新型城鎮(zhèn)化背景下土地綜合整治的有效措施探究

李立雪

摘 要 當(dāng)前，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、改革任務(wù)與實(shí)踐形式等進(jìn)行了調(diào)整，城鎮(zhèn)為城鄉(xiāng)土地資源的整治開(kāi)發(fā)提供了有效指導(dǎo)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期?；诖耍瑥耐恋鼐C合整治的重要作用出發(fā)，分析了土地綜合整治過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)優(yōu)化土地資源整合的有效措施進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞 土地綜合整治;新型城鎮(zhèn)化;土地改革

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.32.059

對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行綜合整治是土地改革目標(biāo)落實(shí)的有效手段之一，在推動(dòng)區(qū)域資源交互、緩解土地開(kāi)發(fā)矛盾、提升資源配置效率、釋放空間、改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)與生活條件等方面有著重要作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)處于探索階段，在農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)與利用方面取得了一定成效，土地改革正在向更深層次邁進(jìn)，但在建設(shè)規(guī)劃的具體實(shí)行階段仍舊面臨環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)不平衡、土地集約化程度不高、信息技術(shù)應(yīng)用范圍受限等問(wèn)題，需要土地管理相關(guān)部門提出針對(duì)性的改進(jìn)對(duì)策，提升土地資源整治效率。

1 開(kāi)展土地綜合整治規(guī)劃的作用

1.1 緩解用地矛盾，合理調(diào)配土地資源

隨著我國(guó)人口數(shù)量逐年上升，土地資源利用形式日益嚴(yán)峻，農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這類打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的改革嘗試，增加了土地制度的靈活性。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式的專業(yè)化、自動(dòng)化、機(jī)械化水平不高，土地資源的浪費(fèi)情況嚴(yán)重，人多地少、土地利用率低等問(wèn)題制約了土地改革的成效。通過(guò)新時(shí)期的土地綜合整治政策，對(duì)農(nóng)村耕地、生產(chǎn)條件、廢棄地等進(jìn)行綜合整治，不僅可以盤(pán)活土地、提升資源配置實(shí)際效率，同時(shí)在推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化發(fā)展方面也有著積極作用，緩解了用地壓力。

1.2 加快土地集約化改革進(jìn)程，強(qiáng)化資源整合力度

現(xiàn)階段，勞動(dòng)力大量流失使得部分農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)效率不高、布置分散、閑置，浪費(fèi)了土地資源，也使得區(qū)域建設(shè)用地的空間布局不合理。通過(guò)整治項(xiàng)目對(duì)閑置與分散的建設(shè)用地進(jìn)行集約化管理，不僅可以提升土地的實(shí)際利用效率，還能夠降低建設(shè)、管理成本，實(shí)現(xiàn)集中管理的目標(biāo)。

1.3 為區(qū)域間生產(chǎn)要素的高效配置奠定了基礎(chǔ)

土地資源的合理利用與綜合治理能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)資源、資本等要素的高效配置，是推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要舉措，在新農(nóng)村建設(shè)方面，有利于推進(jìn)居住社區(qū)化、土地集約化、生產(chǎn)自動(dòng)化。如通過(guò)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為附近城鄉(xiāng)居民的就業(yè)提供更多的渠道，推動(dòng)勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)、分配。在城市建設(shè)方面，土地綜合整治可以為產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展奠定基礎(chǔ)，通過(guò)深入開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，緩解建設(shè)資金緊張問(wèn)題。

1.4 保護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡，提高生產(chǎn)、生活建設(shè)投入

在新時(shí)期城鎮(zhèn)改革目標(biāo)的指導(dǎo)下，建設(shè)新農(nóng)村與土地綜合整治協(xié)調(diào)進(jìn)行，可在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的同時(shí)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，逐步完善農(nóng)村配套設(shè)施。同時(shí)，對(duì)廢棄的土地進(jìn)行合理整治，能夠促使土地的生產(chǎn)、景觀與生態(tài)功能得到修復(fù)，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對(duì)于污染嚴(yán)重的區(qū)域，進(jìn)行針對(duì)性治理與維護(hù)，可改善城鄉(xiāng)環(huán)境條件，平衡區(qū)域發(fā)展的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

1.5 縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距

土地的綜合、系統(tǒng)整治工作推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程，縮短了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，如在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)機(jī)構(gòu)、民生管理等方面加大建設(shè)投入，提升了農(nóng)村地區(qū)的整體生活水平與生產(chǎn)水平?；谕恋鼐C合整治規(guī)劃，土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速率加快，土地產(chǎn)生的效益得到提升，土地的價(jià)值也被深入挖掘出來(lái)。同時(shí)，土地資源整治項(xiàng)目也可以為城鄉(xiāng)居民提供更廣闊的就業(yè)平臺(tái)，降低勞動(dòng)力遷移速率，平衡城鄉(xiāng)人口分布情況。

2 土地綜合整治過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 土地整治對(duì)象受限

目前，在土地綜合整治過(guò)程中，整治對(duì)象集中在農(nóng)用地方面，對(duì)耕地面積、位置、規(guī)整與改造等工作投入較多。同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與管理更傾向于農(nóng)村居民點(diǎn)開(kāi)發(fā)，農(nóng)用地整體數(shù)量仍滿足不了需求，使得整治對(duì)象受限。與此相對(duì)應(yīng)的，城市建設(shè)工程由于技術(shù)難度高、規(guī)模大、投入高等特征，整治工作進(jìn)程較慢。無(wú)論是農(nóng)用地還是城市用地規(guī)劃，都需要投入大量的人力與物力。但從實(shí)際情況來(lái)看，整治地區(qū)城市居民點(diǎn)的整理進(jìn)行相對(duì)緩慢，城鎮(zhèn)建設(shè)效率達(dá)不到預(yù)期，新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力不足。

2.2 土地整治的管理目標(biāo)單一

當(dāng)前，我國(guó)的土地整治進(jìn)入了轉(zhuǎn)型階段，從原有的農(nóng)用地整治為主逐步過(guò)渡到以環(huán)境效益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、景觀保護(hù)等為主的多元化整治階段，且以“保發(fā)展、保紅線”原則為指導(dǎo)，促進(jìn)耕地總量的平衡發(fā)展，在保證耕地面積的同時(shí)，關(guān)注廢棄地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)治理等項(xiàng)目的改革發(fā)展。但在實(shí)踐工作中，土地整治的任務(wù)與目標(biāo)仍舊呈現(xiàn)單一化的趨勢(shì)，更注重生產(chǎn)數(shù)量與效益，忽視了質(zhì)量管理，難以兼顧農(nóng)村整治地區(qū)改善環(huán)境、協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，生態(tài)問(wèn)題相對(duì)突出。

2.3 土地整治模式較為滯后

從土地整治的資金管理角度出發(fā)，現(xiàn)有的籌資渠道較為狹窄，個(gè)人與企業(yè)所占資金比例較低，大部分由政府承擔(dān)。由于土地整治所需資金量較大、回報(bào)周期相對(duì)較長(zhǎng)，需要拓展籌資、融資途徑。與此同時(shí)，從經(jīng)營(yíng)管理角度出發(fā)，目前群眾參與土地整治管理項(xiàng)目的人數(shù)普遍不多，部分整治區(qū)域中的群眾對(duì)整治規(guī)劃、方向、目標(biāo)與權(quán)屬變化等內(nèi)容不了解，導(dǎo)致權(quán)屬調(diào)整與相關(guān)利益分配難以實(shí)現(xiàn)大部分公平的目標(biāo)，與以人為本的目標(biāo)背離。從制度保障角度出發(fā)，現(xiàn)階段的土地整治已經(jīng)有了明確的目標(biāo)，法律設(shè)計(jì)逐步完善，但從細(xì)節(jié)看，土地整治的相關(guān)法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)等仍舊沒(méi)有形成系統(tǒng)的保障體系，影響了整治項(xiàng)目的推行。

3 提升土地綜合整治項(xiàng)目管理效率的具體對(duì)策

3.1 因地制宜，對(duì)區(qū)域差異化土地資源進(jìn)行合理整治

在開(kāi)展土地綜合整治的準(zhǔn)備階段，應(yīng)結(jié)合區(qū)域土地利用情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源優(yōu)勢(shì)、環(huán)境條件等確定具體的工作目標(biāo)、管理模式與規(guī)劃方向，層層分解，層層落實(shí)。如在重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域建設(shè)示范工程，從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段出發(fā)，對(duì)整治目標(biāo)、資金情況、工程技術(shù)等進(jìn)行深入研究與全面控制;針對(duì)生態(tài)環(huán)境發(fā)展不均衡、土地資源退化嚴(yán)重、受自然災(zāi)害影響嚴(yán)重地區(qū)，構(gòu)建以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、能源與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)、海岸帶及海島為主要類型的國(guó)土綜合整治新格局;在農(nóng)產(chǎn)品主要種植地區(qū)，對(duì)耕地面積、復(fù)耕農(nóng)用地及建設(shè)用地進(jìn)行綜合整治，對(duì)城市低效用地進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)，提升城市居住環(huán)境;在能源、礦產(chǎn)資源較為集中的開(kāi)發(fā)區(qū)域，進(jìn)行廢棄地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)工作;海岸帶及海島綜合整治重點(diǎn)在于開(kāi)展海岸帶和海島綜合整治修復(fù)、領(lǐng)?；c(diǎn)海島保護(hù)工作[1]。

3.2 規(guī)范整治管理工作流程，發(fā)揮政府指導(dǎo)作用

地方政府部門應(yīng)全面、高效發(fā)揮資源整合、財(cái)政支持、規(guī)劃統(tǒng)籌與監(jiān)督指導(dǎo)等方面職能，“不忘初心、牢記使命”，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)的指導(dǎo)下，積極引進(jìn)現(xiàn)代土地綜合整治理念，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。當(dāng)前階段，新型土地綜合整治管理機(jī)制在實(shí)踐工作中應(yīng)用不成熟，因此需要結(jié)合地方土地資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)與管理特點(diǎn)，規(guī)范整治管理工作流程，合理推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，做好示范性項(xiàng)目，積累經(jīng)驗(yàn)，探索完善土地綜合整治組織形式，規(guī)范土地綜合整治工作流程[2]。與此同時(shí)，政府部門應(yīng)加強(qiáng)多方合作，如利用建筑企業(yè)的專業(yè)化工程建設(shè)優(yōu)勢(shì)，為城鎮(zhèn)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工等工作提供參考意見(jiàn)，在提升土地綜合整治整體規(guī)劃方案可行性的基礎(chǔ)上，提升建設(shè)資源的配置效率。

3.3 拓展土地綜合整治的籌資渠道，加強(qiáng)財(cái)政支持

土地綜合整治是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、綜合性的建設(shè)工程，包括耕地管理、土地平整、基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)帶入、拆建安置、環(huán)境保護(hù)等工作內(nèi)容，為保證土地規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)有效落實(shí)，需要投入大量的建設(shè)資金。為此，政府部門應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)資本的引進(jìn)，拓展融資渠道，緩解財(cái)政壓力，組建專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)提供充足的資金保障。以PPP項(xiàng)目為例，政府可以與企業(yè)簽訂專項(xiàng)建設(shè)合同，通過(guò)項(xiàng)目招商，與企業(yè)共同承擔(dān)城市化建設(shè)任務(wù)，在推進(jìn)區(qū)域土地集約化利用進(jìn)程的基礎(chǔ)上，加快改革步伐。

3.4 鼓勵(lì)公眾積極參與，完善土地綜合整治監(jiān)督體系

應(yīng)將農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的多元化發(fā)展訴求放在土地綜合整治的首要位置，保護(hù)群眾的受益權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)，進(jìn)一步確定土地產(chǎn)權(quán)、收益方、使用權(quán)，實(shí)行補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，要做到公正、平等、權(quán)威、透明，通過(guò)公眾參與，完善土地政治監(jiān)督體系。與此同時(shí)，應(yīng)以“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀為指導(dǎo)，合理調(diào)整政府干預(yù)與市場(chǎng)發(fā)展之間的關(guān)系，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范性引導(dǎo)，為糧食安全生產(chǎn)提供保障[3]。在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目過(guò)程中，應(yīng)充分考慮周邊公眾的意愿，通過(guò)合理的宣傳引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)公眾參與改革建設(shè)的熱情。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的確立，對(duì)土地整改的實(shí)踐形式、建設(shè)內(nèi)容、整體規(guī)劃等都產(chǎn)生了一定影響，土地改革面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下，在對(duì)土地資源進(jìn)行調(diào)控、管理的過(guò)程中，政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的監(jiān)督與引導(dǎo)作用，結(jié)合區(qū)域土地資源的差異化情況，因地制宜，創(chuàng)新管理機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與，協(xié)調(diào)土地開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，全面推動(dòng)現(xiàn)代城鄉(xiāng)土地改革的發(fā)展進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：趙中正）