我國(guó)包干財(cái)政體制的改革過(guò)程及其啟示研究

朱光

摘 要：財(cái)政體制的每一次變遷，都充分反映了當(dāng)時(shí)我國(guó)的基本國(guó)情、主要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾以及發(fā)展理念的演進(jìn)。基于此，根據(jù)當(dāng)事人的記載以及當(dāng)年的文檔資料，對(duì)我國(guó)改革開放后到分稅制改革前的財(cái)政體制發(fā)展史進(jìn)行研究，對(duì)財(cái)政包干體制下的細(xì)分種類進(jìn)行詳細(xì)的介紹，并以當(dāng)時(shí)的財(cái)政測(cè)算數(shù)據(jù)，深入分析包干制財(cái)稅體制存在的歷史作用以及各階段存在的問(wèn)題和相應(yīng)的改革邏輯。最后，從財(cái)政收支的角度總結(jié)我國(guó)分稅制改革前的財(cái)政體制沿革，并分析其對(duì)我國(guó)進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的啟示。

關(guān)鍵詞：包干財(cái)政體制;財(cái)政體制改革;財(cái)權(quán)事權(quán)劃分

中圖分類號(hào)：F812.7? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）05-0119-05

引言

為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，1980年我國(guó)借鑒小崗村的包干制經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展出了中國(guó)特色的“財(cái)政包干體制”。由于改革開放后中國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了翻天覆地的變化，我國(guó)的財(cái)政體制也在不斷改革。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)果表明，制度變遷不僅僅反映了當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)變化，也表現(xiàn)出很強(qiáng)的路徑依賴[1]，財(cái)政體制的變遷也不例外。盡管1980—1993年我國(guó)財(cái)政體制還存在很多問(wèn)題，但是其變遷軌跡也充分反映了我國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)變化和我國(guó)財(cái)政體制自身的路徑特征，因此對(duì)20世紀(jì)80年代財(cái)政體制的研究，有助于理解我國(guó)財(cái)政體制的內(nèi)在邏輯，并對(duì)今后的改革帶來(lái)啟發(fā)。

對(duì)20世紀(jì)80年代財(cái)政體制的研究一般從兩個(gè)方面展開。一些研究以記述為主，王耀祖、范勇（1988）的研究分析了包干財(cái)政體制運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題并探討了政策調(diào)整方案[2];王衛(wèi)星等人（1992）則從包干體制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析了分稅制的改革思路[3];殷曉（1991）則從財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的角度分析了80年代的財(cái)政體制[4]。此外，1994年《經(jīng)濟(jì)研究參考》上的一篇文章詳細(xì)梳理了財(cái)政包干體制的脈絡(luò)和改革的過(guò)程[5]。另一些研究，如李風(fēng)圣（2000）、王宇（2003）、丁宏（2008）等人的研究，則進(jìn)一步分析了當(dāng)時(shí)中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系[6～9]。然而，由于20世紀(jì)80年代我國(guó)并沒(méi)有建立完善的統(tǒng)計(jì)資料發(fā)布制度（例如《中國(guó)財(cái)政年鑒》最早于1992年發(fā)布），一些基本數(shù)據(jù)也難以找到，因此對(duì)包干財(cái)政體制的研究多以當(dāng)事人的描述和后人的定性研究為主。

本文為了研究1980—1993年我國(guó)財(cái)政體制改革的內(nèi)在邏輯與啟示，將一些關(guān)于20世紀(jì)80年代財(cái)政體制改革相關(guān)的文稿和孤本紙質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了電子化處理，并加以整理和歸納，以作為分析和實(shí)證研究的基礎(chǔ)。其中，文檔資料包括一些當(dāng)時(shí)的報(bào)告文件等，數(shù)據(jù)資料包括1980—1987年地方財(cái)力平衡統(tǒng)計(jì)表、收支細(xì)項(xiàng)、財(cái)政專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料等。這些資料，使得本文可以更加深入全面地去復(fù)現(xiàn)當(dāng)年的財(cái)政體制改革內(nèi)容。如今距離1993年進(jìn)行的分稅制改革也已經(jīng)過(guò)去25年，我國(guó)面臨新一輪的財(cái)政體制改革。盡管經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)的國(guó)力和財(cái)政狀況早已今非昔比，但是財(cái)政體制改革的內(nèi)在邏輯以及其路徑依賴性依然存在。因此，研究1980—1993年我國(guó)財(cái)政體制改革依然具有寶貴的價(jià)值，其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)或許可以給我國(guó)新一輪的財(cái)政體制改革帶來(lái)重要啟示。

一、財(cái)政包干體制的回顧

改革開放前，高度集中的財(cái)政體制是與高度集中的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，在這種體制下，地區(qū)財(cái)力高度依賴中央規(guī)劃，不能充分發(fā)揮發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高。改革開放提出后，分權(quán)化改革成為必然。“包干”模式最早出自小崗村，在改革開放的大潮中，被各個(gè)領(lǐng)域所借鑒，1980年財(cái)政包干制第一次出現(xiàn)在了我國(guó)官方文件中，并一直執(zhí)行到了1993年。一些文獻(xiàn)已經(jīng)對(duì)財(cái)政包干體制進(jìn)行了詳細(xì)介紹[2～5]，而本文則偏重介紹當(dāng)時(shí)中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的具體劃分。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政包干體制又可以被分為如下三個(gè)階段。

（一）1980年改革：確定財(cái)政包干體制

為了充分調(diào)動(dòng)地方財(cái)政的積極性，1980年我國(guó)頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，改變了過(guò)去30年高度集中的財(cái)政體制，為地方政府明確了財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍。

1.“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制的主要內(nèi)容。本次改革后，中央和地方的收入支出支出范圍進(jìn)行了重新劃定，如表1和表2所示。除了表中所列的內(nèi)容，中央還負(fù)責(zé)一些專項(xiàng)支出，如防汛救災(zāi)、對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等。

2.“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制的調(diào)整。“劃分收支、分級(jí)包干”是國(guó)家財(cái)政管理體制的一次重大改革，其激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的改革方向是正確的，也取得了一定的成效，但是也導(dǎo)致了一系列問(wèn)題。首先是中央財(cái)政的財(cái)權(quán)不足以完成其事權(quán)，導(dǎo)致中央財(cái)政極為困難。因此，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整。

（二）1984年改革：財(cái)政包干體制的發(fā)展

針對(duì)財(cái)政包干體制頭五年中出現(xiàn)的問(wèn)題，1984年通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中將原有財(cái)政體制改為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”。改革的指導(dǎo)思想為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政的權(quán)力和責(zé)任，根據(jù)之前包干制的經(jīng)驗(yàn)調(diào)整了中央與地方的收支范圍和包干基數(shù)，以充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，并計(jì)劃仍以5年為周期。本次改革對(duì)收入和支出重新進(jìn)行了劃分。在收入劃分方面，新的收入劃分如表3所示。

在1984年的改革中，地方的包干收入基數(shù)和支出基數(shù)由1983年決算額調(diào)整確定，但該方案沒(méi)有能夠有效緩解中央財(cái)政的困難。

（三）1987年改革：多種包干制并行

1984年改革的實(shí)行并不順利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，1986年到1987年我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重快速下降，使得原來(lái)就存在的一些問(wèn)題更加突出。一是加劇了中央財(cái)政的困難，導(dǎo)致中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重過(guò)小。采用新方法后原來(lái)一些上解較多的發(fā)達(dá)地區(qū)收入出現(xiàn)了波動(dòng)，導(dǎo)致上解數(shù)額減少，而中央財(cái)政的下劃卻沒(méi)有減少，因此增加了中央財(cái)政的赤字，削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。二是一些地方留成比例較低的省份，因?yàn)樯辖獗壤^高，稅收積極度較低，轉(zhuǎn)而采用藏富于企業(yè)、基層或增加預(yù)算外收入的做法，導(dǎo)致全國(guó)財(cái)政收入占GDP比例下降。

二、財(cái)政包干體制改革的內(nèi)在邏輯分析

（一）包干體制存在的問(wèn)題

盡管在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中財(cái)政包干體制在調(diào)動(dòng)地方組織財(cái)政收入方面曾發(fā)揮了積極作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包干財(cái)政體制的弊端日益顯現(xiàn)。一是造成國(guó)家財(cái)力過(guò)于分散;二是地方為了創(chuàng)收而盲目發(fā)展、重復(fù)建設(shè);三是包干體制過(guò)于復(fù)雜，不夠規(guī)范。

由此，盡管財(cái)政包干體制激發(fā)了地方的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是也帶來(lái)了中央財(cái)政收入不斷下降的問(wèn)題，對(duì)應(yīng)的中央財(cái)政支出也被迫下降，導(dǎo)致中央的宏觀調(diào)控能力與轉(zhuǎn)移支付能力不斷削弱，甚至為國(guó)家的穩(wěn)定帶來(lái)了一定的隱患。在這種背景下，加大中央財(cái)政收入比重，提高中央政府權(quán)威，成為了財(cái)政體制改革的必然選擇，1993年的分稅制改革也是據(jù)此展開的。

（二）包干體制三個(gè)階段的改革內(nèi)因

任何財(cái)政體制的核心都是“兩個(gè)比重”，即財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重，它們分別決定了一國(guó)政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力度，以及中央政府的權(quán)威。在機(jī)制涉及理論中，一個(gè)優(yōu)秀的制度應(yīng)當(dāng)是激勵(lì)相容的，即可以激勵(lì)被委托人按照委托人的意愿行動(dòng)，讓雙方的效用函數(shù)趨向于最大化[10]。因此，對(duì)于財(cái)政體制來(lái)說(shuō)，當(dāng)“兩個(gè)比重”出現(xiàn)不合理變化時(shí)，即破壞了激勵(lì)相容性，從而產(chǎn)生推動(dòng)體制改革的動(dòng)力。

在財(cái)政包干體制下，地方政府競(jìng)相采取對(duì)策，以爭(zhēng)取更有利于地方的分配關(guān)系，導(dǎo)致地方稅收努力度大幅降低、“兩個(gè)比重”不斷下降。圖1展示了1980—1993年我國(guó)財(cái)政“兩個(gè)比重”的變化情況。

從上圖中可以看到，1980—1984年這個(gè)階段，全國(guó)財(cái)政總收入占GDP的比重小幅下降，而中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重則大幅上升。表4是1980—1992年我國(guó)財(cái)政收支與赤字的基本情況，又可以分為1980—1984年、1985—1987年、1988—1992年三個(gè)階段。在第一階段，可以看到1980年時(shí)中央財(cái)政的支出比重遠(yuǎn)高于收入比重，1981年后通過(guò)借款、調(diào)整政策等手段增加了中央財(cái)政收入、降低了中央財(cái)政赤字，但是中央財(cái)政赤字一直較高。

1984年的改革將中央借款收入制度化，并調(diào)整了中央和地方的收入支出范圍，因此，1985年中央財(cái)政赤字大幅度減少，地方財(cái)政的盈余也大幅度減少。但是，改革沒(méi)有起到長(zhǎng)期效果，1987年起中央財(cái)政再次出現(xiàn)巨額赤字，因此1987年進(jìn)行了包干制下的第三次財(cái)政改革。此外值得注意的是，本次改革后地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)都進(jìn)一步增強(qiáng)，這使得隨后幾年中央的權(quán)威有所降低。

此外，經(jīng)過(guò)這兩輪改革，發(fā)達(dá)地區(qū)的上解比例被調(diào)整得過(guò)高，導(dǎo)致了“鞭打快牛”效應(yīng)，較為發(fā)達(dá)的沿海省份更加傾向于減少上解，而中央對(duì)于沿海省份的補(bǔ)助則有增無(wú)減。表5是1980—1987年地方收支與上解下劃比例，包括全國(guó)平均比值和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)比值（這里選擇財(cái)政收入最高的5個(gè)省市：上海、山東、江蘇、浙江以及廣東）。其中，地方本級(jí)收入與中央下劃資金的比值越高，代表中央對(duì)地方的支持力度越小;地方本級(jí)支出與上解中央支出比例越高，代表地方對(duì)中央的支持越小。可以看到，從全國(guó)平均水平來(lái)看，1980—1987年地方本級(jí)收入與中央下劃資金的比值越來(lái)越小，而地方本級(jí)支出與上解中央支出比例越來(lái)越高。這說(shuō)明，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的支持有增無(wú)減，但是地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的支持卻不斷下降。而在沿海地區(qū)這個(gè)趨勢(shì)更加明顯，說(shuō)明在較高的上解比例下，沿海地區(qū)上解中央的積極性受到了打擊。

在1987年改革后，一直到1990年，中央財(cái)政的收入占全國(guó)財(cái)政的比例以及中央財(cái)政赤字得到了一定程度的穩(wěn)定。但是由于沒(méi)有建立長(zhǎng)效機(jī)制，1991年起中央財(cái)政的收入比重再次大幅下降，以至于達(dá)到歷史的最低點(diǎn)。此外，1986年起，我國(guó)的財(cái)政總收入所占比重也連年下降，引起了社會(huì)各界的極大關(guān)注。

縱觀財(cái)政包干體制下的歷次改革，基本遵循如下邏輯：一是根據(jù)財(cái)政運(yùn)行情況設(shè)定理論上合理的包干制度;二是地方依靠信息優(yōu)勢(shì)在中央與地方財(cái)政分配上獲得優(yōu)勢(shì);三是中央財(cái)政出現(xiàn)困難，以至于不得不進(jìn)行政策調(diào)整;四是地方再次取得分配優(yōu)勢(shì)，中央財(cái)政再次陷入困難，被迫再次調(diào)整政策。

（三）我國(guó)財(cái)政體制改革的變遷路徑

體制的路徑變遷反映了社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的變化。衡量體制路徑變遷的方法有很多，但是對(duì)于財(cái)政體制來(lái)說(shuō)，最根本的是財(cái)權(quán)和事權(quán)的變遷，因此最直接的衡量方法是考察其收入和支出分配比例的變化。結(jié)合一些權(quán)威的研究[11]，大致分為如下四個(gè)階段（如果將包干體制細(xì)分則為五個(gè)階段）。

1.集權(quán)。1953—1958年，實(shí)行高度集中的財(cái)政體制，中央集中了大部分的財(cái)政收入，同時(shí)也負(fù)擔(dān)大部分的財(cái)政支出。

2.分權(quán)。1959—1978年，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)政體制，以及1979—1984年實(shí)行早期的“大包干”體制，這兩個(gè)時(shí)期，在財(cái)政集中度上表現(xiàn)為分權(quán)模式，中央財(cái)政在收入和支出上所占的比例都有所下降。

3.進(jìn)一步分權(quán)。1980—1993年，繼續(xù)推進(jìn)“大包干”體制，財(cái)政進(jìn)一步分權(quán)，地方政府在財(cái)政收入和支出上的自主權(quán)擴(kuò)大，出現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政體制沿革中分權(quán)程度最高的一段時(shí)期。

4.有所集中的分權(quán)。1994至今，實(shí)行分稅制財(cái)政體制，總體上仍表現(xiàn)為分權(quán)模式，但中央財(cái)政集中了大部分的財(cái)政收入。

可以說(shuō)，我國(guó)財(cái)政體制的變遷就是集權(quán)和分權(quán)輪換的過(guò)程，而其本質(zhì)就是中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的調(diào)整。

三、結(jié)論與啟示

本文基于姜永華老師保存的20世紀(jì)80年代財(cái)政體制相關(guān)文件書稿，以及相關(guān)財(cái)政體制數(shù)據(jù)，詳細(xì)梳理了改革開放后到分稅制改革前我國(guó)的財(cái)政包干體制，并分析了財(cái)政包干體制下三次改革的內(nèi)在原因，最后總結(jié)了我國(guó)財(cái)政體制改革的變遷路徑。通過(guò)對(duì)我國(guó)過(guò)去數(shù)十年財(cái)政體制的研究，我們得到如下結(jié)論。

一是財(cái)政包干體制較好地激發(fā)了地方政府的積極性。經(jīng)過(guò)30年的高度集中式財(cái)政體制，我國(guó)地方政府已經(jīng)習(xí)慣于根據(jù)中央計(jì)劃行事，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主觀能動(dòng)性較低。在此背景下，財(cái)政包干體制有效地激發(fā)了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展起到了奠基作用。

二是財(cái)政包干體制下地方政府的稅收努力度不高。隨著改革開放的深入，地方政府更加注重追求地方利益的最大化。為了爭(zhēng)取更有利于地方的分配關(guān)系，地方政府普遍采用讓稅于企業(yè)、藏富于基層的方法，稅收努力度較低，導(dǎo)致財(cái)政包干體制運(yùn)行后期財(cái)政收入占GDP的比重下降。

三是財(cái)政包干體制下中央政府的收入比重持續(xù)下降。地方政府為了減少上解資金，普遍采用將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金等方法減少上解基數(shù)，導(dǎo)致中央財(cái)政困難、宏觀調(diào)控能力弱化。

四是包干制階段的改革未能建立長(zhǎng)效機(jī)制。由于“兩個(gè)比重”不斷下降，國(guó)務(wù)院對(duì)包干財(cái)政體制進(jìn)行過(guò)兩次大的政策調(diào)整，但是這些改革只發(fā)揮了短期的作用，并沒(méi)有建立長(zhǎng)效機(jī)制以阻止“兩個(gè)比重”的下降。

20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干體制反映了改革開放后我國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，其中三次改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)充分反映了中央與地方的博弈，也值得研究者仔細(xì)品味。對(duì)包干體制下的改革，以及后來(lái)的分稅制改革進(jìn)行比較分析，我們可以得到如下啟示。

一是中央和地方的財(cái)權(quán)必須與事權(quán)相匹配。財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配是一切財(cái)政體制的基礎(chǔ)，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中即提出發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。包干財(cái)政體制存在的最大問(wèn)題就是中央的財(cái)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于事權(quán);而如果地方的財(cái)權(quán)小于事權(quán)，則會(huì)造成地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性下降。在新一輪財(cái)稅改革中，最大的挑戰(zhàn)就是如何動(dòng)態(tài)地把握財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配。

二是制度的設(shè)計(jì)需要考慮信息因素。包干財(cái)政體制在設(shè)計(jì)包干比例時(shí)其實(shí)合理考慮了財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配。但是在實(shí)際實(shí)施中，由于征稅權(quán)利完全下放給地方，而地方所掌握的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于中央，因此在中央和地方的博弈中處于優(yōu)勢(shì)，從而獲得了更多的利益。而分稅制改革后，國(guó)稅單位可以自行掌握稅源信息，因此獲得了更多的主動(dòng)性。

三是改革需要依靠合理的制度。在包干財(cái)政體制運(yùn)行中，中央已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了存在的問(wèn)題，并數(shù)次出臺(tái)政策調(diào)整分成比例、包干方式等，還若干次向地方借款，然而這一切并沒(méi)有起到長(zhǎng)期效果。直到分稅制改革后，建立了完善的稅收返還制度，才解決了中央財(cái)權(quán)較弱的問(wèn)題。因此，建立合理的制度和規(guī)范，比頻繁調(diào)整政策和內(nèi)部利益博弈更為有效。

四是漸進(jìn)改革可以有效減少改革阻力。在包干財(cái)政體制下，中央在進(jìn)行每一次中央和地方財(cái)權(quán)調(diào)整時(shí)都會(huì)遇到巨大的阻力，以至于難以深入進(jìn)行改革。而分稅制改革則采取了“存量不變，增量調(diào)整，做大蛋糕，漸進(jìn)改革”的十六字方針，使改革得以順利進(jìn)行。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速雖然放緩，但是仍處于中高速發(fā)展中，漸進(jìn)改革依然是很好的改革手段，值得借鑒。

參考文獻(xiàn)：

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