我國地方政府債務影響因素及風險防控策略分析

張君?

摘要：隨著我國法律體制和市場經濟體制改革的全面深入，社會各主體的經濟行為將變得更加法制化、規范化和科學化，地方政府的經濟行為也不例外，必須在相關法律法規范圍內變得更加有利于地方經濟發展和社會安定。基于此，本文主要對地方政府債務及其風險發生的深層次原因展開探討，并在此基礎上提出一些針對性的風險防控策略和建議，希望能為地方財政穩定和經濟發展提供一定的參考價值。

關鍵詞：地方政府債務;影響因素;債務風險;防范策略

習近平總書記在十九大報告中關于推進國家治理體系法制化、現代化的要求同樣適用于地方債務管理，其也必須從上而下構建系統化的法規體系，以保障地方債務運行的法制化、規范化和科學化，并牢牢將債務風險控制在可控范圍以內。近年來，我國各地經濟發展進入快車道，但地方政府債務規模增長同樣迅速，而在當前整體經濟發展前景不甚明朗的背景下，地方經濟發展仍需財政的大力支持和調控，同時我國社會保障體系對財政收入的依賴也在逐步上漲，在這種大環境下，地方債務管理和債務風險顯得尤為重要。

一、我國地方政府債務主要影響因素分析

政府債務主要指的是各級政府為發展經濟或保障社會安定，直接向債權人舉債或者為關聯債務人提供擔保而負有關聯債務責任，這些債務都在政府債務范疇之內。根據政府償還責任的具體劃分，政府債務又可以分為直接債務及或有債務，除政府直接借款或擔保借款之外，社保資金缺口、政府職員欠發工資以及下屬企業或單位的虧損等，也需要政府承擔償債責任。無論何種債務，根據相關法律法規，作為債務人的政府都應當按照協議規定，到期向債權人償還本息。而地方政府債務風險主要是指政府到期無法償還債務的可能性，此外還包括拖累經濟發展、影響社會穩定等隱性風險。據筆者根據相關資料和財務實踐工作經驗總結，構成地方債務風險的主要原因包括以下幾點;

（一）部分地方政府債務風險意識缺乏

1.大肆舉債不斷加重政府財政負擔。目前地方政府為發展經濟必須加大在基礎設施方面的投資，同時還要在地方環境保護及整治方面投入大量資金，所以地方財政資金一直背負較大的壓力。當財政資金出現缺口時，地方政府便需要通過各種渠道進行融資，其中當然也包括向債權人舉借。由于部分地方政府未能實事求是衡量自身經濟發展潛力和未來償債能力，或者是部分地方政府財政主要依靠上級政府撥款，并未考慮自身償債能力，導致政府舉債出現很大的盲目性，從而大大增加了財政負擔和債務發生的風險。

2.盲目違規擔保加劇了債務風險。由于當前我國經濟體制改革尚未徹底完成，政府和企業仍舊糾纏不清，最終政府因為社會穩定或地方經濟發展為關聯企事業單位提供大量債務擔保，但在擔保之前并未充分調查擔保對象的發展前景、盈利能力和償債能力，當這些擔保對象出現嚴重虧損甚至倒閉時，地方政府勢必承擔相應的連帶償還責任。

（二）地方政府財政體制及政績考核體制有待完善

預算法明文規定，各級地方預算要嚴格遵循財政收支平衡原則進行編制，堅決不能出現財政赤字。而《擔保法》也嚴格規定，對于國內債權人舉借的債務，國家行政機關不能提供擔保。但在現實中，地方政府事務和財務甚為復雜，為促進地方經濟發展、保障社會穩定，地方政府往往需要通過非常的融資手段募集資金，由于這些直接舉債或者擔保借債的融資方式缺乏相應法律規范監管，且存在一定的隱蔽性和隨意性，所以大大加劇了債務風險發生的概率。

（三）地方政府債務監管體制仍需完善

1.監管力度低下，缺乏專門統一的債務監管機構。由于地方政府在債務發行上各自為政，并沒有專門的機構統一決策，且在實際操作時，舉債主體較為復雜、舉債形式多種多樣，決定權往往集中在單位領導層，且債務信息透明度不夠，因此監管起來十分困難，且缺乏統一、規范的債務監管體制。

2.內部監管體制缺失，自身監管能力低下。在地方財政使用過程中，部分地方政府出于發展經濟和保障社會穩定的目的，往往忽略了財政收支平衡原則，過高估計經濟發展的作用和自身償債能力，盲目舉債或者進行債務擔保，完全忽視了自我監管，甚至錯誤認為監管體制只會自縛手腳，忽略了監管作用和債務風險，導致風險發生的幾率大大提升。

二、我國地方政府債務風險的防控策略分析

（一）強化我國地方政府債務風險意識

強化地方政府債務風險意識，深化行政體制改革并轉變政府職能，構建更加科學化、規范化和現代化的行政體系，是提升政府債務管理能力的基礎和關鍵所在。只有進一步深化地方行政體制改革，加強預算管理和財政監管，才能減少財政支出并避免不必要的浪費，從而有效緩解政府的財政壓力，并有效防范債務風險的發生。與此同時，地方政府還應當致力于職能轉變，加快從“管理型”政府向“服務型”政府的轉變步伐，并加快體制改革步伐，徹底完成集體企業的市場化改革，讓政府完全退出營利性領域，并將財力投入到基礎建設和社會發展中來。此外，中央政府還需要優化地方政府工作人員考核機制，將原來的重“GDP”、重經濟發展逐步轉變為經濟發展與政府負債、償還并重，并將債務存量和債務風險作為人員績效考核的重要參考指標，以此提升地方政府工作人員的債務風險意識，加強債務風險防范能力，并提升債務償還能力。

（二）完善我國地方債務管理體系

1.建立專門、統一的機構監管地方債務。從根本上改善當前債務管理混亂和各自為政的管理體制，明確劃分債務舉借和償還責任，并根據地方政府自身償債能力設置上限，加強審計債務資金發行和使用，確保每筆資金來去清晰、使用規范。

2.優化政府債務信息公開體制，增加政府債務透明度。政府財政的基本宗旨為取之于民，用之于民，所以在使用過程中也應當接受社會各階層的共同監督，當然這也是地方政府的法定義務。因此健全政府債務信息公開機制勢在必行，必須針對本級政府人大、上級財政部門及社會大眾建立三級信息公開體制，全面接受各方監督監管。

（三）健全我國地方財政管理體制

1.科學劃分各級政府的事權和財權。借鑒國際經驗，以國家立法的形式科學劃分各級政府的財權和事權，并明確權利責任，避免事權相互推諉、財權劃分不清的格局;并完善預算法、轉移支付等相關法律法規，將地方財政管理納入法制化管理體系。

2.拓展地方稅收來源，加強地方財政收入能力。除適度擴大地方財稅權利外，還應督促地方培育壯大新的稅收來源，增加地方財政收入能力，并優化債務結構，減少債務不合理存量。

（四）優化地方政府投融資管理體制

1.拓展地方融資渠道，發行地方政府債券。考慮當前地方財政需求，可適度賦予地方自主發行債券的能力，并建立專門機構和相關法律體制進行監督監管，嚴格控制債券發行規模、用途和償還能力。

2.規范地方政府融資平臺建設，嚴厲打擊違規違法擔保行為，尤其是土地抵押行為，必須建立專款專用制度，任何部門或個人不得隨意挪用;同時還應建立地方融資監管機構，監管融資平臺運行狀況，科學實施融資規模、使用方向、償債能力以及信息透明度等方面的監督監管;此外，還應對違法違規行為實施嚴懲，堅決杜絕不法行為增加債務風險的現象發生。

三、結語

綜上所述，我國地方政府債務風險發生的因素多種多樣，既有地方政府財政相關體制缺失方面的原因，也有債務舉借、償還和監管等落實行為方面操作不力的原因。因此，我們應當針對上述各方面因素，科學化、規范化、系統化的制定財政管理及債務管理體制，明確債務權利和責任，并將之納入法制化管理體系，以此保障地方財政管理能力和債務償還能力，使之更好的為地方經濟發展和社會穩定和諧保駕護航。

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