上海市城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究

朱哲

摘 要：上海市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)涌入了大量的外來(lái)人口，其中有來(lái)自市中心因市政改造而遷移的人，有來(lái)自當(dāng)?shù)剞r(nóng)村拆遷安置的人，也有從外省來(lái)滬務(wù)工的人員。隨著城市化進(jìn)程的加速，它使得城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)出現(xiàn)了新的類型的社區(qū)——“轉(zhuǎn)型社區(qū)”。現(xiàn)有的針對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能同樣適用于“轉(zhuǎn)型社區(qū)”之中，因而研究上海城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，提出優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議，有助于探索“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的治理模式，尋求城市郊區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效路徑。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部;轉(zhuǎn)型社區(qū);社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F292? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）05-0079-03

引言

城市化水平的增長(zhǎng)，與經(jīng)濟(jì)有著密不可分的聯(lián)系。作為全國(guó)重要經(jīng)濟(jì)中心的上海，城市化水平相對(duì)于其他城市而言也大大領(lǐng)先。在城市化的過(guò)程中，結(jié)合上海自身情況，政府開展市政建設(shè)以及對(duì)于舊城區(qū)的改造，原有的農(nóng)村土地被征調(diào)，征調(diào)后當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民又被回遷安置，隨著市區(qū)人口以及外來(lái)人口的遷移，他們居住的地方就變成了城市，“轉(zhuǎn)型社區(qū)”這一概念也因?yàn)楫a(chǎn)生。伴隨著這種新型的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的產(chǎn)生，一系列的問(wèn)題也隨之而來(lái)，比如說(shuō)“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜性，以及公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)不平衡等問(wèn)題導(dǎo)致原有的那些對(duì)于傳統(tǒng)社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)于“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的治理需求中了，需要探索由單一的治理結(jié)構(gòu)向多元治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的出現(xiàn)為原有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)帶了巨大的挑戰(zhàn)，以及全新的突破。

本課題研究城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)具有以下實(shí)際意義：（1）從社區(qū)的層面上來(lái)看，通過(guò)研究該課題能夠更好地探索這種新的類型的治理方式，以及探索有效的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，為其他城市在發(fā)展的道路上起到引領(lǐng)作用。（2）從發(fā)展的層面上來(lái)看，它有利于社區(qū)更好地的發(fā)展，有利于緩解社區(qū)居民的矛盾，有利于共享社會(huì)發(fā)展成果。（3）從城鄉(xiāng)一體化的層面上來(lái)看。本課題所研究的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”正是處在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，對(duì)城鄉(xiāng)一體化有著促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的作用。本文通過(guò)對(duì)上海市松江區(qū)某社區(qū)的實(shí)地調(diào)查，分析其治理結(jié)構(gòu)特征，分析它在進(jìn)行社區(qū)治理時(shí)所產(chǎn)生的問(wèn)題，然后針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行原因分析，然后對(duì)“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究。

一、上海市城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題

（一）中間層級(jí)的合法性以及定位問(wèn)題

所謂中間層級(jí)，就是在上海市高速發(fā)展的大條件下，產(chǎn)生了許許多多的社區(qū)，在新的形勢(shì)和條件下，政府為了緩解由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而造成的的管理幅度過(guò)大的困境，于是就在鎮(zhèn)政府和居委會(huì)之間設(shè)立了“中間層級(jí)”、用以承接相應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，用來(lái)更好地滿足社區(qū)居民的公共服務(wù)需求以及緩解政府的壓力。

中間層級(jí)是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要環(huán)節(jié)，中間層級(jí)也可以分為鎮(zhèn)與居委會(huì)之間增加社區(qū)中心建制的模式、鎮(zhèn)與社區(qū)管理中心之間街道辦事處或社區(qū)辦事處的模式、鎮(zhèn)與居委會(huì)之間社區(qū)管理工作機(jī)構(gòu)的模式以及工作領(lǐng)導(dǎo)小組模式。中間層級(jí)的設(shè)立雖然有助于政府社區(qū)治理，但是其合法性問(wèn)題和定位水平問(wèn)題依舊值得人們?nèi)ド倘丁?/p>

合法性問(wèn)題是中間層級(jí)存在的最大的一個(gè)問(wèn)題。所謂合法性，是指在現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中，是沒(méi)有中間層級(jí)這樣的一個(gè)結(jié)構(gòu)的，鎮(zhèn)對(duì)應(yīng)的是街道，街道下面對(duì)應(yīng)的就是居委會(huì)。但是因?yàn)楝F(xiàn)在城市化的發(fā)展，管理的需要，從而設(shè)立了這樣的一個(gè)中間層級(jí)。但是實(shí)際上，這個(gè)中間層級(jí)是在鎮(zhèn)管社區(qū)摸索中的一種創(chuàng)新，但是這個(gè)創(chuàng)新在我們國(guó)家現(xiàn)有的政府體系當(dāng)中并沒(méi)有取得一個(gè)合法性的地位，所以這是一個(gè)很大的問(wèn)題。其次，在已有的設(shè)立存在的中間層級(jí)當(dāng)中，它的定位也不是那么的明確，中間層級(jí)尚未脫離行政化推進(jìn)的固有思路，經(jīng)常被定義為一個(gè)樞紐性的組織，集合了諸多的政府集權(quán)化的色彩，也與當(dāng)下的社區(qū)共治的主題相悖。而且同時(shí)，中間層級(jí)在黨務(wù)、政務(wù)和社區(qū)事務(wù)等方面的職能界定同樣也不夠清晰。許多部門相互交叉，部門負(fù)責(zé)人也交叉任職，這種情況往往會(huì)使中間層級(jí)的職能定位更加的模糊。根據(jù)我們對(duì)于調(diào)研社區(qū)居委會(huì)主任的采訪了解到，該社區(qū)上面有一個(gè)中間層級(jí)的存在，這個(gè)中間層級(jí)指揮著三個(gè)社區(qū)，會(huì)不定期的對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容是居委會(huì)他們個(gè)人的職責(zé)，以及居民要做什么事情，對(duì)個(gè)人的素質(zhì)要求、工作紀(jì)律等，還有就是了解各個(gè)社區(qū)的問(wèn)題以及下達(dá)任務(wù)目標(biāo)。

（二）治理主體單一

隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)于社區(qū)治理問(wèn)題也是越來(lái)越重視，并且提出了多元參與的治理理念。但是，即使政府提倡了多元參與治理的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)際上很多地區(qū)依舊是在政府的主導(dǎo)下，以政府為單一治理主體而進(jìn)行著社區(qū)管理。通過(guò)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)的社區(qū)治理主體是居委會(huì)，居委會(huì)在政府政策的指導(dǎo)下進(jìn)行著如計(jì)劃生育、就業(yè)服務(wù)、青少年教育等工作，并且同另兩個(gè)社區(qū)一起接受分管當(dāng)?shù)氐闹虚g層級(jí)的指揮，并向其反映社區(qū)的狀況、居民的意見(jiàn)與建議等等。作為自治組織的居委會(huì)更多時(shí)候只是依照中間層級(jí)的要求進(jìn)行開展活動(dòng)，也就是說(shuō)，居委會(huì)其實(shí)就是政府政策的實(shí)施者而已。

另外我們得知，在社區(qū)內(nèi)真正意義上的社會(huì)組織是不存在的，居委會(huì)只會(huì)定期向?qū)I(yè)社會(huì)組織發(fā)送邀請(qǐng)，邀請(qǐng)他們過(guò)來(lái)開展如關(guān)心老年人的活動(dòng)之類的。社區(qū)內(nèi)更多的都是利于老年人身心健康的舞蹈隊(duì)、乒乓隊(duì)這樣形式的社區(qū)社會(huì)組織。在問(wèn)及居委會(huì)主任對(duì)于社區(qū)治理看法時(shí)，他是這么告訴我們的：在1+6文件下達(dá)后，社區(qū)的治理任務(wù)沒(méi)有減少反而加重了，對(duì)于社區(qū)治理的工作內(nèi)容，上到天文地理下到ABCD都要管，沒(méi)辦法，小區(qū)太大，29萬(wàn)平方米，忙不過(guò)來(lái)也得干，沒(méi)有時(shí)間加班加點(diǎn)也得干，24小時(shí)全加，不休息的。我們可以看出來(lái)，在社區(qū)的治理中，居委會(huì)可以說(shuō)是居功至偉，一個(gè)居委會(huì)撐起了整個(gè)社區(qū)。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型社區(qū)”治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題存在的原因

（一）政府職能轉(zhuǎn)換滯后

城鄉(xiāng)結(jié)合部由于處在城市和鄉(xiāng)村交界的地方，受城市化效應(yīng)和市政建設(shè)的影響較大，從而產(chǎn)生了“轉(zhuǎn)型社區(qū)”，但是自身的管理結(jié)構(gòu)模式卻不能隨著城市化進(jìn)程的改變而改變，社區(qū)的治理主體雖然不變，但是他們的治理所處的社區(qū)本質(zhì)卻發(fā)生了很大的變化，再用現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)去面對(duì)新的社區(qū)治理顯然不符合發(fā)展需求。

作為社區(qū)治理的一個(gè)主要環(huán)節(jié)，居委會(huì)社會(huì)組織等主體掌握的資源相對(duì)于政府而言實(shí)在是太少了。在調(diào)研過(guò)程中我們得知，當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)負(fù)責(zé)管理亂丟垃圾的問(wèn)題。居委會(huì)主任告訴我們，他們的權(quán)力實(shí)在太小了，根本不能阻止亂丟垃圾這種行為的產(chǎn)生，如果你去罰他款，別人還會(huì)和你罵起來(lái)，說(shuō)到底就是權(quán)力的問(wèn)題，同時(shí)他跟我們說(shuō)很羨慕新加坡的六編制做法。但是我們知道，這種做法其實(shí)就是強(qiáng)政府弱集體的一種形式，主要還是依靠政府的力量去介入。居委會(huì)主任的這個(gè)思想其實(shí)就是一種政府主導(dǎo)的思想，如果說(shuō)要進(jìn)行多元化治理，那么改變這些管理者的思想很重要。但如何改變？我想，政府可以將權(quán)力適當(dāng)?shù)南路拧？梢钥闯觯还苁悄姆街卫碇黧w，原來(lái)的治理模式都已經(jīng)根深蒂固，政府也一直處于主導(dǎo)地位，他們不愿意去適應(yīng)新的變化，這樣的結(jié)果產(chǎn)生的就是居委會(huì)去承擔(dān)眾多的事情，但是同時(shí)又由于人手限制而造成不必要的損失。

其次，盡管中間層級(jí)的產(chǎn)生大大提高了治理效率，但是說(shuō)到底，他依舊是代表著政府，還是政府來(lái)實(shí)行主導(dǎo)。一個(gè)中間層級(jí)管理幾個(gè)居委會(huì)，看似這樣的模式對(duì)社區(qū)的治理其中重要的作用，居委會(huì)能及時(shí)的將社區(qū)內(nèi)的情況上報(bào)給中間層級(jí)，再由中間層級(jí)做出決策，但是作為治理主體，物業(yè)公司、社會(huì)組織，他們依舊沒(méi)有參與其中，居委會(huì)的責(zé)任依舊那么大。可以說(shuō)，中間層級(jí)，他只是降低了政府的管理成本與管理效率，但是對(duì)于多元參與治理結(jié)構(gòu)，并沒(méi)有起到什么實(shí)質(zhì)性的作用。

（二）社會(huì)力量薄弱

為什么在當(dāng)下的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”中治理主體依舊是以政府為主導(dǎo)的作為治理主體，就是因?yàn)槿缟鐣?huì)第三部門這些理應(yīng)共同治理社區(qū)的社會(huì)力量的比重過(guò)低，導(dǎo)致了居委會(huì)在社區(qū)治理中壓力過(guò)大，治理的主體單一。通過(guò)對(duì)于該社區(qū)的調(diào)查，我們得知，當(dāng)?shù)氐谌块T進(jìn)社區(qū)開展活動(dòng)的次數(shù)較少，內(nèi)容不多，一般都是給老年的身體做檢查以及請(qǐng)專業(yè)人員過(guò)來(lái)發(fā)展“老年大學(xué)”的活動(dòng)，且居委會(huì)主任告訴我們，這些活動(dòng)平時(shí)都是要親自去聯(lián)系去邀請(qǐng)才會(huì)來(lái)的，一般是不會(huì)主動(dòng)過(guò)來(lái)開展活動(dòng)的，要知道一個(gè)社區(qū)的活力是需要年輕人為主力軍來(lái)進(jìn)行的，不能僅僅依靠老年人來(lái)挽回一點(diǎn)顏面。我相信，隨著各種社會(huì)力量的不斷壯大，社區(qū)治理主體單一這一問(wèn)題將不是問(wèn)題，每一種力量都參與到治理當(dāng)中來(lái)，就自然而然的解決了。

三、優(yōu)化上海市城鄉(xiāng)結(jié)合部“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的建議與對(duì)策

（一）基本原則

在發(fā)展多元化參與治理的情況下，要想實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的有效性，就必須處理好社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中各個(gè)主體的關(guān)系，“轉(zhuǎn)型社區(qū)”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)涉及到的治理主體主要包括居委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)以及居民。

1.資源配置合理性

目前我國(guó)的資源配置制度是根據(jù)戶籍人口來(lái)進(jìn)行分配的，但是考慮到當(dāng)下社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的人在進(jìn)行著人口遷移，人口流動(dòng)性大，已有的一些制度已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)有的社會(huì)情況了。在當(dāng)下社會(huì)，一個(gè)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)成員可以說(shuō)是人員結(jié)構(gòu)非常的復(fù)雜，按照戶籍制度來(lái)實(shí)行分配必然會(huì)有一大部分人難以得到分配，則必然會(huì)引發(fā)不滿的情緒，從而不利于居民這個(gè)治理主體參與到多元治理的過(guò)程中來(lái)。若滿足資源分配的合理性原理，解決的不單單是社區(qū)居民的生活需要，更大程度上增加的是居民對(duì)于政府的認(rèn)同感，對(duì)于社區(qū)的歸屬感，最大可能地提高了多元治理實(shí)施的可能性。

2.政府權(quán)力下放原則

政府過(guò)度的介入社區(qū)治理帶來(lái)的影響絕對(duì)是弊大于利。政府的過(guò)度介入使得大部分治理主體弱化了本該屬于自己的治理責(zé)任，同時(shí)也因?yàn)楣芾淼倪^(guò)多而導(dǎo)致工作不夠細(xì)，不能充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)真正所需要的，以及由于過(guò)分介入導(dǎo)致治理效果不佳。當(dāng)然，如果政府將權(quán)力下放到各個(gè)治理主體，那么情況就將得到大大的改善。居委會(huì)擁有一些權(quán)力后對(duì)于小區(qū)不文明現(xiàn)象能夠更加有效地管理，社會(huì)組織在得到一些權(quán)力后在社會(huì)組織走進(jìn)社區(qū)的活動(dòng)中能夠更有效地開展工作，居民在得到一些參與權(quán)后能夠使自己感受到了自己的價(jià)值，從而對(duì)于自己生活的社區(qū)更加上心。

（二）具體對(duì)策

1.改革基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

由于我們調(diào)查的是“轉(zhuǎn)型社區(qū)”，原本針對(duì)農(nóng)村社區(qū)所設(shè)計(jì)的管理架構(gòu)，隨著發(fā)展變成了一個(gè)城市社區(qū)，但又不完全是，是一種過(guò)渡性階段的架構(gòu)，所以出現(xiàn)了中間層級(jí)，它的出現(xiàn)的確解決了管理幅度的問(wèn)題，但是現(xiàn)有的架構(gòu)中沒(méi)有這個(gè)層級(jí)，就是前文所說(shuō)的合法性問(wèn)題了。一個(gè)中間層級(jí)若是沒(méi)有合法地位，那么就吸引不了人才，因?yàn)闆](méi)有合法地位，人們對(duì)其就會(huì)有著芥蒂。

如何解決合法性問(wèn)題，這就需要我們從政府架構(gòu)這一方面來(lái)說(shuō)了。我們可以看到，隨著社會(huì)的發(fā)展，政法架構(gòu)實(shí)際已經(jīng)在改變了，但是要徹底改變這一狀況就需要給予中間層級(jí)一個(gè)合法的地位，政府需要在架構(gòu)上做出改革，從架構(gòu)上承認(rèn)它的存在，同時(shí)對(duì)于一些大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)給予這些大鎮(zhèn)更多的權(quán)限，在治理方面有更多的能力去完成自己的任務(wù)目標(biāo)。

2.創(chuàng)造居民自治的良好條件

通過(guò)調(diào)查我們可以發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)治理過(guò)程中，社會(huì)組織和居民的參與較少，在社區(qū)治理中，居委會(huì)作為政府的代表，在整個(gè)社區(qū)治理中起了絕大部分的作用，這在整個(gè)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中來(lái)看是不合理的。

對(duì)于社會(huì)組織參與社區(qū)治理中來(lái)說(shuō)，我們需要政府給予最大限度的支持，這種支持可以是財(cái)務(wù)上的支持，給予社會(huì)組織一定的經(jīng)費(fèi)使得社會(huì)組織有足夠的經(jīng)濟(jì)能力去承擔(dān)一系列的社區(qū)活動(dòng);也可以是政策上的支持，給予一些社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)的便利。

對(duì)于居民參與社區(qū)治理來(lái)說(shuō)，同樣也需要政府給予社區(qū)居民一些支持以提高居民的參與意識(shí)，通過(guò)開展公共文化活動(dòng)、培育社區(qū)共同文化，從而增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感。居民通過(guò)參與居委會(huì)組織的活動(dòng)，不僅可以豐富自身的生活，更是可以增加居民之間的凝聚力。同時(shí)，居民之間也可以通過(guò)這樣一種方式促進(jìn)情感的交流，形成一種對(duì)于“社區(qū)是你家，環(huán)境靠大家”的意識(shí)，進(jìn)而加強(qiáng)居民的集體性以及培養(yǎng)居民的社區(qū)參與意識(shí)。

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