新中國70年黨的紀律檢查制度演進歷程與內在邏輯

羅星

摘 要：黨的紀律檢查制度不僅是反腐敗體制的重要環節，更是國家治理體系的重要組成部分。新中國成立70年來，黨的紀律檢查制度在改革中不斷發展完善，其內在的邏輯和經驗值得總結。紀律檢查機關要以堅持和加強黨的全面領導為首要任務，紀律檢查制度改革的核心是處理好紀委和同級黨委的關系，黨的紀律檢查工作和國家監察工作存在內在契合性。新時代推動黨的紀檢體制改革，要堅持把政治建設的要求貫穿到紀律檢查體制改革過程中，要善于推動紀檢監察工作一體化發展，還要加強紀檢監察隊伍自身建設。

關鍵詞：紀檢監察;雙重領導;政治建設

中圖分類號：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2019）06-0048-06

和西方現代國家建立的邏輯不同，中國的政治體系是基于政黨領導現代革命，并在現代革命后承擔其國家建設使命的過程中逐漸形成和確立的，這就決定了中國的反腐敗首先是作為一種政黨行為而出現。[1]實際上，黨的紀律檢查制度不僅是中國反腐敗體制的重要環節，也是國家治理體系中的重要組成部分，這就要求我們要把紀律檢查體制改革放在整個國家治理體系調整中去審視。黨的紀律檢查制度主要包括紀檢機關的領導體制、職責職能、監督范圍、權限程序、自我監督等方面，其中起決定性作用的是領導體制。追溯和總結新中國成立70年來紀律檢查制度改革的歷史與經驗，可以為新時代紀檢監察體制改革提供借鑒。

一、新中國成立70年來黨的紀律檢查制度的歷史沿革

（一）初步建立和不斷調整階段（1949—1978）

1.在領導體制上，這一時期黨的紀律檢查體制基本采取了同級黨委領導的形式。1949年成立了中央紀律檢查委員會，隨后中央發出的《關于各級黨的紀律檢查委員會與黨委關系的指示》中明確規定紀委同各級宣傳部和組織部一樣，是黨委下的一個工作部門，直接在黨委的領導下工作，上級紀委對下級紀委僅存在業務上的指導關系。雖然在1955年成立的中央監察委員會提出各級監委由黨代會選舉產生，要“受到上級監委領導，同級黨委指導”，初步對垂直領導問題有了探索，1962年八屆十中全會通過的《關于加強黨的監察機關的決定》提出地方各級監察委員會有權不通過同級黨委向上級黨委或者上級監委反映情況，但從總體上來說，這一時期紀律檢查機關基本沿用了同級黨委領導的模式。這一體制雖然有利于加強黨對反腐敗工作的領導，但在這種領導體制下紀檢監察機關的權力受限，無法實現對同級黨委的有效監督。

2.關于紀檢機關的任務和職權確立。新中國成立以后，根據執政條件下黨的紀律建設面對的新問題，把“檢查黨組織和黨員違反紀律的行為，受理、審查、并決定黨組織和黨員違犯紀律的處分以及取消這些處分，在黨內加強紀律教育，使得全體黨員都能遵守黨紀和法令”[2]作為紀檢監察機關的主要任務。針對一個時期出現的紀律檢查機關的職責過于寬泛的現象，安子文在1951年指出，紀律檢查委員會的工作范圍，要明確起來，不是說任何一個部門的任何問題都要由紀委來處理。伴隨著社會主義過渡時期的到來，黨的紀律建設出現了一些新的情況。特別是“高饒事件”給黨的集中統一領導帶來的破壞，原有紀檢機關的職能以及難以滿足在階級斗爭時期加強紀律建設的需要，1955年成立的中央監察委員會把自身職責定性為“經常檢查和處理黨員違犯黨章、黨紀和國家法律、律令的案件”，監委的職權從過去處理“違紀”拓展到處理“違紀和違法”現象，其職能范圍與過去相比有所增加。中共八大通過的黨章重申了這一要求，把紀律檢查機關的任務擴展到“經常檢查和處理黨員違犯黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件”[3]上，體現了執政條件下紀律檢查機關職能的延伸。到了“文化大革命”期間，紀律檢查機關遭到了破壞甚至被取締，其職能無法正常履行。

3.對紀檢機關的工作制度進行了初步的探索。代表性的文件是1950年《中央紀律檢查委員會工作細則的通知》，對中央紀委本身的組織機構、工作程序、會議制度等做出了詳盡的規定，確立了定期請示報告、定期召開會議等制度。1954年，針對過去一個時期執紀工作中出現的偏差，中共中央和中央紀委分別制定了《關于處分黨的組織及黨員的批準權限和手續的規定》和《關于控告、申訴案件的若干規定》，對紀律審查工作中的程序、工作權限以及黨員權利保護問題進行了明確的規定。1956年到1959年間中央又連續召開多次全國監察工作會議，制定和修改了有關紀檢監察的一系列規章制度。1963年頒布了《中央監察委員會工作條例》，使得中央監察委員會的工作規范有了條規依據，使黨的紀律監察工作逐漸走上了制度化、規范化的道路。

（二）重新恢復和不斷發展階段（1978—2002）

1.從紀檢工作的領導體制上看，1980年中央紀委明確了紀委的領導體制要接受同級黨委和上級黨委的領導，這個領導體制在十二大上被正式確立下來，即我們通常講的“雙重領導”。從紀委書記的配置上，十二大黨章中明確提出紀委書記一般由同級黨委常委擔任。1983年中央紀委下發的《關于印發紀檢機構組織建設的文件的通知》，進一步確認了紀委書記一般由同級黨委常委擔任。相比于過去由單純由黨委領導的體制，雙重領導體制一方面可以使得紀委的工作能夠緊緊配合好黨委的中心工作來開展，另一方面又增強了對同級黨委的監督。但雙重領導體制在執行過程中也會遇到各種各樣的問題，特別是在實際運行中很容易受到各種因素的影響，以誰為主的問題一直無法得到解決，各級紀委依然處于同級黨委的領導下，無法對同級黨委進行有效的監督。這就決定了雙重領導體制要隨著實踐的發展不斷調整。為了解決對同級黨委的監督問題，1996年黨的十四屆紀委第六次全會強調地方和部門的紀委（紀檢組）發現同級黨委（黨組）存在違紀行為的，有權進行初步核實，并向上級報告。2002年通過的《黨政干部選拔任用工作條例》中要求黨政干部擬提拔的對象需要聽取所在單位紀檢機關的意見，這都是對雙重領導體制的新發展。

2.從紀檢工作的職能角度看，中央紀委1979年舉行的全體會議明確把紀檢機關的根本任務確定為維護黨規黨法，整頓黨風。上世紀80年代初期各級紀檢監察機關把糾正不正之風作為重要任務來抓。十二大通過的黨章專門設立了紀檢監察機關一章，規定了紀檢監察機關的三項主要任務和三項經常性工作。這就奠定了新時期紀檢機關職能的基本框架體系。1988年十三屆中央紀委二次會議對紀檢監察機關的職能有了新的定位，那就是保護黨員的民主權利，使其不受侵犯;懲處違犯黨紀的黨員，清理黨內腐敗分子;監督黨的各級組織特別是領導機關和干部執行黨的路線、決議、方針、政策的情況;教育黨員遵紀守法、履行義務。[4]這就形成了紀律檢查機關教育、懲處、監督、保護的職能。針對改革開放以來出現的腐敗高發現象，十四大提出紀律檢查工作重點抓三項工作，即領導干部廉潔自律、查辦違法違紀案件和糾正不正之風。

3.在具體紀檢機關工作制度上，十一屆三中全會通過的《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設制的規定》對紀檢機關的工作規則進行了詳盡的規劃。為了進一步規范案件的審理工作，1987年專門制定的《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》，從案件審理的要求、程序、保障等多方面對案件審理工作進行制度規定，開啟了新時期黨的紀律檢查工作制度化的歷程。1993年實現了紀委和監察部的合署辦公，初步探索和實踐了黨的紀律檢查和行政監察的有機統一，更加有利于組織和協調反腐敗。在這一時期，巡視制度、派駐制度在實踐中逐漸開始形成并逐漸成為行之有效的制度。

（三）不斷改革和深化階段（2002—2012）

1.在紀檢工作領導體制上，雙重領導體制有了進一步發展。主要體現在以下幾個方面：第一，在派駐機構的改革上，2001年十五屆六中全會提出“紀檢監察機關對派駐機構實行統一領導”的改革思路，在這個思想的主導下，中央紀委、監察部逐漸實現了對派駐機構的統一領導和管理。第二，在紀檢系統干部選拔上，增強了上級紀委在干部任免中的話語權。從2006年起，中央紀委開始逐漸強化對省級紀委書記的提名權，據不完全統計，在2006年調整的15個省級紀委書記中，由中紀委直接下派或者異地交流的就多達10名。之后，中央紀委多次采取“空降”和“外調”的形式任命省級紀委主要負責人。第三，在具體紀檢工作上，2003年頒布的黨內監督條例規定，黨的地方紀檢機關可以向上級機關匯報本地區、本系統、本單位出現的違紀問題，雙重領導體制的運轉形態逐漸發生變化。

2.在紀檢機關的職能上，十六大修訂的黨章給紀委增加了協調黨委組織反腐敗工作的職能。這一規定是我們黨總結了反腐敗斗爭理論和實踐基礎上形成的共識，也是反腐敗領導體制和工作機制的具體體現，體現了黨對反腐敗斗爭認識的深化。[5]在工作范圍中增加了對黨員權利保護，凸顯了執紀監督的法治化進程。2003年出臺的黨內監督條例第一次在黨內法規中明確了紀檢機關是黨內監督的專門機構，對紀律檢查機關的定位更加明晰。

3.在紀律檢查的工作機制上，這一時期也經歷了探索與調整，主要體現在機制的不斷完善和健全上，懲治和預防腐敗體系不斷得到強化。巡視制度逐漸發展并不斷完善，十六大報告明確提出建立和完善巡視制度的要求，十七大的黨章中專門加入了巡視制度，特別是2009年《中國共產黨巡視工作條例（試行）》的頒布，更是以專門的黨內法規對巡視工作的領導體制、工作規則做出嚴格的規范。

（四）全面創新階段（2012—2019）

1.在領導體制上，從案件辦理和人事任免兩個維度強化上級紀委對下級紀委的領導。十八屆三中全會通過的《決定》明確要求推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委領導，并要求紀檢工作要實現“兩個為主”。2014年中央政治局審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，為這一制度的實施提供了具體辦法。在查辦案件上，提出辦案線索必須向上級紀委匯報，要建立責任追究制度和案例指導制度;在人事任免上，強化上級紀委對下級紀委書記、副書記任命中的權重。

2.在對紀檢機關的職責定位上，強調紀律檢查機關在黨內監督中專責機關的定位，更加聚焦紀檢機關的主責主業。針對過去一個時期紀檢機關履行職能中出現的“越位”“錯位”“缺位”的現象，一些地方的紀檢機關參與了行政或者其它業務范圍的事務，導致職能泛化、主業不明的現象，習近平總書記要求紀委要在從嚴治黨的過程中尋找自身的職責定位。十八大以來，各級紀律檢查機關實現轉職能、轉方式、轉作風，減少參加的議事協調機構，在機構、編制、人員不變的情況下增加紀檢監察室，增強了一線辦案人員的力量。十九大新修訂的黨章把“協助黨的委員會推動全面從嚴治黨”增加為紀律檢查機關的重要任務，把各級紀委的職責定位為監督、執紀和問責三個方面，體現新時代黨對紀律檢查機關職責的高度凝練和精準定位。

3.在紀律檢查的工作規范上，十八大以來中央強化了對紀律檢查機關的內部監督和自我約束。為了解決好“誰來監督紀委”的問題，中央和地方各級紀檢監察機關專門設立了紀檢干部監督室，在案件查辦過程中采用“一案雙查”，目的就是專門監督“自己人”。十八大以來中央紀委機關就立案查處20余人，組織調整24人，談話函詢232人;全國紀檢系統共處分1萬余人。[6] 中央通過制定紀檢機關工作規則，主動規范執紀工作，為監督執行工作提供了“參照物”，通過建立回避制度、保密制度、責任制度實現自我監督，扎緊了規范監督執紀工作的制度之籠子。

4.在紀律檢查工作的形式上，堅持紀法分開、把紀律挺在前面，探索實踐監督執紀的“四種形態”，給紀律的尺子打上了“刻度”，在違紀到違法之間設置了關卡，實現了黨內監督的關口前移。此外，中央對巡視制度和派駐制度都進行了一系列創新，巡視監督的“利劍”功能和派駐監督的“探頭”功能得到發揮。就黨內巡視而言，從范圍上實現了一屆任期全覆蓋，從形式上采取了“三個不固定”（巡視組長不固定、巡視單位和地區不固定、巡視組和巡視對象之間的關系不固定）的形式，在巡視內容上突出了政治巡視，巡視逐漸成為黨內監督的戰略性制度安排。在派駐監督上，十八大以來通過對派駐監督實現一系列改革，提高了派駐監督的效能，“派”的權威和“駐”的優勢不斷凸顯。

二、新中國成立70年來黨的紀律檢查制度變遷的內在邏輯

（一）從目標上看，紀律檢查制度的核心任務是堅持和加強黨的領導，維護中央權威

要實現這個目標，紀律檢查機關要根據形勢和任務的變化定位自己的職責和任務。縱觀70年來紀律檢查機關的職責、定位雖然在不同時期呈現出了不同的特點，但從總體上看都是緊密圍繞加強黨內監督、嚴明黨的紀律等角度堅持和加強黨的全面領導。紀檢機關要善于在這個總體目標下尋找自己的定位和職責。比如新中國成立初期，黨的紀律檢查工作圍繞著維護黨的團結統一、防止分散主義開展，改革開放之初針對過去一個時期制度遭到破壞的現象，提出要把維護黨規黨法、糾正不正之風作為工作的重點;伴隨著市場經濟的確立和腐敗高發期的到來，反腐敗工作逐漸成為了紀律檢查工作的一項重要職能。過去一個時期中，紀律檢查工作之所以沒有取得應有的效果，一個重要原因就是職能定位不清晰，存在“越位”“缺位”和“錯位”的現象，參加了過多的議事協調機構與地方經濟社會發展事務，管理了很多自己不該管的事情，對監督工作的落實不力、定位不準確必然造成職責不明晰。十八大以來對紀律檢查機關的職責有了明確的定位，以結構性改革提升紀律檢查機關的效能，聚焦主業，實現轉職能、轉作風、轉方式，在全面從嚴治黨的過程中定位逐漸明晰，極大推動了黨風廉政和反腐敗斗爭發展，黨的領導得到全面鞏固和發展。

（二）從內容上看，紀律檢查制度的核心和難點是處理好紀委與同級黨委的關系

在中國，黨的紀律檢查機關承擔其組織協調反腐敗工作的重要職責，其領導體制是否合理直接決定反腐敗工作的成效。長期以來，紀委和黨委的關系是困擾反腐敗工作的難題。一方面，從黨內監督體系角度看，如果不提高紀委在黨內監督體系中的地位和權威，同級監督根本無法實現。所以，新中國成立以來紀委和同級黨委的關系從作為黨委的一個工作部門逐漸發展為雙重領導，十八大以來對雙重領導進行一系列改革，強調紀委的獨立性和權威，強化上級紀委在人事任免、案件查辦等方面對下級紀委的領導，目的就是使得紀委能夠更好地起到監督同級黨委的作用。但另一方面，從職責定位上看，要落實黨委對黨風廉政建設的主體責任，就要確保黨委對反腐倡廉工作的領導。提高紀委的獨立性，主要是增強其監督的威力，并不代表要削弱或者淡化黨委在管黨治黨中的責任。實踐證明，如果沒有同級黨委的支持，紀委根本無法順利開展黨風廉政建設，各級黨委要切實肩負起管黨治黨中的主體責任。[7]只有從這兩個維度去審視黨委和紀委的關系，才能真正把握好紀律檢查體制改革的實質。

（三）從趨勢上看，黨內紀律檢查工作和國家監察工作具有內在高度的統一性和契合性

在我國，國家公務人員中的80%，領導干部中的95%以上都是黨員，這就決定了黨內紀律檢查和國家監察之間有內在的契合性。目前黨的紀律檢查工作經過了幾十年的發展已經比較成熟，覆蓋到了黨內絕大多數成員，但行政監察卻存在范圍過窄，覆蓋面不足的問題，需要通過監察體制的改革來解決這些問題。縱觀新中國成立以來紀律檢查制度演變的過程可以發現，新中國成立初期和改革開放初期都出現過黨的紀律檢查和行政監察并存而獨立發展的階段，但在實踐中由于二者之間很難在邊界上進行一個明確的劃分，最終要么進行了機構的重新調整（1955年成立監察委員會），要么走向了合署辦公（1993年紀委和監察部的合署辦公），或者是機構的重新整合（十八大以來推進監察體制改革）。實踐證明，只有實現了黨內監督和國家監察二者的有機統一，才能實現對權力監督和制約的全覆蓋，反腐敗工作才能無禁區和死角。十八大以來推行的國家監察體制改革，其本質就是通過整合現有的比較分散的監督力量形成監督合力，形成集中統一、運轉高效的監督體系。

三、新時代深化紀律檢查制度改革的路徑探析

總結70年黨的紀律檢查工作開展的經驗，目的就是為了更好地推動新時代紀律檢查工作進一步深入開展。根據黨的十九大報告以及十九屆中央紀委歷次工作報告的主要精神，新時代推動紀律檢查制度進一步完善，可以通過以下幾條路徑來開展工作。

（一）以政治建設為統領推動紀律檢查制度的改革創新

十九大報告提出了新時代黨的建設總布局，要以政治建設統領黨的建設各項工作，這就要求把政治建設的任務貫穿到整個黨的紀檢監察工作中。紀檢監察工作的目標要始終把“兩個維護”放在首要的位置，要嚴格執行黨內政治生活準則、在紀律建設上要把嚴明政治紀律和政治規矩放在首位，在巡視監督中要強化政治巡視，在日常監督上要以強化政治監督為首要目標，重點發現違背黨的路線方針政策和黨中央重要部署和決策的行為，全面凈化黨內政治生態。

（二）一體推進黨的紀律檢查體制改革與國家監察體制改革

十九屆中央紀委三次會議明確提出了一體推進黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革和紀檢監察機構改革的任務。我們要認識到，國家監察體制改革的本質是加強和改進黨對反腐敗工作的集中統一領導，健全黨和國家監督體系。關鍵是要進一步創新紀檢監察體制，把制度優勢轉換為治理效能。要以國家監察體制改革為契機推動黨的紀律檢查體制改革。過去一個時期反腐敗工作遭遇到的突出問題，一方面是反腐敗機構過于分散，難以形成合力;另一方面是行政監察的范圍過窄，對公職人員的日常監督不到位。下一步要通過改革促進紀檢監察工作的一體化進程，實現對所有公職人員行使權力的全覆蓋。第一，在領導體制上，建立紀委監委合署辦公體制。合署辦公可通過設立統一的內設機構，以有效解決反腐敗工作中力量分散、決策溝通不暢的局面，能夠更加有效集中領導反腐敗工作，把紀律審查和監察調查有效結合起來，形成巡視、派駐、監察三個維度立體化監督格局。第二，在功能定位上，實現黨內監督與國家監察的有機統一，推動職責定位的無縫銜接，補齊黨內監督的短板，進一步構建集中統一、權威高效的監察體系。第三，在工作機制上，實現執紀和執法的有機統一。這就需要對紀檢監察機關的內部工作機制進行重新規劃，建立一體化的運作機制，一方面要區分紀法之間的界限，防止以紀律處分代替法律制裁，也防止以刑事處分替代黨紀處分;另一方面要通過構建內部一體決策、一體運行的執紀執法機構，實現好黨紀處分和政務處分，紀律審查和監察調查、黨內問責與監察問責的有機銜接，實現紀法貫通、法法銜接。[8]

（三）切實推動紀檢監察隊伍的自身建設

紀律檢查體制改革成效究竟如何，最終還要落實到人才隊伍建設上去。十八大以來無論是紀律檢查體制進行的一系列改革，還是國家監察體制改革，都對紀檢監察隊伍本身能力提出了很高要求。當前紀檢監察干部隊伍面臨的困境之一就是專業化水平亟待提高，許多紀檢干部對金融、審計等領域的專業知識不夠熟悉，執紀監督能力亟待提升。比如對問題線索分析不透徹、研判不精準，核查能力缺乏等。一方面，要通過一系列制度建設，規范執紀行為，避免紀檢監察隊伍內部出現“燈下黑”。另一方面，也要不斷提高廣大紀檢監察人員專業化水平，通過教育培訓、理論學習增強其政治意識和業務能力，使其能夠適應新時代紀檢監察工作的特點。

參考文獻

[1] 林尚立. 以政黨為中心：中國反腐敗體系的建構及其基本框架[J].中共中央黨校學報，2009（4）：21-22.

[2] 中共中央文獻研究室. 中共中央文件選集（1949.10-1965.5）：第1冊[M].北京：人民出版社，2013：72.

[3] 中共中央文獻研究室. 建國以來重要文獻選編：第9冊[M].北京：中央文獻出版社，1994：338.

[4] 中共中央文獻研究室. 十三大以來重要文獻選編：上[M].北京：人民出版社，1991：278-285.

[5] 李雪勤. 中國共產黨紀律檢查工作60年[M].北京：中國方正出版社，2009：323.

[6] 十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告[N].人民日報，2017-10-30.

[7] 王希鵬. 中國共產黨紀律檢查工作概論[M].北京：中國社會科學出版社，2017：222.

[8] 蘭琳宗. 把執紀和執法貫通起來[N].中國紀檢監察報，2018-08-29.

責任編校 ? ?王學青

Abstract： The discipline inspection system of the Party is not only an important ring in the complete anti-corruption system， but a vital part of state administration system. Discipline inspection system going on a process of gradual perfection within the 70 years from the founding of New China， its internal logic and experience worth summarizing. Disciplinary inspection organs should take as their primary task the insistence of the Partys overall leadership and its strengthening， the center of discipline inspection being proper handling of the relationship between discipline inspection committee and Party committee of the same level， there being internal coordination between discipline inspection of the Party and supervising work of the nation. Promoting reform with the discipline inspection system of the Party in the new era requires the persistence of political construction within its whole process， properly promoting the integrated development of discipline inspection and supervision， and strengthening the self-construction of the team for the supervising work.

Keywords： discipline inspection and supervision; dual leadership; political construction