如何發揮“三道防線”協同機制

朱夏茜

摘要：隨著外部監管的進一步深化，銀行業進入強監管、強整改、強問責時期，對商業銀行防控金融風險提出了更高的要求。因此，進一步明確“三道防線”在全面風險管理中的定位，構建“三道防線”間的協同機制，不斷強化和創新風險防控模式，滿足不斷變化的內外部形勢需求，已成為商業銀行發展的必由之路。本文結合多年商業銀行內部審計工作實踐，從商業銀行內部審計“三道防線”的定位出發，通過分析商業銀行“三道防線”協同機制中存在的主要問題，提出完善“三道防線”各自的職能和管理方式的主要措施，從而進一步構建“三道防線”協同機制。

關鍵詞：發揮 “三道防線” 協同機制

金融是國家重要的核心競爭力，黨的十九大提出“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”，中央經濟工作會議和全國金融工作會議提出，要打好防范金融風險的攻堅戰，體現國家對防控金融風險、保障金融安全的高度重視。隨著外部監管的進一步深化，銀行業進入強監管、強整改、強問責時期，對商業銀行防控金融風險提出了更高的要求。因此，進一步明確“三道防線”在全面風險管理中的定位，構建“三道防線”間的協同機制，不斷強化和創新風險防控模式，滿足不斷變化的內外部形勢需求，已成為商業銀行發展的必由之路。

一、商業銀行“三道防線”的定位和模式運用

（一）“三道防線”的定位

目前我國商業銀行內部控制體系中，對“三道防線”風險控制體系有明確的定位。業務經辦部門和業務經辦行作為商業銀行風險管理第一道防線，負責在本部門、本級行內部組織實施風險管理，重點防控操作風險和落實各項規章制度執行情況。第二道防線是各級風險管理部門和內部控制部門，主要職責是確保銀行風險計量、評估、監測、報告的及時性、真實性、準確性和合規性，并依據風險狀況采取相應對策，指導和監督第一道防線的風險管理工作。作為第三道防線，內部審計部門實行獨立的垂直管理模式，由總行直接管理，按公司治理要求向董事會及其審計與合規委員會負責并報告工作。

（二）商業銀行“三道防線”模式的運用

1.第一道防線作為風險的直接承擔者，要保證最前端的風險敏銳度和可靠性。各級業務經辦行、業務管理部門和每位員工是風險管理的第一責任人，對業務過程進行實時控制和自我評價，實現“自己約束自己”。同時，各業務主管部門須履行本條線員工的指導檢查和監督工作，發揮風險識別和崗位制約作用，自查自糾，不斷提高業務條線風險管理的自覺性和主動性。

2.第二道防線應當做好全行風險統籌管理，加強盡職監督檢查。業務主管部門對轄區內業務條線的指導檢查，屬于業務執行情況的指導檢查，而風險管理部門側重于風險管理工作的落實情況檢查，并檢查風險披露的真實性、準確性和風險報告的時效性。兩者的最大差別是站位不同導致的工作性質不同，業務主管部門對業務條線指導檢查的后續工作是整改完善，確保上下執行一致并符合規章制度，而風險管理部門檢查意義在于調整風險計量、調整授信總額、調整風險損失準備。

3.第三道防線要充分發揮審計服務職能，做好第一、二道防線的再評價和再監督。審計部門通過系統化、規范化的方式，審查評價經營活動、風險管理、內部控制的適當性、科學性和有效性。對審計發現的問題進行整改督導，并根據需要對內外部監督檢查發現問題的整改情況進行抽樣評估和獨立驗證。

二、商業銀行“三道防線”協同機制中存在主要問題

（一）“三道防線”風險管理職責后移，自我約束能力不足

作為風險管理的第一道防線，業務管理部門和業務經辦行受考核、業務發展任務壓力等因素影響，將更多的精力投入到了業務研發和市場拓展中，對業務風險的事前預判、事中控制缺乏風險意識和控制手段，部分員工包括領導干部認為，防范風險是合規和審計部門的責任，自我風險管理和控制動力不足，操作層面的風險無法及時控制。作為風險管理的第二道防線，各級風險管理部門和內部控制部門在實施日常風險監督檢查時，僅關注是否賬平款對等淺層次的表象，忽視對業務運營的合規性和合法性等重要風險環節的監管，大大削弱了第二道防線抵御和控制風險的能力。

由于前兩道防線未充分發揮各風險控制職能，內部審計實際上履行了揭示操作層面、制度執行層面風險的職責，本應一級抓一級、一級促一級的三道防線的內控整體合力難以得到充分發揮。審計部門無法真正發揮對第一、二道防線的再監督和再評價作用，不能從根源上尋找問題的起因并提出風險防范的有效建議。同時，審計部門缺乏統一、標準的質量控制體系約束審計流程，一定程度上影響了審計效果。

（二）“三道防線”缺乏有效協同手段，信息共享不夠

業務經營部門、風險管理部門、內部控制部門和審計部門在實際工作中受各自職責的影響，缺乏有效的協同手段和管理機制，各部門之間形成信息“孤島”，無法有效實現信息成果共享，主要體現在兩個方面。一是三道防線之間未形成一個監管整體，未建立有效的風險信息共享和溝通機制，導致三道防線在風險揭示和界定中存在一定偏差。二是各類風險檢查未能實現統籌安排，一家經營行同時接受幾項檢查的情況時有發生，重復檢查與監督盲區并存，一定程度上造成了檢查資源的浪費。三是風險檢查成果信息往往局限于具體的某一家被審計單位，無法形成合力，最終造成大量的風險信息和檢查成果被閑置。

（三）“三道防線”間溝通交流不到位，成果利用不充分

“三道防線”之間的協作及溝通聯系渠道較為單一，與業務主管部門聯系不足，審計溝通反饋鏈較長，主要表現在問題屢查屢犯、責任人處理不到位等方面。部分業務主管部門對審計揭示風險的危害性認識不足、總結汲取教訓不充分，主動參加整改的積極性不高，疲于應付，以及各類檢查與整改工作一定程度上的“兩張皮”等現象也對整改工作影響較大。

審計成果的有效利用是審計價值的集中體現。目前，審計部門更多的關注審計過程的實施和管理，審計報告作為審計成果重要體現缺乏針對性，對問題的表述缺乏提煉和總結。審計報告提出的結論和建議未能站在董、監、高層面總攬全局的提煉和分析問題，不足以引起他們的關注，審計的效用性大打折扣。

三、構建“三道防線”協同機制的主要措施

組織效率既來源于分工，也來源于協同。在商業銀行風險管理“三道防線”的運行中，“三道防線”之間既相對獨立，又需要協同配合。各防線職責劃分和運行機制，有利于保證“三道防線”之間的獨立性，但更重要的是在保證獨立性的同時，考慮如何增強“三道防線”的協同性。第一道防線是基礎，第二道防線是總攬，第三道防線是保障，在同一目標之下，理論上是可以實現協同的，但由于在實際工作中各自歸于不同的管理模式，要實現協同目的，還須進一步完善各自的職能和管理方式。

（一）加強前臺業務條線風險意識，建立各級行業務部門風險管理團隊

建議商業銀行在各級行主要業務部門設立風險經理和風險管理小組，完善業務營銷部門的風險管理績效考核方案。在具體職責方面，主要業務部門配備的風險經理和風險管理小組接受風險管理部門的業務指導，并對業務主管部門與風險部門負責。

人員配備方面，為了適應嚴峻的內外部經營環境，要求風險經理及風險管理小組具備豐富的知識結構、較高的業務技能和專業素養。風險經理和風險管理小組成員要從單一的業務型人才向復合型人才轉變。商業銀行可以采取專項培訓、前后臺定期交流學習等方式，不斷提高風險經理和風險管理小組成員的業務能力和業務水平，使其勝任適應新常態下開展風險管控工作的要求。

（二）建立總行層面分工明確、職責明晰的風險管理模式，探索風險管理創新機制，優化風險管理流程

一方面，風險管理職能部門要針對不同的風險管理特征和業務流程制定有差異的職責與分工。為促進各項業務健康可持續發展，部分商業銀行在探索風險管理創新機制方面做了一些嘗試，值得借鑒。如，2004年建行股改后，實行縱向和橫向相結合的風險管理模式，包括首席風險官、風險總監、風險主管、風險經理組成縱向獨立的風險報告線，風險經理和客戶經理共同參與貸前評估、客戶評級等各個業務環節的橫向作業方式，實現風險部門與客戶部門共同防范風險。但這種方式的弊端在于基層經營層面風險管理與業務經營并未真正實現獨立，風險經理與客戶經理容易勾結，第一道防線與第二道防線相互制約失效。近年來，建行對風險管理模式再次進行改革，在原有制度基礎上強調各級機構黨委對風險負全責，充分發揮黨委在領導和推動風險管理方面的核心作用，風險管理流程得到進一步優化。

另一方面，在內控合規部門每年進行內控評價的基礎上，內審部門再對部分高領域爆發的問題進行核查，加強對第一、二道防線履職情況的評價，督促第一、二道防線風險管理落實到位。

（三）提升內部審計質量，強化第三道防線監督與服務職能

1.堅持風險導向審計，防范系統性金融風險。2018年銀監會針對經營管理和風險防控中的薄弱環節，要求商業銀行內部審計部門將內部控制、信用風險管控等事項納入年度審計計劃，對防控金融風險和內部審計履職提出了更高的要求。近年來，各商業銀行不良貸款大幅增長，信用風險成為商業銀行發展的絆腳石。因此，內部審計必須高度重視信用風險。首先，要關注信用風險高發領域，重點監測高風險行業，全面排查和防控產能過剩行業、高污染行業、房地產行業的信用風險。其次，要關注信用風險新領域，加強對網絡金融等新興產品信用風險的監控，注重新興產品的投入產出比和產品發展前景，防范系統性暴露信用風險。最后，要關注信用風險管理的全面性，將審計工作納入商業銀行信用風險防控的全過程管理，監督全面風險管理的有效性。

2.重視管理審計作用，發揮審計確認與咨詢的服務職能。商業銀行內部審計日趨完善，內部審計不但要做好審計確認，也要對經營行做好長效的咨詢和審計顧問服務。不僅要關注經營決策方面、系統運行方面、業務處理方面中存在的各種問題和缺陷，及時準確揭示內部控制和風險管理的問題，還要發揮內部審計的主觀能動性，通過對以往審計暴露出的問題進行總結，預測將來經營發展中可能出現的風險，并提前填補漏洞。同時，建立與一、二道防線常態化溝通平臺，形成立體式全面風險管控體系。內部審計部門可以通過定期召開行局經營管理風險分析會、工作聯席會等方式，探索經營管理與風險評價，持續加強與被審計單位在案防風控工作中的協作配合，以提升“三道防線”整體合力。

3.創新信息化審計模式，全面實施信息化持續監測。大數據及人工智能等信息科技的快速發展驅動商業銀行信息化審計的進程快速發展，商業銀行內部審計模式逐漸向以非現場監測為主，現場核實為輔的信息化審計。

要加強非現場持續監測，一是要通過內部審計平臺挖掘風險線索，第一時間發現經營行在管理、制度、系統和操作等層面存在的風險點和薄弱環節。二是要研發各類預警方法模型，對經營行各類業務進行持續監測，實現對商業銀行全流程持續監測和全面風險預警機制。三是要建立審計業務與信息化技術相互融合的運行機制。如，加強審計技術與審計業務團隊的協同合作。審計業務團隊中要有懂技術的業務骨干，信息化團隊中也要有會業務的研發人才。審計業務部門要依托信息化團隊的建設，信息化團隊要對業務團隊提供技術支持，提升審計的效率和效果。

4.強化審計成果利用，發揮“三道防線”監督合力。經濟發展步入新常態階段，要求內部審計必須更好地履行對第一、二道防線的再監督職責，要從事后監督為主向業務全流程監督評價轉變。審計部門與第一、二道防線按照“全覆蓋，深排查，少交叉”的原則，確定各自檢查的范圍和重點，三道防線監督檢查要各有側重，不留死角，避免過多的重復檢查，加強成果和信息交換共享，更好體現內部審計的監督與服務職能。