安全生產領域政府部門監管職責邊界探析

范立娜

摘 要：本文以政府作為分析主體的邏輯出發點，從內部邊界和外部邊界兩個維度，圍繞職責邊界確立的相關理論、影響因素、基本原則以及當前我國的安全生產領域政府部門監管職責邊界確立和運行的現狀問題及對策建議等方面展開對于政府安全生產監管職責邊界的探討。

關鍵詞：安全生產;政府監管;職責邊界

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）04-0185-02

0 引言

安全生產領域政府監管職責邊界是一個兼具理論性與實踐性的復雜問題。在理論層面，這個問題涉及到如何理解什么是政府，政府應該履行什么樣的職責，以及政府監管的合法性和正當性是什么等等一系列關于政府監管基礎理論的理解和認識。只有理論認識清晰，才會對監管職責邊界的確立有方向性和原則性的把握。管職責的邊界不清晰帶來現實中諸多問題，比如安全生產監管部門工作人員履職盡責邊界不清，生產安全事故的追責依據及追責界限不清，政府監管過度介入和干預企業自主管理、政府監管與社會自治良好互相關系難以形成等等。這些就是本文的問題意識和寫作重點。旨在梳理政府監管基礎理論，并以理論為基礎，厘清政府監管職責的各維度的邊界確立的原則和尺度，對明細邊界問題提出對策建議。

1 安全生產政府監管職責邊界的相關理論

1.1 基礎概論

“監管”一詞的概念，是由英文“regulation”翻譯而來，基本含義為通過一定的規則對事物進行調節和控制，以達到正常運轉的狀態。由于監管是涉及到經濟學、法學、政治學等多個學科，對于“監管”的定義，研究者們從監管主體、監管對象、監管手段等不同的維度，給出不同的界定。

結合當前中國的具體語境，本文采狹義的“監管”概念，即政府行政組織以矯正市場失靈、維護社會正義為目的，基于法律制定相關規范標準，對市場主體的經濟活動以及伴隨經濟活動所產生的社會問題進行的干預和控制。

“監管職責”是指政府應發揮的功能和承擔的責任的集合。“邊界”一詞主要是指與周圍事物的界限。“安全生產領域政府監管職責邊界”是指安全生產領域政府監管職責與其周圍事物的界限。這個周圍的事物可以分為內部和外部兩個角度，從政府主體的外部來講，是指安全生產政府監管職責與市場、與社會、與公民個人的關系界限;從政府主體內部來講，是指安全生產政府監管體系內部的綜合監管與行業監管、屬地監管之間的互相關系界限。

1.2 安全生產領域政府監管職責正當性與合法性的依據

1.2.1 安全生產領域政府監管職責正當性依據——關于生產安全的公共利益

“公共利益”理論是政府監管的核心支持理論。該理論認為，在市場經濟經濟條件下，因為市場主體的趨利特點，使得市場主體的活動追求私利的最大化，從而損害到社會公共利益;同時，在市場經濟下存在市場調整失靈的困境，市場主體活動產生的負外部性及信息不對稱的后果，從而帶來生產安全事故、職業安全危害、環境污染等。因此，政府有必要通過監管的方式予以介入，矯正市場失靈，從而維護安全生產的社會公共利益。

1.2.2 安全生產領域政府監管職責合法性依據—法律的授權

現代法治國家的基本規則，就是公共權力的來源及行使均需得到法律的授權，從形式上具備程序正當性，從實質上符合公民的意志。安全生產領域政府監管權力的來源是法律法規的授權。授權的內容、范圍、原則等均是該權力合法性的依據。同時，為規制公權力的行使，其行使也要符合正當的程序原則方為有效。

1.3 安全生產領域政府監管職責邊界的影響因素

1.3.1 安全生產領域政府監管權力大小

監管職責的來源是“監管權力”，那么監管職責的邊界確定的影響因素就是監管權力的大小。監管權力具有公共性、程序性和法定性的特征。每種監管模式中，政府對于安全生產領域實施的監管權限是不同的，也反映著對于政府職能定位的差別。

1.3.2 安全生產領域政府監管職責的價值導向

從西方政府監管的價值導向代表性理論來看，自由主義學派重視個人自由和個人理性的價值觀，主張要充分重視市場的自由競爭，政府監管要越少越好;而國家干預主義學派則認為，市場主體活動帶來職業安全危害、工傷事故等后果，要基于“公共利益最大化”的價值導向，加強政府監管職責。由此可見，安全生產領域政府監管的價值導向也影響著監管職責邊界。

1.3.3 安全生產領域政府監管能力與效率

很顯然，政府“是否有能力”完成監管職責以及政府在什么范圍內可以取得“最大監管效率”也影響著政府監管職責邊界的確立。安全生產領域政府監管能力大小，與政府部門所掌握的安全生產方面監管資源、監管手段、專業技術水平、從業人員的素質等有關聯。

1.3.4 政治、經濟、文化、歷史發展等國情實際

當代國家，似乎所有的差異都可以用“國情”一詞以蔽之。這當然不難理解。因為這些均從不同的角度影響著政府監管職責的邊界，當然也包括安全生產領域。比如說，我國實行的是人民代表大會制的社會主義國家，法律代表著最廣大人民的共同意志。而歐美是資產階級性質的國家，實行總統共和制，法律是代表資產階段選民的意志。法律落實在政府監管領域，顯然職責邊界是不同的。

2 我國安全生產領域政府監管職責邊界的現狀問題及成因

2.1 當前安全生產領域政府監管職責邊界的現狀問題

2.1.1 安全生產政府監管存在著對市場干預不適度

截止目前，安全生產領域的行政許可事項仍有8項，行政處罰事項多達400余項，這些行政處罰事項中，不乏對于市場主體的生產經營活動有干預過度之項。有些可以交給市場的自我監管或者第三方監管仍在政府監管職責范圍之內。

2.1.2 安全生產政府監管職責與社會自治的邊界有待重新定位

《安全生產法》第三條規定“建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”本文中所提到的社會自治包括了行業自律及社會監督，是廣義上的社會。該條的規定來看，是要充分重視社會上的行業協會的自律自治自我管理的作用，重視社會力量的監督，如公民的投訴舉報、社會媒體監督等等。這樣的立法的初衷和導向是非常正確的。但是，放眼全國來看，各省市安全監管機構在發揮社會自治作用方面的探索和實踐參差不齊。

2.1.3 安全生產領域政府監管職責與公民個人關系界限不當

安全生產領域政府監管職責與公民個人關系界限不當表現在兩個方面：一是將公民個體不恰當地作為監管對象。《安全生產法》界定的監管對象是生產經營單位，而在總局的第15號令中，對于“生產經營單位”的界定是指，“合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元，包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體。”這一條解釋，是對安全生產法關于監管對象的擴大化解釋，自然人也作為生產經營主體納入其中。在現實實踐中，開展的各類“打非治違”“專項整治”等活動中，不可避免得對某些公民個人的權利造成損害。二是作為公民的職工個人，在安全監管機制建設中，參與性的深度和廣度并不充分。筆者走訪調研過很多的企業，往往職工對于安全生產工作的參與度并不樂觀。

2.1.4 安全生產領域政府內部各個部門的監管職責邊界不清

各區政府也參照市級文件印發本區各個職能部門的安全生產職責分工。職責分工的明確在一定程度上消除了這種行業之間職責邊界不清的問題。對于屬地監管與行業監管的邊界、綜合監管與屬地監管的行業監管的邊界仍有待進一步明確。

同時，由于現代經濟的快速發展，新的業態、新的經濟模式等層出不窮，很多事物一時無法歸入到具體的部門中，另外，由于客觀事物發展的復雜性，往往牽扯到諸多部門以及屬地，而往往這些問題之間的界限又不是涇渭分明，常常是混在同一事物之中的，這也給各部門履職邊界的確立帶來困難。

2.2 當前安全生產領域政府監管職責邊界問題的成因

在上述理論部分及歷史發展歷程中，可以對當前職責邊界問題的成因有些理解。基于我國社會主義國家性質，前期實行的計劃經濟模式，改革開放后建立現代市場經濟體系，以及伴隨這個過程中的我國對于政府職責和角色定位的不斷探索和調整等等，這些政治、經濟、立法、文化、政府機構改革等諸多的因素，均對我國當前政府職責邊界的問題有著影響。

3 我國安全生產領域政府監管職責邊界有關問題的建議對策

3.1 規范完善立法

從立法層面，在職責邊界確立中，要努力做到符合上文中所提到的法定原則、權責一致、科學性有效性等原則。各個層次的法律、法規、規章、規范性文件之間應能做到合理一致。

3.2 注重政府體系內的合理分工

從政府自我治理層面，注重監管能力、監管成本和效率等因素，合理科學進行系統內部的分工，包括橫向的部門間，也包括上下級政府之間。當前，我國自2015年推行的政府部門“權責清單”制度建設對于明確各部門監管職責極為有效。

3.3 重視發揮市場主體和社會的自我管理作用

李克強總理在講話中指出，“要進一步轉變政府職能，有些可以交給市場和社會的，要交給市場和社會來承擔。”安全生產領域的政府監管，政府不應該進行“保姆式”管理，大包大攬本應由市場主體或者社會來承擔的事項。盡快我國現實的國情仍是需要一個高能型的政府，但政府在微觀領域的退出，加強事中事后的監管也同樣會帶來監管效能的提升。

3.4 要尊重和保護公民個體的合法權利

一方面，在安全生產的監管執法中，不能將職責擴展到對公民個人層面，另一方面要加強公民作為職工，對于安全生產工作的參與度，提升監管對于公民需求的回應性，推動社會的民主與發展。

3.5 要重視典型生產安全事故追責案例的示范推動作用

典型生產安全事故追責案例在某些程度上具有示范和推動效用，也從另一個角度推動了各部門的職責的明細和責任的明晰。這對于職責界限的確立及貫徹落實具有一定效用。

參考文獻

[1] 劉熙瑞，馬德普.中國政府職能論[M].北京：學習出版社，2017.

[2] 羅云，許銘.現代安全管理[M].北京：化學工業出版社，2017.

[3] 王顯政.完善我國安全生產監督管理體系研究[M].北京：煤炭工業出版社，2005.

[4] 汪玉凱.界定政府邊界—汪玉凱談政府改革[M].北京：中國友誼出版公司，2010.

[5] 宋慧宇.行政監管權研究[D].吉林大學，2010.

[6] 馬英娟.監管的概念：國際視野與中國話語[J].浙江學刊，2018（04）：49-62.

[7] 何哲.政府邊界問題及行政體制改革的基本原則研究——基于政府權力邊界、職責邊界、效率邊界與能力邊界分析[J].北京行政學院學報，2016（04）：55-65.