業計劃》《職業培訓合作法》《帕金斯職業教育法》《無家可歸援助法案》，在各個社會階層宣傳和開展職業教育。在失業保險方面，政府出臺了《社會保障法案》，保障事業人員的福利水平。與此同時，將老年人養老問題和婦女兒童權益保護問題納入國家法律范疇。農業勞動力轉變為城市勞動力所需時間較短，形成了以社會生產和消費為核心的人口城鎮化發展態勢。農業人口流動促進了美國物質的豐富，帶動了美國文化的進步，進一步促進了美國社會的發展，也是美國幾十年經濟趕超歐洲的重要原因之一。

（三）德國的農業轉移人口市民化

就全球范圍內而言，德國城市化發展程度最高。德國的工業革命起步較晚，城市化啟動遲緩。隨著德國工業化進程的不斷推進，帶動了德國城市化的發展速度。在德國工業化發展時期，德國農村人口向城市轉移的進程較快。工業企業的發展需要大量的勞動力，為農村人口轉移創造了條件，提供了大量的結業機會。工業企業勞動力的報酬高于從事農業帶來的報酬，對農業勞動力更加具有吸引力。因此，出現了大量農村勞動力向城市流動的現象，在此過程中德國的大中型城市也隨之發展起來。德國城市化的迅速實現離不開其社會保障制和法律的完善。德國政府先后出臺了《疾病保險法》《老年疾病保險法》《自我雇用農場主法定醫療保險》《農業社會改革法》等一系列法律法規，在法律的強制規定下，建立了完善的社會保障制度，將農村流動勞動力納入保險基金的保障范圍，以法律保障社會的執行力。除此之外，德國政府對農業轉移人口的住房、教育等問題也出臺了相應的政策法規，并取得了顯著的成效。在完善的社會保障制度下，農村人口進入城市享受良好的福利待遇，解決了農村人口進入城市的顧慮，大幅提升了農村人口向城市轉移的速度和進程。

（四）法國的農業轉移人口市民化

19 世紀前期，迫于生存壓力，許多農村勞動力開始了短期的季節流動。到了 19 世紀50 年代，隨著城市的發展和交通的改善，法國農村人口開始大規模向城市轉移。隨后，法國農村人口出現了幾次遷移高潮，到1931年，法國基本實現了城市化。法國的農村人口遷移改變整個法國社會的面貌。一方面，加速了農村現代化的進程;另一方面，隨著大量農村人口轉向城市，一些社會問題也隨之而來，如城市犯罪率增加、農村勞動力不足等。

二、發展中國家農業轉移人口市民化的特點

二戰之后，發展中國家也步入城市化發展階段。殖民體系相繼瓦解，各國經濟逐漸開始復蘇，一些發展中國家步入城市化發展時期，發展速度較快。

（一）印度的農業轉移人口市民化

印度是傳統的農業大國。在農業文明發展時期，農業對勞動力的需求較大，印度每年新增人口中90%以上來自農村，成為農業勞動力。在此時期農業轉移人口較少。城市對勞動力的需求較少，就業崗位有限，城市自然新增人口就能夠滿足城市對勞動力的需求，城市對農村勞動力的需求有限。在此階段，農村人口向城市轉移的速度非常慢。1950年，印度城市化水平為17%，我國當時城市化水平僅有13%。隨后幾十年，我國城市化速度非常快，逐漸趕超印度，并取得較大的差距。印度和我國都是人口密度較大的國家，也同為發展中國家，兩個國家城市化進程存在一定的相似之處，可以相互學習和借鑒。例如，在公共服務方面，印度制定了“公立醫院免費治療”政策，免費治療覆蓋所有公民;在就業方面，印度重點發展大型城市，創造更多的就業機會。此外，印度積極發展新興城市，轉移城市和農村勞動力，緩解城市壓力，創造更多的就業崗位，積極促進就業。

（二）巴西的農業轉移人口市民化

巴西也是人口較多的國家之一，巴西是南美洲土地面積最大的國家。在巴西人口遷徙的歷史中，巴西最主要的產業是農業，大規模的人口遷移與農業有著很大的關系。19世紀初，巴西金礦開采業逐漸走向衰落，勞動力開始逐漸向農業轉移，大量勞動力轉移至里約熱內盧種植咖啡豆。19世紀后期，巴西橡膠行業迅速發展起來，吸引了大量來自東北部的剩余勞動力。20世紀初，巴西棉花種植業得到了較好的發展，大量東北地區的勞動力轉移到圣保羅高原。隨著人口的不斷遷移，大大促進了巴西工業化和城市化進程。20世紀50年代，巴西城市人口比重為45%;到20世紀80年代，巴西城市人口比重迅速增加，達到了75%，與歐洲國家城市人口比重一致。2000年，巴西城市化水平達到了81.2%，不但實現了城市化，也是發展中國家第一個步入城市化進程的國家。巴西城市化進程較快，其中有以下方面的原因：一方面巴西耕地使用率較高，機械化作業在農業中得到廣泛的應用，解放了大量農村勞動力，促進了農村勞動力流向城市;另一方面政府出臺多項政策，積極建設城市基礎設施，為農業人口流動創造良好的生活和就業環境，并解決農業人口子女教育和醫療問題，吸引了大量農村人口流向城市。

三、農業轉移人口市民化的經驗借鑒與特點分析

從各國人口遷移的發展歷史中可以看出，人口遷移主要是受到經濟發展影響的，政府在其中起到積極的引導作用，通過法律保障農村人口的合法權益。在我國新型城鎮化發展的過程中，政府需要對農業轉移人口市民化進行積極的引導，針對市民化過程中產生的問題，予以政策上的支持。不僅要解決其中面臨的主要問題，還需要保障城鎮化發展的質量，增加城鎮就業崗位，促進農業轉移人口市民化發展進程，進而推動整個社會的穩步發展，成為經濟發展的助推器。

（一）發達國家農業轉移人口市民化的經驗借鑒

首先，土地制度的改革推動了農村人口向城市轉移的進程。也就意味著，在農村人口轉移的進程中，土地因素起著重要的作用。土地所有權的改革促進了農業生產效率的提高，隨著農業機械化程度的提高，農業對勞動力的需求逐漸較少，使得農業勞動力其他部門轉移。其次，在發達國家人口流動的歷史發展中，與資本主義工商業的發展息息相關，資本主義工商業的發展促進了生產率的提升，隨著工業化的不斷深入，農村人口開始進行轉移。最后，發達國家出臺相關法律制度，保障農業轉移人口的基本權利，出臺多項政策法規完善農業轉移人口的社會保障體系。

（二）發展中國家農業轉移人口市民化的特點分析

在早期，發展中國家區域經濟發展存在較大的差異，城鄉之間發展不平衡，城市對農村勞動力的吸引力較大。隨著經濟的發展，區域之間的經濟差距逐漸縮小，城鄉之間的差距逐漸拉近，城鄉居民收入趨同，城市對農村人口的吸引力減弱。在經濟發展的初級階段，國家經濟水平有限，資金匱乏，對公共基礎設施的投入有限，鐵路、公路等交通和通訊設施需要國家大量的資金投入，但在此階段難以完成。在此時期，國家將發展的重點集中在重要的大城市，資金也向大城市傾斜，大城市實現了快速的發展。隨著農村人口向大城市進行轉移，對城市環境造成了一定程度的破壞，公共資源出現緊缺的現象。隨著國家整體經濟實力的提升，資金和政策開始轉向中小城市，大城市的擴散效應主要體現出來。

四、農業轉移人口市民化的國際經驗對我國的啟示

（一）通過政府引導，拓寬本地就業空間

農業轉移人口市民化不是一朝一夕就能實現的，它是一個歷史發展的過程。從政府的角度來看，農村人口轉移會帶來一系列的問題，農村人口融入城市必將會引發一系列的社會問題。農村人口轉移是否能夠帶動城市的發展，還需要依靠政府的引導。政府肩負重要的責任，既需要妥善安置進城的農村人口，也需要解決農村人口就業問題。短期來看，勢必會誘發一系列的社會問題。但從長遠的角度講，城鎮化水平的提升、大量勞動力的進入，也將成為城市發展的助推器。在農村人口市民化發展過程中，農村人口融入城鎮勢必會導致人口的過度集中，需要政府進行積極的疏散和引導，向周邊的鄉鎮進行轉移。政府應逐漸完善鄉鎮基礎設施建設，幫助鄉鎮吸引農村人口轉移。政府對農村人口轉移予以補貼，疏散過于集中的農村勞動力，緩解城市壓力，防止大城市勞動力過于集中的現象產生。

（二）消除制度性障礙，加深農業轉移人口市民化程度

隨著社會和經濟的發展，必然導致農業轉移人口市民化發展。現階段，我國農業轉移人口市民化發展還存在一定的問題。首先是制度問題。我國城鄉二元戶籍制度直接制約農村人口轉移，導致農村人口進入城市之后醫療、就業等與城市居民存在較大的差異。其次，農村土地制度也影響農村人口轉移。很多擁有土地的農村人口不愿意放棄土地權益、不愿意轉換自己農業戶口的身份，也是農業人口轉移障礙之一。最后是公共財政制度的限制。政府公共財政向城市傾斜，應改革公共財政制度，加大對農村的投入，完善農村教育、文化和衛生等方面的財政支出，完善農村的社會保障體系。

（三）建立健全社會保障體系，降低農業轉移人口市民化的成本與風險

通過研究國內外農業轉移人口的發展歷史，得出社會保障制度是解決市民化問題的重要保障。政府應該制定相關法律法規，完善農業轉移人口的社會保障。對于城市和農村的勞動力要堅持公平公正的原則，在就業、教育、醫療等方面均予以相應的制度保障;另一方面，要打破城鄉身份之間的差異，提升農業轉移人口的社會地位，創造平等競爭的就業氛圍。

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