小產權房法律問題初探

(西南財經大學 四川 成都 610074)

一、小產權房的背景

隨著我國城市化推進和住房商品化演進，在很多大中型城市及其近郊地區，均出現以舊城改造、城中村改造、新農村建設、農民新居移居工程、城鄉統籌發展等名義，通過農村集體直接開發、農村集體與開發商合作開發、開發商協議租用集體土地后自行開發、農民自發開發等形式開發建設小產權房，并呈蔓延之勢。近年來中央一再下令禁止城鎮居民到農村買房，但這些禁令似乎絲毫沒有阻擋住小產權房熱銷的浪潮。根據歷史經驗，很多改革是自下而上從草根階層發起，獲得成功后被國家認可并進而被轉化為法律，這也是法律產生的一種重要方式-國家認可的方式。新《土地管理法》的修改正是通過認可農村集體經營性建設用地上建筑房屋，認可其完整產權，使得其由小產權轉為大產權。

二、小產權房的概念

(一)小產權房的概念

法律意義上完整的房屋產權包括權利主體對房屋的所有權和對土地的使用權。由于小產權房初見于新聞媒體，不是嚴謹的法律概念，類型繁多而雜亂，所以有必要對本文討論的小產權房做一定的界定：小產權房指在農村集體土地上修建、按現行《土地管理法》和《物權法》的相關規定不能進入正式的房地產市場而商品化的房屋。小產權房的購買者可以獲得鄉鎮政府或村集體組織頒發的產權證明。從形式上看，小產權房沒有國家行政管理部門頒發的合法產權證明，只有村集體發放的房屋所有權證明，所以又稱為“鄉產權房”；從實質上看，現行制度下小產權房所有權中的處分權能被嚴格限制，權利人擁有的是不完整的產權，所以小產權也可以被理解為部分產權或限制產權。

(二)農村土地上建造的房屋分類

根據土地用途，農村土地分為農用地、建設用地和未利用地：

1.在農用地上建造的房屋

《土地管理法》嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。

《土地管理法》第四十四條建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。

據此，農用地在未經法定程序轉為建設用地之前，直接在該土地上直接建造建筑物屬于違法。

2.在建設用地上建造的房屋

建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。建造在農村集體建設用地上的小產權房又可分為兩類：

(1)集體經營性建設用地上建造的房屋。根據最新公布的2020年01月01日實施的《中華人民共和國土地管理法(2019修正)》第六十三條土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

只要手續符合法定程序，土地使用權和房屋所有權均齊全，不再屬于小產權。

(2)在宅基地上建造的小產權房

村民自己或者多家聯合在村民的宅基地上蓋的村民房。雖然在宅基地上建房本身是合法的，換言之，這種房屋從性質上說并非違法建筑。但是如果要出售給非本集體經濟組織成員，或者雖然出售給本集體經濟組織成員，但該成員已在本組織擁有一處宅基地就要面臨很多法律問題。

三、宅基地上建造的小產權房問題探討

村民將自己宅基地上的房屋出售給本集體經濟組織成員，該購買成員已有一處宅基地，《土地管理法》第六十二條農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。該合同違反法律，行政法規強制性規定而無效。而如果該購買成員將自己宅基地轉讓后再進行的購買，或者本身未分配到宅基地的情況下，該交易有效。

村民將自己宅基地上的房屋出售給非本集體經濟組織成員，根據房地一體原則，建設用地的使用權和地上物的所有權強制一并處分，即地隨房走，也就是說集體建設用地上建造的房屋如果對外出售，則房屋占用范圍內的集體建設用地使用權也一并轉讓給了房屋的買受人，而宅基地所有權屬于村民集體所有。

一些法律人士認為作為出賣人的村民們是有權處分自己的房產的，沒有任何法律和行政法規禁止村民們的出賣房產行為。所以關于小產權房交易的合同是有效合同，沒有違反法律的規定，小產權房不能登記的事實不影響合同的效力。而在司法實踐中，很多案例基于交易合同符合合同一般生效要件，基于公平、誠信原則的維護，尊重既成的履行事實或客觀情事，遵從情理和習慣，穩定社會秩序等被判定合同有效。

民商法領域的原則法無明文規定即自由，法律并未明文禁止農民流轉宅基地使用權，新《土地管理法》也明文規定農村村民可以出賣、出租、贈與住宅。國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地是農民基于村民身份的福利，當村民基于各種原因需要轉讓時，當然應當受到盡量少的限制。

結語

在將小產房進行有條件的合法化過程中當然會出現一些問題，比如無地農民的社會保障問題，耕地保護問題等，這些都需要在進一步的發展中對集體土地流轉做出有效規制。謹防集體經營性建設用地的入市過程中，地方政府為了政績等過度將農用地規劃為建設用地問題。宅基地住宅交易過程中，村民為追求利益最大化在宅基地上建造住宅占用耕地問題。