探究新型城鎮化背景下農民工市民化制度缺失與體制創新

陳新宇

摘 要 新型城鎮化的關鍵是人的城鎮化發展，主要是農民工的市民化。為了使農民工和城市更加融合，應該從各個方面創新體制，使農民工市民化制度缺失的問題得到有效的解決，促進城鄉一元結構盡快替代城鄉二元結構，為農民工市民化發展提供物質基礎，通過體制環境和發展平臺的營造和構建，推動農民工市民化的發展。本文分析了新型城鎮化背景下農民工市民化制度的缺失，提出了新型城鎮化背景下創新農民工市民化體制的路徑，以供參考。

關鍵詞 新型城鎮化 農民工市民化 制度缺失 體制創新

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

1新型城鎮化背景下農民工市民化制度的缺失

1.1土地城鄉二元的制度對農民工市民化發展造成制約

因為我國實施的土地制度是城鄉二元的，城市和農村土地都歸國家和農民集體所有，國家的土地使用權可以按照市場價格進行出租、抵押和轉讓，但集體土地使用權只可以在集體成員內部進行初始配置，農民只有宅基地的使用權，農民集體對其有所有權，而且不可以把使用權向集體成員之外的人轉讓和抵押，不能抵押農村土地的承包權，也不能順暢的流轉；另外，農村集體資產沒有清楚的歸屬，股份權利及交易缺乏其穩定性，使得農民集體股權無法直接實現，只可享有分配的收益；同時受界定不清晰的公共利益和制度安排不合理的土地征收和增值收益分配的影響，農民在較大的農地非農化的收益中獲得較少，嚴重損害了農民的利益。這種土地制度導致農民工無法利用市場交易、抵押、出租土地權益的方式獲得生活和創業的基礎，因此農民工會更加依賴土地資源，進而對其市民化的發展造成制約。

1.2城鄉二元戶籍制度對農民市民化發展造成阻礙

盡管我國一定程度改革了城鄉二元戶籍，有的地區甚至把城鄉戶口名稱統一，但因為受其戶籍上落后的福利制度改革的影響，使其仍然采用二元公共服務，農民工要使自身享受到的基本公共服務同等于城鎮居民，對其公共投入要求較高。據相關資料顯示，我國城市和農村的福利待遇人均相差較大，因此如果在沒有政府足夠的財力支撐，農民工又不能把其擁有的宅基地使用權、土地承包經營權、房屋所有權等利益轉變為可以抵押、交易的資本作為部分其定居城市的資本時，市民化高成本的特征一定會對農民市民化的步伐造成阻礙。

1.3財政金融落后的制度使農民市民化難度增加

我國不斷提高的城鎮化水平和不斷增長的城市人口現狀會增加基礎設施、義務教育、社會保障等方面的投資。而根據現行的財政體制分析，這些對地方政府財力的挑戰巨大。以新增的城市公共基礎設施為例，因為城鎮人口增加到2020年市政建設新增資金需求達到16萬億元。而在中央財政只能轉移有限的支付數額，當前財政體制又無法在城鎮化發展中為地方財政提供足夠的資金條件下，缺乏財力的地方政府在農民工市民化發展中一定會受到巨大的城鎮化建設的資金缺口的影響。

2新型城鎮化背景下創新農民工市民化體制的路徑

2.1積極創新土地制度，提升物質條件

農村土地改革制度的全面深化，需要為農民土地承包經營權提供保障，使農民對承包地的各項全能（如使用、占有、流轉、收益等）得到較好的維護，同時需要采取合理的措施促進農民宅基地的流轉和農民住房財產權的擔保、抵押和轉讓，使農民財產收入來源得到切實解決；另外，應通過征地制度改革的深化和征地補償機制的完善，為土地建立合理的增值收益分配和退出機制，使進程落戶的農民工的土地財產權益得到有效的保障。

2.2積極創新戶籍制度，營造體制環境

首先，需要建立統一的城鄉戶口登記制度，使戶籍的登記人口管理的功能得以還原，使城鄉間的戶籍壁壘被打破；同時應對戶口遷移政策進行合理的調整，并以居住證為介質，為沒有在城鎮落戶但已經居住或就業的農民工及其子女提供公共服務，保障農民工市民化的體制環境更加良好。

2.3積極創新公共服務制度，構建發展平臺

首先，通過教育體制改革的深化，在各級政府公共財政覆蓋和教育發展規劃中納入農民工隨遷子女的義務教育，使農民工隨遷子女參加流入地高考的政策盡快落實，使農民工隨遷子女享有公共教育的基本權利；其次，應通過城鄉就業公共服務體系的健全完善，使就業歧視消除，使農民工就業創業能力切實提升，并逐步形成城鄉同工同酬的合理的分配制度；第三，通過農民工社會保障制度的進一步完善，形成城鄉居民全國統一的醫療和養老保險制度，使轉移和續接社會保險關系的政策更加完善，在城鎮職工醫療保險中納入農民工醫療；最后，通過農民工城鎮住房保障政策的健全和完善，在城鎮住房保障體系中納入進城農民工，使農民工進程基本住房問題逐步得到解決，構建起農民工市民化發展的良好平臺。

2.4積極創新財政金融體制，提供資金支撐

第一，積極創新財稅體制，遵循財權和事權匹配的原則，建立和農民工市民化掛鉤的財政轉移支付機制，確定各級政府應對農民工市民化所需的成本，并通過地方稅收增長機制的建立，使地方政府為農民工市民化提供的公共服務能力進一步增強；第二，積極創新投資和融資體制，應適當放寬市場制約，利用多種途徑（如股權融資、項目融資、特許經營等），在城鎮基礎設施建設中鼓勵和吸引民間和境外資本參與，使城鎮化建設資金不足的問題得到有效解決的同時為農民工的市民化提供了資金來源。

3結語

總之，農民工市民化不僅使農業生產效率和農民生活質量得到提升，還可使城鄉二元體制被打破，使城鎮內二元結構矛盾得以化解，為社會的和諧發展提供了有利條件，因此地方政府應在新型城鎮化背景下，采取合理的創新措施解決農民工市民化制度缺失問題，進一步促進農民工市民化制度的合理應用。

參考文獻

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