推進(jìn)合憲性審查?深化全面依法治國

王瑜?樊曉周

【摘 要】 黨的十九大提出了推進(jìn)“合憲性審查”工作的具體要求，并首次將其寫入了黨代會(huì)報(bào)告，進(jìn)一步提出樹立憲法權(quán)威，要加強(qiáng)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督。本文在闡釋合憲性審查的概念和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上認(rèn)為，推進(jìn)合憲性審查工作必須以“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主及依法治國”三者有機(jī)統(tǒng)一的前提下，健全立足中國現(xiàn)實(shí)國情的合憲性審查頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)以全國人大常委會(huì)行使權(quán)力為主的合憲性審查工作機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 合憲性審查；依憲治國；憲法監(jiān)督；憲法實(shí)施

一、合憲性審查的概念及內(nèi)涵

合憲性審查是憲法學(xué)的基本范疇之一，最早來源于德國，主要運(yùn)用于憲法監(jiān)督，也是憲法解釋學(xué)的方法之一，主要內(nèi)涵是，審查法律法規(guī)等是否與憲法相抵觸，其主要目的是確保法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件與一國憲法相一致，當(dāng)然包含下位法不能與上位法相抵觸之意。[1]

合憲性審查的概念，是我國學(xué)術(shù)界一直討論的熱門話題，特別是十九大習(xí)總書記提出，加強(qiáng)憲法的實(shí)施和監(jiān)督，進(jìn)一步推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威，是深化依法治國實(shí)踐的重大安排。合憲性審查第一次寫入黨代會(huì)報(bào)告，對(duì)于完善憲法實(shí)施和監(jiān)督制度具有標(biāo)志性意義。隨后學(xué)界掀起了針對(duì)“合憲性審查”的討論熱潮，但是迄今為止在定義上依然沒有形成確切統(tǒng)一的答案。[2]究其原因，或是在于我國對(duì)合憲性審查制度的功能及權(quán)力界定仍然存在不同的認(rèn)識(shí)。如何讓兼具政治屬性與法治屬性的“合憲性審查”制度良好的嵌入我國的政治體制之中，并與公民的憲法權(quán)利救濟(jì)緊密聯(lián)系，是我們?nèi)孕枰攸c(diǎn)研究的問題。

二、合憲性審查的政治邏輯與憲法邏輯

1、合憲性審查的政治邏輯

新時(shí)代當(dāng)然會(huì)面臨新問題與新矛盾，但是新時(shí)代的改革不是斷裂的，而是繼往開來的，早在鄧小平時(shí)期，就提出改革的“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)總書記在中央深改會(huì)提出——堅(jiān)守全面深化改革要遵守“三個(gè)不能變”即：無論改革走到哪一步，都要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不能變，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)不能變，堅(jiān)持以人民為中心的導(dǎo)向不能變。這三個(gè)不能變是對(duì)三個(gè)有利于的繼承、完善和發(fā)展，進(jìn)一步奠定了改革的政治邏輯。

2、合憲性審查的憲法邏輯

當(dāng)然，新時(shí)代的改革還需遵循新的方法和路徑。習(xí)總書記同時(shí)指出，凡重大改革必須于法有據(jù)。新時(shí)代的于法有據(jù)當(dāng)然要首先“于憲法有據(jù)”，遵循憲法和憲法變遷的基本邏輯是新時(shí)代改革的基本遵循，也就構(gòu)成了建立合憲性審查制度的憲法邏輯。黨的十八大以來，國家不斷推進(jìn)多項(xiàng)改革試點(diǎn)，例如由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革、國家監(jiān)察體制改革等，都采取全國人大常委會(huì)授權(quán)的改革并暫時(shí)停止部分法律適用的方法，逐步向全國推開。這表明，在憲法、法治的框架內(nèi)進(jìn)行改革的道路已經(jīng)初見成效。

這里所講的合憲性審查的政治邏輯與憲法邏輯是辯證統(tǒng)一、不可分割的整體，絕不是對(duì)立的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國體制改革的最根本的政治邏輯，任何改革不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本宗旨。習(xí)總書記指出，憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的國家根本大法，中國共產(chǎn)黨自身也必須在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)。這是我們黨治國理政的根本體現(xiàn)，同時(shí)也是我國改革憲法邏輯的根本要求。

三、合憲性審查改革的中國路徑選擇

1、各國合憲性審查的基本模式

各國“合憲性審查”模式主要分為三種類型。第一種模式即以美國為代表的“違憲審查”制度，它是以司法機(jī)關(guān)即普通法院來行使憲法監(jiān)督的權(quán)力模式，任何一個(gè)普通法院都可通過受理有關(guān)憲法訴訟的案件來行使違憲審查權(quán)。因而，選擇是否啟動(dòng)違憲審查權(quán)的主動(dòng)權(quán)始終由公民自己掌握。因此，司法權(quán)可以作為立法權(quán)、行政權(quán)之外的三權(quán)之一而具有獨(dú)立性。第二種模式，是以英國為代表的立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。英國實(shí)行的是“議會(huì)至上”的憲政體制，內(nèi)閣以及法院也都由議會(huì)產(chǎn)生，法律一旦違反憲法，議會(huì)即有對(duì)其修正或廢止的權(quán)力。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于它的權(quán)威性、有效性，立法機(jī)關(guān)可以高效的貫徹、修改和執(zhí)行法律。但缺點(diǎn)也顯而易見，即立法機(jī)關(guān)自己做自己的裁判員，有失審查的真正意義。第三種模式即以德法為代表的，由專門機(jī)關(guān)來行使違憲審查的權(quán)力，如法國的憲法委員會(huì)制度，德國的憲法法院制度。法國的憲法委員會(huì)制度即“各項(xiàng)法律在公布之前，議會(huì)兩院的規(guī)章在正式實(shí)施之前，都應(yīng)當(dāng)要提交給憲法委員會(huì)，由憲法委員會(huì)做出其是否與憲法相符合的裁決”。這種模式也有一定的弊端，問題在于這些專門機(jī)關(guān)的政治傾向性較強(qiáng)，其客觀公正性有待檢驗(yàn)和監(jiān)督。

2、健全立足中國現(xiàn)實(shí)國情的合憲性審查頂層設(shè)計(jì)

依法治國的根本是依憲治國，隨著十九大的召開以及報(bào)告中明確指出的“推進(jìn)合憲性審查”工作的指引，這條強(qiáng)化憲法監(jiān)督、催生“憲法牙齒”的路徑必將走向成熟。[3]實(shí)際上，我國的合憲性審查制度并非完全空白，我們所熟悉的備案審查制度實(shí)際上就是合憲性審查工作很重要的一部分。但我們也認(rèn)識(shí)到我國的備案審查制度并沒有起到憲法監(jiān)督的理想效果。以十九大的召開為背景，我國的憲法實(shí)施、憲法監(jiān)督制度已經(jīng)迎來了全面優(yōu)化的契機(jī)。從實(shí)踐中，我們認(rèn)識(shí)到，公民及社會(huì)力量的參與是激發(fā)合憲性審查工作的最好動(dòng)力，我們要重視公民與社會(huì)主體監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)利。當(dāng)然也要防止產(chǎn)生濫訴的可能性，因此，完善憲法實(shí)施、憲法監(jiān)督制度，不僅要考慮民主，還要兼顧效率最優(yōu)，要最大程度的保障公民享有依靠憲法的最高權(quán)威來抵制任何行政權(quán)力對(duì)其公民權(quán)利的侵害。與此同時(shí)，還要構(gòu)建起合理的案件篩查機(jī)制，篩選將真正關(guān)切憲法權(quán)威、事關(guān)法治全局等應(yīng)該受到審查的案件，確保能夠順利進(jìn)入正式的合憲性審查程序。還例如，合憲性審查的對(duì)象是否應(yīng)該上升為法律規(guī)范、備案審查制度的完善、合憲性審查的機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題都是需要在充分考慮本土資源及國情的基礎(chǔ)上仔細(xì)考量安排的改革關(guān)鍵。

3、推進(jìn)全國人大常委會(huì)的合憲性審查工作機(jī)制

合憲性審查工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置問題是推進(jìn)合憲性審查工作的關(guān)鍵一步。究竟由誰來承擔(dān)這項(xiàng)意義重大的工作，是學(xué)界乃至全國一直熱議的焦點(diǎn)問題。有學(xué)者呼吁，是否應(yīng)當(dāng)建立類似“憲法委員會(huì)”等更具獨(dú)立性、權(quán)威性的審查機(jī)構(gòu)，以克服全國人大法工委下設(shè)的備案審查機(jī)構(gòu)層級(jí)較低、人力資源不足等問題。也有學(xué)者建議，應(yīng)建立與全國人大常委會(huì)級(jí)別相當(dāng)?shù)模瑑H對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，專門審理違憲案件的機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，我們要充分利用我國的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，設(shè)立權(quán)威的“憲法委員會(huì)”作為負(fù)責(zé)合憲性審查的專門機(jī)構(gòu)，審查法律法規(guī)及所有規(guī)范性文件的合憲性問題、完善憲法解釋、憲法監(jiān)督制度，進(jìn)一步明晰合憲性審查的審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、人員配備等制度，真正落實(shí)合憲性審查工作的核心問題，讓強(qiáng)化憲法實(shí)施、確保憲法落到實(shí)處。

【注 釋】

[1] 莫紀(jì)宏：推進(jìn)合憲性審查——依憲治國重要舉措[n].北京日?qǐng)?bào)，2017-11-6（13）.

[2] 韓大元：關(guān)于合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考[j].法律科學(xué)，2018.2.

[3] 林來梵：合憲性審查的憲法政策性思考[j].法律科學(xué)，2018.2.

【作者簡介】

王 瑜（1984.3—），陜西西安人，任職于西安市委黨校法學(xué)教研部，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué).

樊曉周（1979.5—），陜西蒲城人，任職于西安市委黨校法學(xué)教研部，研究方向：行政訴訟法學(xué).