商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避對(duì)策

孟朝領(lǐng)

摘 要 “公私合營(yíng)”離不開銀行的融資支持，商業(yè)銀行在參與PPP項(xiàng)目融資過程中存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從多主體角度出發(fā)提出針對(duì)性解決方案。

關(guān)鍵詞 商業(yè)銀行 PPP項(xiàng)目融資 風(fēng)險(xiǎn) 規(guī)避

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

當(dāng)前PPP項(xiàng)目模式雖然如火如荼的展開，銀行作為PPP項(xiàng)目資金的主要來源渠道卻更多處于觀望狀態(tài)。如何激發(fā)商業(yè)銀行參與融資的積極性，需要對(duì)目前商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資存在的典型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控，找到規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)的辦法，為商業(yè)銀行開展PPP項(xiàng)目的信貸業(yè)務(wù)樹立信心。

1我國(guó)商業(yè)銀行參與PPP融資的典型風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 PPP項(xiàng)目本身貸款風(fēng)險(xiǎn)高

第一，PPP項(xiàng)目融資周期長(zhǎng)，銀行面臨期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，因此項(xiàng)目融資周期相應(yīng)也比一般貸款更長(zhǎng)。但對(duì)于以中短期存款為主要資金來源的商業(yè)銀行而言，存貸款期限不一致容易導(dǎo)致期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，缺乏政府隱性擔(dān)保，銀行優(yōu)先受償權(quán)受限。過去融資主體一般為政府融資平臺(tái)或大型國(guó)企，背后都是政府的影子，還款來源也有地方財(cái)政兜底，同時(shí)還有土地抵押擔(dān)保。但現(xiàn)在項(xiàng)目的融資主體變成了項(xiàng)目公司，作為私人主體不再以地方政府財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行兜底。因此，PPP項(xiàng)目融資成為了一種“有限追索權(quán)”的貸款。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行只能夠在特定的時(shí)間或者范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目公司或者第三人進(jìn)行追索，除非明確約定由政府出資擔(dān)保的項(xiàng)目外，不得由政府無(wú)條件進(jìn)行償還。

1.2 PPP項(xiàng)目復(fù)雜、篩選和評(píng)審難度大增加了貸款風(fēng)險(xiǎn)

首先，項(xiàng)目公司不規(guī)范導(dǎo)致貸款申請(qǐng)要件不齊全，無(wú)法達(dá)到放貸條件。銀行對(duì)申請(qǐng)貸款的PPP項(xiàng)目基本要求是符合政策法律的規(guī)定，包括履行合法管理程序，并取得相應(yīng)的證明文件。但大多數(shù)的PPP項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，項(xiàng)目的規(guī)劃、環(huán)評(píng)、可行性報(bào)告等關(guān)鍵材料缺失，無(wú)法滿足銀行放貸條件。其次，PPP項(xiàng)目參與主體多、操作復(fù)雜加大了銀行項(xiàng)目篩選和評(píng)審難度。銀行以前只需要評(píng)估政府一方的財(cái)政實(shí)力，而現(xiàn)在 PPP 融資主體變成了新的項(xiàng)目公司，并且PPP參與的主體眾多，內(nèi)部成分復(fù)雜，項(xiàng)目的差異性很大使得項(xiàng)目的篩選和評(píng)審難度大大增加。導(dǎo)致項(xiàng)目公司魚龍混雜，給銀行資金帶來風(fēng)險(xiǎn)。

1.3風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制缺乏，運(yùn)作失敗可能導(dǎo)致還貸風(fēng)險(xiǎn)

第一，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制缺乏，可行性論證不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作失敗的風(fēng)險(xiǎn)高，信貸風(fēng)險(xiǎn)大。項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中面臨著各種不可控風(fēng)險(xiǎn)，如完工風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境保護(hù)是否合規(guī)，不可抗力等，目前缺乏一個(gè)健全的風(fēng)險(xiǎn)防控和解決機(jī)制。此外，很多項(xiàng)目尤其是縣市級(jí)的項(xiàng)目投資規(guī)模測(cè)算隨意性較大，投資回報(bào)率和回收期等收益論證不充分，公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼方式等相關(guān)內(nèi)容不清晰，使得銀行資金陷入還貸不能的風(fēng)險(xiǎn)之中。

第二，項(xiàng)目建設(shè)未達(dá)到預(yù)期要求，經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)導(dǎo)致還貸風(fēng)險(xiǎn)。如果 PPP 項(xiàng)目建設(shè)延期、不合格等，有可能引起融資方的損失。并且當(dāng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)主體管理能力不佳，或者隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而影響了原有業(yè)務(wù)盈利模式時(shí)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)而影響預(yù)期的盈利水平，一旦項(xiàng)目公司破產(chǎn)，商業(yè)銀行的貸款資金可能難以收回。雖然PPP 項(xiàng)目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多種擔(dān)保方式以保證銀行資金獲得優(yōu)先償還，但在實(shí)際操作過程中可能存在擔(dān)保方式不能落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生此種情形，對(duì)銀行無(wú)疑是雪上加霜。

1.4政府信用缺乏，職能定位模糊影響貸款資金的收回

一方面，政府信用的缺乏可能直接影響到銀行資金的收回。PPP項(xiàng)目區(qū)別于一般商業(yè)項(xiàng)目，涉及中央或者地方政府行為，企業(yè)一旦參與運(yùn)營(yíng)，意味著企業(yè)和政府之間就形成一個(gè)契約關(guān)系，企業(yè)和政府是平等的關(guān)系，需要利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。因此，政府對(duì)契約的履行直接影響項(xiàng)目融資成敗，政府一旦違約，直接影響銀行貸款的收回。同時(shí)，PPP 項(xiàng)目運(yùn)作在很大程度上受政府政策影響，如果地方政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，違反了財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、項(xiàng)目唯一性的承諾或者單方面的違約，這種政府信用精神的缺乏往往造成項(xiàng)目公司運(yùn)作困難，最終無(wú)法收回投資本金或取得合理的利潤(rùn)，影響商業(yè)銀行的貸款信心。

2我國(guó)商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避對(duì)策思考

2.1政府應(yīng)當(dāng)采取多方面措施，提高商業(yè)銀行的融資信心

第一，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定，篩選適格投標(biāo)人，保證項(xiàng)目成功運(yùn)作。在與投標(biāo)人進(jìn)行談判過程中，談判對(duì)象可以是“采購(gòu)訂單的全部細(xì)節(jié)”，包括各方的職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分配、補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)務(wù)指標(biāo)、質(zhì)量控制、安全服務(wù)等，最后結(jié)合最經(jīng)濟(jì)報(bào)價(jià)選出中標(biāo)企業(yè)。這種機(jī)制能夠在投標(biāo)過程中對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控，篩選出合適的投標(biāo)人。因此，我國(guó)在PPP項(xiàng)目發(fā)展中應(yīng)積極探索將政府采購(gòu)方式引入PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，確保在公平公正的基礎(chǔ)上選出適格合作方，為貸款銀行提供信貸信心。

第二，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目的初期可行性評(píng)估，降低因項(xiàng)目失敗導(dǎo)致的還款風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，確保PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵措施是相關(guān)政府部門對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行科學(xué)的初期評(píng)估。內(nèi)容主要包括項(xiàng)目預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、融資安排等。最重要的是，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)關(guān)要能夠很清楚地描述出項(xiàng)目產(chǎn)出、提出實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)出的解決方法、合理判斷投資是否充足，從國(guó)家和社會(huì)的角度看，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否值得投資。通過充分的可行性評(píng)估，政府能夠從宏觀上把控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，防止引發(fā)還貸困難。

第三，政府制定合理的貸款擔(dān)保政策，降低銀行的借貸資金風(fēng)險(xiǎn)。一是在項(xiàng)目初期，政府提供借款擔(dān)保。二是在項(xiàng)目修建完畢后，政府提供付費(fèi)擔(dān)保。比如在德國(guó)一些小的項(xiàng)目中“政府買單”獲得了廣泛運(yùn)用，特別是市政項(xiàng)目。但此種模式不適合運(yùn)用到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。三是政府提供或有債務(wù)擔(dān)保，或者是政府保證項(xiàng)目收入，當(dāng)項(xiàng)目公司收入不足以支撐支出時(shí)，由政府承諾向項(xiàng)目借款，該筆借款一般能夠覆蓋全部的貸款償還責(zé)任。四是在特定經(jīng)濟(jì)情況下政府提供臨時(shí)貸款擔(dān)保。

第四，應(yīng)當(dāng)明確政府定位，增強(qiáng)政府信用。在國(guó)外，PPP 項(xiàng)目中政府、私人部門、金融機(jī)構(gòu)等嚴(yán)格圍繞項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、 融資、建設(shè)等簽署一系列合同，詳細(xì)地劃分了各主體之間的權(quán)利義務(wù)。一旦發(fā)生糾紛，合同是關(guān)鍵的法律依據(jù)。但是在中國(guó)，PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容較粗糙，政府主導(dǎo)制定使得合同內(nèi)容隨意性較強(qiáng)，政府違約行為時(shí)有發(fā)生，影響了貸款銀行的積極性。因此，政府需要轉(zhuǎn)變職能，該管則管，該放則放，嚴(yán)格遵守契約精神，保證項(xiàng)目合同有序進(jìn)行，為銀行參與融資樹立信心。

2.2項(xiàng)目公司應(yīng)健全融資擔(dān)保體系，加強(qiáng)與保險(xiǎn)公司合作

第一，項(xiàng)目公司需要建立完善的融資擔(dān)保體系，保證銀行資金預(yù)期收回。銀行在參與PPP項(xiàng)目融資的過程中，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一般要求項(xiàng)目公司提供融資擔(dān)保。《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP指南》指出，典型的基礎(chǔ)設(shè)施融資文件包括有形資產(chǎn)擔(dān)保、無(wú)形資產(chǎn)擔(dān)保、應(yīng)收款擔(dān)保、項(xiàng)目公司股權(quán)擔(dān)保。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出要探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，并明確支持開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。比如可通過項(xiàng)目公司資產(chǎn)設(shè)立抵押權(quán)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保，合同應(yīng)收款項(xiàng)質(zhì)押或者項(xiàng)目公司股權(quán)質(zhì)押等。這樣使得銀行享有了相關(guān)貸款的優(yōu)先受償權(quán)，提高了商業(yè)銀行貸款的積極性。

2.3商業(yè)銀行自身應(yīng)加強(qiáng)借貸風(fēng)險(xiǎn)管理，確保資金安全

第一，商業(yè)銀行應(yīng)采取及時(shí)、充分的盡職調(diào)查，確保項(xiàng)目資金安全。商業(yè)銀行在進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資過程中必須進(jìn)行謹(jǐn)慎的盡職調(diào)查，提早參與PPP項(xiàng)目談判。銀行盡早介入，并從項(xiàng)目的技術(shù)和資金方面進(jìn)行完善的盡職調(diào)查，能夠消除信息的不對(duì)稱或權(quán)益的不對(duì)等性，評(píng)估借款方潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)行合理的條款安排，確保借貸資金安全。

第二，商業(yè)銀行在貸款過程中應(yīng)合理運(yùn)用再貸款模式，保證預(yù)期收回資金。當(dāng)項(xiàng)目公司無(wú)法獲得一個(gè)與項(xiàng)目周期相匹配的長(zhǎng)期融資方案可通過重新借款來取代舊債。但是這會(huì)產(chǎn)生一個(gè)再貸款風(fēng)險(xiǎn)，即按照預(yù)設(shè)條款無(wú)法獲得再貸款。這時(shí)可以由第二位貸款銀行承諾在將來達(dá)到某一預(yù)設(shè)條件時(shí)提供貸款，這樣能夠鼓勵(lì)第一位貸款銀行為項(xiàng)目公司提供長(zhǎng)期貸款。這種貸款模式很好的解決了貸款銀行期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)的問題，保證了銀行資金的收回。

第三，商業(yè)銀行應(yīng)確保介入權(quán)的充分行使，規(guī)避資金借貸風(fēng)險(xiǎn)。介入權(quán)的基本含義是指在合同中約定或者由立法規(guī)定貸款人在某些情況下接管項(xiàng)目公司的權(quán)利。當(dāng)保險(xiǎn)成本太高，或者無(wú)法獲得合適的保險(xiǎn)時(shí)，項(xiàng)目公司可以與商業(yè)銀行在貸款協(xié)議中簽訂具體的保險(xiǎn)條款，對(duì)于在特定市場(chǎng)情況下發(fā)生的特定風(fēng)險(xiǎn)，銀行可能將保險(xiǎn)條款作為最后救濟(jì)方式，通過有效介入進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制從而盡量挽回貸款損失。我國(guó)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》第二十四條條第三款：當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，債權(quán)人可以依據(jù)與政府、社會(huì)資本簽署的直接介入?yún)f(xié)議，要求社會(huì)資本改善管理等。然而介入權(quán)的行使需要有一個(gè)清晰的框架和時(shí)間界限進(jìn)行規(guī)范，確保當(dāng)問題開始產(chǎn)生并可以采取補(bǔ)救措施的時(shí)候，貸款銀行能夠及時(shí)知曉。

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