資產評估機構PPP項目物有所值評價業務現狀分析

白武鈺 吳莉

摘要：近年來，我國PPP項目物有所值評價業務市場體量和質量均有較快的發展，隨著PPP項目物有所值評價業務的深化發展，資產評估機構面臨的挑戰也日益增加，既要抓住難得的發展機遇，又要深化拓展PPP項目物有所值業務，提高服務質量，發揮好自身優勢。

關鍵詞：資產評估機構 PPP項目 物有所值評價

一、PPP項目物有所值評價簡述

（一）PPP涵義及適用范圍

PPP是政府和社會資本合作模式的英文Public-Private Partnership的縮寫，根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號），政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

PPP模式的主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。

按照服務于社會經濟發展的不同方面，PPP項目大致可分為經濟、社會和政府三類。經濟類包括交通運輸、市政公用事業、園區開發、節能環保等領域;社會類包括保障性住房、教育、文化、衛生等領域;政府類主要服務于司法執法、行政、防務等領域。

（二）PPP項目分類

按照PPP項目運作方式分類，主要包括委托運營、管理合同、租賃-運營-移交、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、購買-建設-運營、移交-運營-移交、改建-運營-移交、區域特許經營，以及這些方式的組合等。

按照社會資本、特許經營者和項目公司獲得收入的方式，PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式。

（三）PPP項目物有所值評價

根據《PPP物有所值評價指引（試行）》，PPP項目物有所值評價是一種評價方法，是被用來評價判斷PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目能否采用的。

PPP項目物有所值評價主要包括定性評價和定量評價。在進行定性評價過程中，主要采用的指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。再進行定量評價的過程中，需要有一個假定的前提，這個假定就是采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，來分析判斷采用PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

二、PPP項目物有所值評價業務市場體量分析

我國PPP市場自2013年以來呈現令世人驚嘆的爆發式速度向前發展。通過建立全國的互聯網系統，我國已經建立以省級為單位的全國PPP項目綜合信息管理平臺，該平臺主要用于增強PPP項目的政務服務水平和提高整體監管能力。通過PPP項目綜合信息管理平臺項目庫信息的公開模塊，可以查詢項相關信息和動態。項目管理庫里的項目主要是是指處于準備、采購、執行和移交階段的項目，進入項目管理庫的PPP項目是已經完成物有所值評價和財政承受能力論證審核的項目，截至2018年10月31日，PPP項目管理庫共存844個項目，總投資額約12.5萬億元。從行業范圍來看，PPP項目管理庫中的項目涉及到在冊的19個行業，其中市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護行業的PPP項目的處于前三名，占PPP項目管理庫總數的62.45%。省級單位排名方面，山東數量第一、河南數量第二、貴州數量第三。項目儲備清單里的項目主要是指處于識別階段的項目，是指地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但是這些項目尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，截至2018年10月31日，項目儲備清單中共有4113個項目，涵蓋交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、醫療、養老、教育文化等行業。

我國市場每年高達萬億規模的PPP應用，資產評估機構作為PPP項目物有所值評價的專業服務提供商，必將迎來新一輪的業績高速發展，從PPP項目所需要的專業知識和技能服務角度分析，資產評估機構完全能夠承擔并提供PPP物有所值項目評價的業務服務。

三、資產評估機構拓展PPP項目物有所值評價業務面臨的挑戰

隨著PPP項目物有所值評價業務的深化發展，資產評估機構面臨的挑戰也日益增加。委托方已經不再滿足于編制實施方案和論證報告，擬訂采購文件和項目協議等傳統服務，他們還希望通過對PPP項目的價值進行深度發掘和開發，在專業規范的競爭流程下，找到最佳的社會資本合作伙伴，以期建立并實現合作方利益共享、風險分擔，并構建合作方長期合作的關系。

雖然這些年來我國PPP項目物有所值評價業務在市場體量和質量方面均有較快的發展，但是還存在一些不容忽視的問題，如PPP項目物有所值評價過程中，政府機構缺乏對資產評估機構進行規范統一的監管和協調機制，嚴重制約了資產評估機構在PPP項目物有所值評價運作過程中專業有效性的發揮;不健全、不完善的管理體制和機制，容易導致資產評估機構的獨立性和自主性受到一定程度的限制。部分資產評估機構為爭取更多的業務，惡意降低價格，忽視質量和服務，甚至出現單純走程序，擾亂市場競爭秩序的行為。

四、資產評估機構拓展PPP項目物有所值評價業務的改進建議

在國家大力推進PPP項目的大環境大背景下，資產評估機構應發揮自身優勢，大力拓展PPP項目物有所值評價業務。

（一）落實評估人才培養和儲備，提高專業服務能力

資產評估機構可以參與PPP項目物有所值評價業務項目項目識別階段的物有所值評價、項目準備階段的物有所值評價、采購階段的物有所值評價，并出具物有所值評價報告。PPP項目物有所值評價業務其附加值更高，屬于高端業務，這也意味著資產評估機構抓住PPP項目物有所值評價業務，其收入將會大幅增加。PPP項目物有所值評價業務的復雜性和重要性，要遠遠高于傳統的評估業務，評估機構要適應并滿足PPP項目物有所值評價業務發展的新要求，必須提供高質量的專業服務。評估機構可以通過設立PPP梯隊人才培養模式，培養、挖掘優秀的評估人才，為提供高水平、高質量的服務，儲備人才。

（二）加強與政府部門溝通，拓展PPP項目物有所值評價業務

PPP模式是政府和社會資本的合作模式，PPP項目物有所值評價業務也是為政府和社會資本合作提供專業服務。資產評估機構要想拓展PPP項目物有所值評價業務，通過與政府相關部門構建良好的合作平臺關系，積極參與為政府機構提供PPP項目物有所值評價業務，不斷加強與政府部門的溝通和協調，構建暢通的項目服務渠道，最終實現PPP項目物有所值評價業務數量、質量和收入的提升。

（三）從業務應用角度加強物有所值定量評價影響因素的研究

根據PPP項目物有所值評價的實施階段來劃分，可以分為三個階段：項目識別階段的物有所值評價、項目準備階段的物有所值評價和項目采購階段的物有所值評價，這三個階段均涉及到定量評價。開展PPP項目的物有所值定量評價，要有一個前提假定，這個假定是采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同，只有在這個前提假定下，方可使用定量評價。通過對政府方凈成本的現值（PPP值）和公共部門比較值（PSC值）進行比較，對比形成物有所值量值或物有所值指數，判斷被定量評價的項目全生命周期成本在采用PPP模式下是否能降低，這也是認定PPP項目定量評價通過或者未通過的基本原理。當被定量評價的項目的PPP值小于或等于PSC值時，認定為該項目通過定量評價;當被定量評價的項目的PPP值大于PSC值時，認定為該項目未通過定量評價。

評估機構參與PPP項目物有所值評價業務實踐經驗的進一步豐富，評估機構應從從業務應用角度加強物有所值定量評價影響因素的研究，通過業務實踐分析，逐步開展PPP項目物有所值定量評價影響因素的研究，不斷完善相關理論和操作，為評估機構PPP項目物有所值評價業務運作提供規范優質高效的專業服務。

（四）重視規范PPP項目物有所值評價業務操作標準執行

目前，各評估機構業務服務水平存在參差不齊的現象，一定程度上影響了PPP項目物有所值評價業務的發展。中國資產評估協會從指導評估機構執行PPP項目資產評估及相關咨詢業務角度出發，同時維護PPP項目各相關當事方的合法權益，依據我國頒布并實施的相關法律和規定，制定了《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》。該指引指出評估機構執行PPP項目資產評估及相關咨詢業務，可以參照本操作指引，也可以根據具體情況采用其他適當的方法。雖然該指引，沒有強制要求評估機構執行，但是評估機構在業務執行中，應當重視該操作指引的執行，PPP項目物有所值評價業務操作標準執行，既有有利于促進評估行業發揮自身專業優勢，同時也能提升評估行業競爭力和服務水平。