吳九興
摘要:農村居民點是城鄉建設用地中重要的用地類型。農村居民點利用水平對推進土地集約節約利用政策影響很大。通過對現有文獻的梳理分析,發現現有文獻研究主要集中在以下幾個方面:農村居民點集約利用的內涵、現狀與意義;農村居民點集約利用評價的意義、評價指標與方法;農村居民點集約利用的影響因素;農村居民點集約利用的實現路徑等方面。研究認為,應重視村莊層面和農戶層面的農村居民點利用研究,可以深入研究農村居民點利用評價模型、驅動力模型、行為決策模型等,建立基于實際行為主體的居民點利用研究模式。
關鍵詞:農村居民點;農村宅基地;集約利用;集約評價
中圖分類號:F301.3 文獻標識碼:A
文章編號:0439-8114(2019)03-0009-06
DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.03.002 開放科學(資源服務)標識碼(OSID):
Abstract: Rural residential areas are important land types in urban and rural construction land. The utilization level of rural residential areas has great influence on the promotion of land intensive conservation and utilization policies. Based on the analysis of existing literature, the existing literature is mainly focused on the connotation, status quo and significance of intensive use of rural residential areas;the significance, evaluation indexes and methods of rural residential intensive use evaluation; the influencing factors of intensive utilization of rural residential areas; the implementation of intensive use of rural residential areas and other aspects. The study indicated that attention should be paid to the study of rural residential land utilization at the level of village and peasant households. We should in-depth study the evaluation model, driving force model, behavior decision model, etc. And establish a model for the use of residential areas based on actual actors.
Key words: rural residential areas; rural residential land; intensive use; intensive evaluation
2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。”2014 年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,提出“改革完善農村宅基地制度。完善宅基地權益保障和取得方式;探索宅基地有償使用制度;探索宅基地自愿有償退出機制;完善宅基地管理制度”,并在江蘇省薊縣、江蘇省常州市武進區等15個縣級行政區域推進宅基地制度改革試點。2017年中央一號文件提出,要將宅基地改革試點縣擴大到33個縣(市、區)。從以上政策變化可以看出,農村宅基地改革的要求是迫切的。宅基地制度改革在三項改革中占據重要位置,試點表明宅基地制度改革的影響廣泛深遠,宅基地制度改革對農戶居民點利用的影響是全面的,無論是利用決策還是利用效率,都與宅基地財產權的實現緊密相關。在新型城鎮化與工業化背景下,如何協調與改善城鄉關系,解決城鎮用地規模有限和城鎮人口增加、農村人口減少與農村建設用地增加之間的兩難困境,提升農村建設用地配置水平與利用程度,特別是農村居民點的利用效率,是值得深入研究的課題。本研究通過對近年來農村居民點利用相關文獻進行梳理,以揭示農村居民點集約利用研究的特征與趨勢,提出開展農村居民點集約利用研究的建議。
1 農村居民點集約利用內涵、現狀與意義
農村居民點構成的大部分是農村宅基地。農村宅基地是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地,包括已經建設房屋的土地、建過房屋但已無覆蓋物或不能居住的土地、準備用于建房的土地。從農村宅基地和農村居民點的關系看,農村宅基地為農村居民點所包含,農村宅基地是農村居民點的重要組成部分。至今相關研究主要針對農村居民點用地利用展開,而針對農村宅基地利用的研究少見報道[1-3]。
1.1 農村居民點集約利用的內涵界定
土地集約利用,發端于對農業土地利用研究。對農業土地而言,土地集約利用是指在一定面積的土地上,集中地投入較多的生產資料和勞動,使用先進技術和管理方法,以求在較小面積的土地上獲得高額產量和收入的一種農業經營方式。土地集約利用還可被視為一種投入-產出關系,但因土地的位置不可移動、資產屬性明顯、利用的社會后果等特征,使得土地集約利用變得非常重要。按照一定的分類標準,土地集約利用可以分為地塊層面、類型層面、區域層面等類型。就農村居民點來講,既可以從地塊、類型層面,還可從區域層面來分析其集約利用情況。農村居民點作為一種用地類型,在土地利用結構中所占的位置非常重要,在城鄉建設用地范圍內更是如此。有關土地集約利用的內涵研究方面,主要是對城市土地或城市建設用地集約利用的內涵進行界定。相對地,農村居民點集約利用的內涵則沒有得到較多的關注,大多數文獻所做的都是對農村居民點集約利用進行評價,而沒有從源頭上理清楚農村居民點集約利用的內涵。有學者根據集約度的定義,初步界定了農村居民點集約利用的內涵,認為農村居民點集約利用是指從投入的角度揭示單位面積土地上的各種要素投入狀況[4];也有學者認為,農村居民點用地集約利用是相對于一定時期、一定區域的動態概念,是在農村居民點合理布局、用地結構優化的前提下,以土地利用總體規劃、村鎮規劃及相關法律法規為依據,通過適度規模發展、加強管制等措施,充分利用存量土地,嚴格控制增量土地,提高土地利用效率,以取得良好經濟效益、社會效益和生態效益的一種資源配置方式[5]。
1.2 農村居民點集約利用的現狀
根據國土資源部的統計數據,全國村莊用地2009—2015年共增加了64.30萬hm2,達到1 911.58萬hm2;從分省(市)的村莊用地來看,除了個別省份(安徽、重慶)出現村莊用地減少外,其他省(市)都出現不同數量的村莊用地增長,增幅達到6.67萬hm2以上的有4個,即河北省、山東省、河南省、新疆維吾爾自治區,增加面積分別為8.37萬、7.69萬、7.00萬和9.79萬hm2。可見,村莊用地面積并沒有因為城鎮化人口遷移而減少,反而普遍出現增加的現象。李裕瑞等[6]指出,農村居民點用地占到城鄉建設及工礦用地的2/3,是城市和建制鎮的面積的4倍多,戶均居民點面積超過667 m2,人均超過190 m2,與中國土地國情相悖離,不利于最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約集約用地制度的實施。當前,農村居民點集約利用還存在以下問題:①農村居民點的分布或布局較分散[7-10],單個規模小且區域差異明顯[8]。②農村居民點利用粗放,集約度較低[11,6],戶均占地面積遠超過規定標準[12]。③農村居民點用地總量大,內部空間結構混雜[10],土地利用結構不合理[13]。④農村居民點的空心化、空廢化嚴重[14,15],老舊住房閑置較多,一戶多宅問題突出;農村居民點用地增長與人口數量減少之間倒掛[6],導致農村人均用地規模增加的問題突出[16];農村居民點用地集約水平的區域差異明顯[17],將理論潛力轉換現實潛力的系數區域間相差較大[18],整理潛力計算中,忽視農村居民點內部的用地類型多樣化和多功能性[19-21],缺乏對不同類型居民點內部的深入考察,往往得到的整理潛力不切合實際,使得村莊整治的戰略目標難以實現。
1.3 農村居民點集約利用的意義
無論是一般的農用土地,還是與人生活相關的居住用地,都必須靠政策引導、技術改進、增加投入等方式來提高集約利用水平,以促進經濟、社會、生態等方面的可持續發展。當前,農村居民點用地現狀和農村人口變化不匹配,特別是農村居民點用地存在土地資源浪費式擴展、村莊內部空心化和低效利用[22]、人均面積過大而總量規模不減反增[23,24]、新擴農村居民點占用大量耕地[25-29]等問題。但是,應看到農村空心化與宅基地的整治潛力巨大,整治難度也很大[14,30],需要政府的政策保障、資金支撐、技術支持以及農民的支持,才能使得農村居民點得到集約利用。農村居民點用地的非正常增長對區域或國家的土地可持續利用、經濟社會發展、生態文明建設、人居環境建設等構成嚴重挑戰,推動農村居民點(宅地基)集約化利用、提高土地利用效率意義重大。
2 農村居民點集約利用評價的意義、指標與方法
2.1 農村居民點集約利用評價的意義
對農村居民點集約利用進行評價的意義在于服務于農村土地管理決策,服務于區域土地集約利用決策[31]。通過評價可以了解農村居民點利用的現狀水平,確定土地集約利用的主要類型,找準制約農村居民點集約利用的障礙因素,進而測算農村居民點集約利用的潛力。農村居民點作為農村人地關系的核心表現之一,在形成過程中具有自發性和盲目性,長期缺乏規劃導引,導致了布局散亂、占地過大、粗放利用、房屋空廢等現象普遍存在[32]。調節和整治村莊用地,需要從內部開展內涵挖潛,從外部來施加壓力,促進用地集約程度提高,用地空間更加緊湊,用地方式更加合理。在用地指標和用地規劃的控制下,新增城鎮建設用地需要通過存量建設用地和未利用地的整合來解決[33]。農村居民點用地要應農村人口轉移進城而相應地減少,評價農村居民點集約利用水平,可為區域或村莊、農戶層面的農村居民點的科學規劃與合理布局提供科學依據。
2.2 農村居民點集約利用評價的指標
在農村居民點集約利用評價指標方面,有學者建立了土地利用強度、土地投入強度、土地產出效果、土地可持續性方面的評價指標體系[34];曲衍波等[35]建立投入強度、使用強度、經濟效益和布局效應方面的農村居民點集約評價指標體系;陳曦煒等[33]從布局緊湊度、利用結構、利用強度、利用效益4個方面創建評價指標體系;姜超等[32]、喬陸印等[36]從土地利用結構、投入、強度、效益方面來構建評價指標體系。目前,多數學者采用多指標、較繁雜的方法來計算集約水平,也有學者以單一指標來表征,如衛新東等[31]采用人均居民點用地表示集約水平。此外,還有部分文獻所構建的指標體系中的指標與農村居民點集約內涵有一定差距,如選取人均單位面積農業產值、人均農業機械動力、人均耕地面積、地區森林覆蓋率、地形地貌指數[5]。本研究認為,評價指標體系的構建是農村居民點用地集約評價的重點內容,也是難點所在,因為若指標選擇性不合理,必然導致評價結果存在很大的差別,其成果的實際應用性也會受影響。
2.3 農村居民點集約利用評價的方法
關于農村居民點集約利用評價的方法,相關研究文獻主要借鑒城市土地集約評價的相關方法來開展農村居民點集約利用水平測度,包括主成分分析法、層次分析法、多因素綜合評價法、熵值法、灰靶模型法、聚類分析法、生產函數法、多元回歸模型等方法。其中,層次分析法主要是確定權重,多因素綜合評價法計算集約度;其他如熵值法、生產函數法也可計算集約度,而聚類分析法有利于分析集約類型與集約分區;主成分分析法、多元回歸分析模型多用于分析主要的驅動因素。如趙麗等[34]對主成分分析法和熵值法在土地集約評價中的應用作比較,顯示兩種方法在同一時間點上及空間分布上具有結果一致性的一面,但也有不一致性的地方。
3 農村居民點集約利用影響因素
農村居民點的形成可視為多主體在長期農村生活、生產和適應中的選擇結果。農村居民點用地變化既受到國家政策、地方發展、農戶行為的深刻影響,還受到自然環境條件、自然資源豐度、社會經濟狀況、政府政策制度、技術進步、交通道路等的影響[37,38]。其中,農村居民點的分布變化與地形地貌、到城鎮的距離、交通道路條件關系密切[39]。從影響因素的內在和外在來分,自然、區位為內部誘導因素,而社會、經濟、技術等為外部影響因素[40,41];農村居民點的分布具有明顯的低海拔、緩坡度、利交通、區位好等地理要素指向性特征[42]。相關研究還表明,農村人口非農化、城鎮人口遷移、農業結構調整、農民生活方式轉變、農村居民點功能變化等都給農村居民點用地產生很大影響。
不少學者在農村居民點集約利用的影響因素方面作了很多探索性工作。有學者認為,區域經濟水平、城鎮化水平、農民收入水平、財政支持、地理區位、人口因素、綜合容積率、農村道路網密度等都顯著影響農村居民點集約利用[43],而且集約驅動的因素若存在差異,則會導致不同的集約利用類型。區位因素和規劃定位也是影響集約度中投入強度的重要因素。此外還有地形地貌條件、與交通主干路及離城鎮的距離等。而農村居民點包括庭院農業經濟、庭院非農生產、農業倉儲、家庭休閑、公共服務等多功能[20,44,45],使得對測度集約利用水平的手段和技術要求甚高。由此可見,影響農村居民點集約利用的因素很多,有自然因素、社會因素,還有經濟因素,因此要推動農村居民點集約利用需要從綜合的角度來考察影響因素及其相互關系,找出核心的障礙因素和主要的促進因素,開展機制設計和規劃制定工作。
4 農村居民點集約利用實現路徑:布局優化與土地整治
4.1 農村居民點集約利用途徑之一:布局優化
空間布局優化是推動農村居民點集約利用的重要途徑。精確地刻畫農村居民點用地的動態變化和空間分布特征,對推動農村居民點整治、搞好新農村建設、優化村鎮用地布局具有重要的實踐意義。在農村居民點用地變化類型與優化布局方面,喬陸印等[46]考慮總變化率、凈變化率、份額修正后,將中國內地縣域農村居民點劃為增長型活躍區、增減平衡型活躍區、減少型活躍區、變化遲緩型區。周磊等[47]利用潛能模型,將農村居民點分為城鎮化型、中心村、基層村、拆并村。相對于變化類型,對農村居民點優化布局研究的文獻更多些。針對農村居民點的適宜性進行評價[35,48],是優化布局的前置條件,進而衍生出不同的農村居民點優化模式[49,50]。學者們從不同理論基礎和視角提出基于城鄉聯系[51]、耕作半徑[52]、核密度[53]、灰靶模型[50]、物元模型[54]、Voronoi圖[55]、空間相互作用[56]等方法或模型的農村居民點優化方案。但有學者認為不能簡單地套用城市用地方式、用城市偏向考慮農村問題[57],注意協調農村需求與城市需求,解決布局中的結構性、功能性、體制性等問題。預測隨著城鎮化進程的推進,中國農村居民點空心化還會加劇,農村地域空間的人地關系也不斷變換,而探究不同地形地貌、經濟發展水平、城鎮化水平、政策環境等農村居民點用地變化的驅動機制,實現農村居民點用地的集約化,重構農村生產、生活、生態空間[10],還有待多學科的理論融合基礎上深入探討,以破解城鄉土地沖突、城市發展與農村衰敗、農村人口減少與農村用地增加等難題,并提高農村居民點集約利用程度。
4.2 農村居民點集約利用途徑之二:土地整治
農村居民點土地整治是推動農村居民點集約利用的重要途徑,農村居民點土地整治是一項系統工程,要合理組織土地利用,科學調整土地關系。農村居民點土地整治可以優化居民點空間布局,補充有效耕地面積,提高農村居民點集約度,對破解當前土地利用矛盾、實現區域協調和統籌發展的意義重大[22]。農村居民點利用現狀的改變必須依靠農村居民點整治來實現,當前農村居民點土地整治成為實現農村居民點用地集約化的重要手段和必然途徑。相關研究文獻包括以下幾方面:農村居民點土地整治潛力計算、農村居民點土地整治分區、農村居民點土地整治模式、農村居民點土地整治的成效和農村居民點土地整治的農戶意愿等。其中,在整治潛力計算方面,一般將整治潛力分為理論潛力和現實潛力兩類,兩者之間設個轉換系數[13,58-60],轉換系數大小取決于資金、區位、技術、農戶意愿等影響因素。還有學者將整治潛力分為數量潛力、質量潛力和人居環境潛力[61]。宋偉等[18]對自然經濟限制下天津市農村居民點整治潛力進行估算,把理論潛力和自然經濟修正系數之乘積作為整治的現實潛力。段寶玲等[62]對天津市的農村居民點整治潛力也作了測算,并重點考察了居民點轉換為耕地的系數問題。農村居民點整治的難度很大,但只要制定的政策合理并科學引導,還是可以逐步實現的,而且整治的潛力非常大[63]。
基于不同視角、不同方法、不同前置條件,許多學者從整治分區(模式、標準)[64,65]、整治模式的差異[66]、規劃調控的限制[67]、農戶意愿的角度[68,69]、內部用地結構和功能[20]、系統相互作用[70]等出發,測度了農村居民點整治潛力,提出優化和修正整治潛力的策略。農村居民點整治可以改變村莊的用地方向與景觀特征[40],改善農村人居環境[71],還可以提高農村居民點集約程度,成為學術界關注的重點和熱點。國家高度重視農村居民點整治。從原國土資源部試點“增減掛鉤”以來,農村居民點整治已取得很大成效,截至2010年12月,27省獲得周轉指標共3萬hm2。當前農村居民點整治和運作包括以下幾種模式,即“地票”制度模式、宅基地換房、新社區建設、城市三舊改造等。實際上,不同實施模式對農村居民點集約利用要求不一,其實施效果也存在很大爭議,這方面還有待進一步研究。
5 簡要評述與研究取向
5.1 簡要評述
解決城鄉二元結構難題,實現社會經濟健康持續發展,必須解決農村居民點用地浪費、內部結構混亂、功能區劃缺失、集約度較低等關鍵問題。現有相關文獻主要在農村居民點集約利用的內涵、農村居民點集約利用意義、農村居民點集約利用評價、農村居民點集約利用的影響因素及農村居民點集約利用的途徑等宏觀方面作了大量探討。然而,無數的農戶才是農村居民點的直接使用主體,農戶群體大、內部差異大、行為影響也大,如何讓農戶轉變傳統觀念、集約利用宅基地,值得深入開展理論和實證分析。現有研究文獻很少從農戶微觀視角來討論農村宅基地集約利用問題,既沒有理論分析,也少有實證研究,更沒有從理論和實證上研究過宅基地制度改革對農村居民點利用決策行為、利用效率的影響,也很少有研究涉及農村居民點高效利用驅動機制,宅基地制度改革的農戶行為響應等議題,這些還有待多學科、多層面、多方法地進行研究。
5.2 研究取向
未來對農村居民點集約利用研究取向主要有以下幾個方面。①通過構建農村居民點利用評價模型,揭示農村居民點利用的現狀水平、特征及空間差異。②構建農村居民點利用的驅動力模型,探究農村居民點利用的動力因素和障礙因素。③構建農村居民點利用的行為決策模型,揭示農村宅基地利用的農戶行為決策的過程。④針對農村宅基地制度改革,可以重點探究宅基地有償使用、宅基地有償退出、宅基地抵押權實現、宅基地經營權實施、農村居民點整治等因素對農戶宅基地利用行為決策的影響機理,并分析宅基地有償政策、宅基地退出政策、宅基地抵押政策、宅基地經營權實現、宅基地整治政策等對農村居民點利用效率的影響,提出以推動農村居民點高效利用為目標的政策改進與制度設計。⑤可以借助GIS空間分析、遙感影像識別等技術與定點調查等方法相結合,探究縣域層面農村宅基地范圍內的用地類型及其分布特征。⑥揭示縣域層面農村宅基地集約利用的影響因素,考察不同地貌類型、文化背景、經濟發展水平等條件下農村宅基地利用效率的提升路徑,提出差異化的農村宅基地規劃與管理政策。
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