我國《證券法》的完善建議

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州 510220)

針對(duì)《證券法》的修訂，本文提出以下建議：首先，應(yīng)擴(kuò)大證券內(nèi)涵和外延，豐富傳統(tǒng)證券的含義。我國證券立法中的“證券”定義問題需要充分考慮自身的司法體制、金融監(jiān)管體制等因素。一方面，我國雖然在不斷的推進(jìn)司法能動(dòng)性及司法判例制度，但法官造法及判例法制度并未確立，也未曾體系化，故而現(xiàn)今的商事立法應(yīng)當(dāng)清晰明確，對(duì)于新興加轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)的公司證券立法應(yīng)當(dāng)盡量提高法律規(guī)則的指引性和明確性。①另一方面，我國金融分業(yè)監(jiān)管的體系在短時(shí)間內(nèi)難以被徹底扭轉(zhuǎn)，功能性監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)過程。而證券屬性產(chǎn)品的“大一統(tǒng)”在功能性監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)后才可能被逐步確立。證券定義立法中的列舉有助于增強(qiáng)法律規(guī)定的指引性，但列舉的范圍不能過窄，否則其與多層次資本市場(chǎng)的發(fā)展矛盾會(huì)日益突出，未來證券定義立法的方向之一應(yīng)是拓寬證券的范圍。將資本市場(chǎng)中已經(jīng)出現(xiàn)的各類證券品種納入《證券法》調(diào)整范圍，是我國金融監(jiān)管從以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的金融分業(yè)監(jiān)管體系向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)型的需要。但無論是金融監(jiān)管體系的改革還是相關(guān)配套法律的修訂都是一項(xiàng)循序而進(jìn)的工作，現(xiàn)階段《證券法》的修訂應(yīng)對(duì)以證監(jiān)會(huì)為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各類證券產(chǎn)品進(jìn)行明確列舉，同時(shí)為未來證券產(chǎn)品類型的拓展預(yù)留制度空間。故此，在《證券法》的修訂中應(yīng)當(dāng)對(duì)證券做出一般性的定義，同時(shí)沿用列舉式的方法，但列舉應(yīng)盡量擴(kuò)大現(xiàn)行證券的范圍。要注意的是，對(duì)證券進(jìn)行定義時(shí)應(yīng)當(dāng)與民商法上的其他有價(jià)證券進(jìn)行區(qū)分，且應(yīng)當(dāng)突出證券的投資本質(zhì)，證券是具備投資性、流通性且可標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)益證書、文件或其他載體。

其次，宜先推進(jìn)注冊(cè)制與核準(zhǔn)制的并行。基于我國證券發(fā)行核準(zhǔn)制運(yùn)行中存在的種種問題，注冊(cè)制推行的觀點(diǎn)較為普遍。事實(shí)上，證券發(fā)行的注冊(cè)制改革是市場(chǎng)選擇的方向，但也應(yīng)當(dāng)看到核準(zhǔn)制自身的優(yōu)勢(shì)，且應(yīng)先行鋪墊完全注冊(cè)制實(shí)行所需的配套條件與環(huán)境。在制度層面上，證券主管部門作為發(fā)行端應(yīng)當(dāng)明確自身任務(wù)的劃分，清晰發(fā)行端的職責(zé)，發(fā)行端的資源配置應(yīng)予合理化，完善證券發(fā)行端的專業(yè)化程度，強(qiáng)化管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，設(shè)置市場(chǎng)失靈的預(yù)警、處置程序，以適應(yīng)注冊(cè)制的推行；建立高質(zhì)量的信息披露體系，促使市場(chǎng)賴以運(yùn)行的信息基礎(chǔ)良好，這是注冊(cè)制的特征也是注冊(cè)制得以運(yùn)行的基礎(chǔ)，信息披露中哪些屬于誤導(dǎo)性信息，哪些屬于欺詐性信息，哪些情況應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，均應(yīng)當(dāng)納入《證券法》的修訂范圍；中介機(jī)構(gòu)及個(gè)人投資者應(yīng)整體上提高自身的價(jià)值判斷能力，關(guān)注上市企業(yè)的品牌及長期利益，注重風(fēng)險(xiǎn)控制，遏制證券欺詐的發(fā)生；建立嚴(yán)格的證券違法犯罪懲處體系，推行有力的證券執(zhí)法，證券主管機(jī)關(guān)的職權(quán)也應(yīng)當(dāng)隨之從核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的角色向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)交易行為的監(jiān)管以增強(qiáng)對(duì)投資者的保護(hù)力度，以上均是證券發(fā)行注冊(cè)制得以運(yùn)行的基本保障。注冊(cè)制改革配套體系的完善需要相當(dāng)?shù)囊粋€(gè)過程，注冊(cè)制的推行并不能短期的單兵突進(jìn)。綜上，在《證券法》的修訂過程中，的確需要對(duì)證券發(fā)行注冊(cè)制作出相應(yīng)的規(guī)定，但注冊(cè)制在我國需要逐步的探索與構(gòu)建，在注冊(cè)制改革的起步階段，《證券法》可以對(duì)其作原則性的規(guī)定，比如規(guī)定證券發(fā)行兼有核準(zhǔn)制和注冊(cè)制，同時(shí)推進(jìn)配套制度與體系的建立，以實(shí)現(xiàn)注冊(cè)制改革和多層次資本市場(chǎng)及證券法制建設(shè)按照各自軌道順利推進(jìn)。

第三，我國證券立法需要對(duì)各證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍做出明確的劃分，改變目前金融分業(yè)監(jiān)管中普遍存在的各行業(yè)監(jiān)管權(quán)限邊界不明的問題，合理分配政府監(jiān)管與自律性監(jiān)管的權(quán)力配置，對(duì)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力予以適當(dāng)?shù)乃痉ūＵ稀ＷC券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)應(yīng)從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，同時(shí)監(jiān)管工作的重心應(yīng)從事前把控向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)以行為監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心的功能性監(jiān)管。同時(shí)《證券法》應(yīng)明確界定其適用范圍，比如是否將債券市場(chǎng)、場(chǎng)外市場(chǎng)等整體納入證券法的調(diào)整范圍。在證券市場(chǎng)，集中統(tǒng)一的監(jiān)管無疑具備諸多優(yōu)點(diǎn)，但其存在的不足之處也毋庸置疑，如證券法規(guī)的制定和監(jiān)管者遠(yuǎn)離證券市場(chǎng)可能導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管缺乏效率和反應(yīng)處理不夠及時(shí)，因此必須輔之以自律監(jiān)管以發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管的作用。組織層面上，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加強(qiáng)自律監(jiān)管組織的獨(dú)立性，證監(jiān)會(huì)的部分職責(zé)可以予以下放，尊重證券自律組織的自主性。在職權(quán)劃分上，對(duì)證監(jiān)會(huì)與證券自律組織兩者監(jiān)管職責(zé)中互相沖突、重疊的地方予以修正，并明確證券交易所的法律地位。對(duì)證券監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)力予以必要的立法規(guī)范，對(duì)其執(zhí)法措施的性質(zhì)、效力、程序及救濟(jì)途徑等做出明確的規(guī)定。《證券法》應(yīng)隨之完善證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)整體的監(jiān)管方式、充實(shí)其執(zhí)法權(quán)限、完善其執(zhí)法手段，加強(qiáng)對(duì)違法行為的打擊力度。在合理的范圍內(nèi)，立法層面可以給予證券監(jiān)督管理部門根據(jù)具體情況制定相關(guān)規(guī)則的權(quán)力。但應(yīng)嚴(yán)格遵循現(xiàn)行立法體制，并充分發(fā)揮證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，進(jìn)一步厘清和界定對(duì)國務(wù)院和證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)授權(quán)的邊界，完善我國的證券授權(quán)立法制度。

【注釋】

①美國著名公司證券法專家布萊克教授和克拉克曼教授指出，在新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，無論何時(shí)應(yīng)盡可能使用清晰不模糊的規(guī)則，而不是用原則來定義適當(dāng)與不適當(dāng)?shù)男袨椋驗(yàn)楹诎追置鞯囊?guī)則容易為必須遵守該規(guī)則的人所理解，并且被執(zhí)行的機(jī)會(huì)更大。See Bernade Black，A self enforcing model of corporate law,Harvard Law Review,vol.109,pp.1911-1982,1996.