國家主義技能形成制度中高職院校發展困境及現實路徑

□徐 堅

由于我國歷史、政治、傳統等因素的影響，我國的高等職業教育的辦學體制可以歸入由政府主導的組織類型，該體系是建基在國家主義的技能形成制度之上[1-3]。在國家主義的技能形成機制中，高職院校的發展受到體制和經費的雙重困境。高職院校的發展也逐步趨向于同質化及學術化。如何在新的時代和社會環境中建設好中國特色的高水平高職院校，需要找到造成當前困境的原因，突破高職院校發展的限制，讓高職院校重回自身的職業性特點，體現鮮明的類型教育特色。

一、我國高等職業教育辦學體制現狀和經費主要來源

（一）高等職業教育的管理以政府部門為主導

我國的高等職業教育從其誕生就確立了政府主導的管理體制。國家教委于1980年首次批準建立了首批13 所職業大學，職業大學的誕生標志著我國高等職業教育的開始，代表了我國高等職業教育發展的雛形。這類地方性的職業大學依托于當時的中心城市，其目標是建成“花錢少，見效快，可收學費，學生盡可能走讀，畢業生擇優錄用”的新型高等教育學校[4]。這一階段的高等職業教育通過“先培訓，后就業”的原則，通過提高勞動者的文化和技術素質，滿足當時社會經濟建設發展的需求，以及勞動制度改革的新要求[5，6]。

20 世紀90年代，我國經濟進入了一個從粗放型向集約型轉變，從社會主義計劃體制向社會主義市場體制轉變的重要時期。為適應經濟體制、經濟結構、經濟形態以及社會形態的整體轉型，我國高等職業教育以規模發展、迅速擴張作為其發展目標。

為了貫徹落實《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發〔2005〕35 號）精神，提高高等職業教育質量，增強高職院校服務經濟社會發展的能力，2006年教育部、財政部啟動“國家示范性高等職業院校建設計劃”。2010年教育部、財政部決定擴大高等職業教育重點建設院校數量，新增100 所左右骨干高職建設院校，推進地方政府完善政策，加大投入[7]。2015年，教育部在印發《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》的文件中，提出建設200 所優質專科高等職業院校的目標。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《國家職業教育改革實施方案》[8]。該方案中計劃進一步加大中央財政對高職院校的投入，施行中國特色高水平高職院校和專業建設計劃[9，10]。

在高等職業教育將近四十年的發展歷程中，中央各級政府一直重視高等職業教育的發展，有關高等職業教育發展的重要文件相繼出臺，高職院校也配合著我國社會和經濟的發展，先后經歷誕生、規模壯大及內涵建設、提高辦學質量的不同階段。我國高等職業教育更多的體現著其公共產品的特征，因此，政府行政部門是我國高等職業教育的主要管理機構和主要的利益相關人。

（二）中央財政對高等職業教育的資金投入相對不足

2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16 號）首次提出職業教育的辦學格局是“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、 社會力量積極參與，公辦與民辦共同發展”，職業教育的管理體制是“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”[11]。2005年的 《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發〔2005〕35 號）文件中提出“繼續完善‘政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與，公辦與民辦共同發展’的多元辦學格局和‘在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與’的管理體制”[12]。2014年的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19 號）文件中提出，“政府推動、市場引導；加強統籌、分類指導；服務需求、就業導向；產教融合、特色辦學；系統培養、多樣成才。”[13]

在高等職業教育國家示范校建設期間，中央財政對于高等職業教育示范校的500 個專業，給予了每個專業500 萬元的支持，總計為約25 億元的投入。在高等職業教育國家骨干校建設過程中，中央財政共投入了20 億元。

然而，盡管從投入資金絕對數量上來看，高等職業教育獲得了中央財政的巨大支持。但是在與普通高等教育的中央財政投資比較中，可以發現中央財政更加偏向普通高等教育的投資。比如，1995年啟動的“211 工程”在“九五”和“十五”期間，由中央財政專項投入78.42 億元，教育部等中央部委投入60.49 億元[14]。又如1998年啟動的“985 工程”中，教育部在1999年至2001年間分別額外投入北京大學和清華大學各18 億元專項建設經費[15]。若不計算通貨膨脹的影響，“985 工程”建設期間中央財政對兩所精英大學的投資，就已接近7年后中央財政面向整個高等職業教育領域的國家示范性高等職業技術學院建設計劃的總投資。顯而易見，政府行政性資源配置已經是我國高等教育資源配置的重要方式[16]。同時，與這一重要的資源配置方式相伴隨的，更為重要的特征是我國中央財政對于普通高等教育的投入遠遠高于對高等職業教育的投入。

從中央各部委與職業教育的相關文件來看，對于高等職業教育來說，自其1980年誕生起，就定位在花錢少、可收學費的新型高等教育的形式。2002年起相關文件一直強調高等職業教育辦學以地方為主和地方統籌經費管理。我國高等職業教育的發展管理和投入責任更多的放在了省、自治區等各級地方政府。因此，中央財政對高等職業教育的投入顯著地少于其對普通高等教育的投入。這也是造成高職院校大部分希望能夠通過升本轉型為普通高等教育的內在主要動力之一。另一方面，這也是教育部鼓勵應用型本科院校轉向高等職業教育的主要阻力之一。

（三）省級財政對高等職業教育的投入不均衡

公辦高職院校主要經費來源中，政府財政撥款是最主要的經費來源。高職院校的政府財政撥款的經費來源結構中財政經常性撥款占據高職院校財政撥款經費的主導地位。由于現行高職教育的管理體制是“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”[17]，與之相適應，在高職教育的經費保障形式上也采用了分級經費保障模式。省級地方政府承擔面向本區域內高職院校財政經常性撥款，是高職院校年生均撥款的主要責任人[18，19]。

2014年，財政部和教育部共同發布《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》的文件，明確要求各級地方政府確保到2017年實現12000 元的高職院校生均撥款標準[20]。盡管這比面向普通本科院校的生均撥款相關文件要求晚了4年[21]，但是在政策上對生均撥款標準進行了明確，進一步加強了高職院校的生均撥款制度良性運轉。通過近幾年的實踐，全國大部分省份的高職院校生均撥款標準已經基本達到文件要求水平。然而，在目前的分級管理體制中生均撥款的經費主要由省級財政支出，并不是由中央財政支出。同時由于高職院校生均撥款的制度中缺乏對省級行政部門更加嚴厲的獎懲機制，再加上由于各地經濟水平不同，高職院校生均撥款水平在實際執行過程中存在地區間明顯的不均衡[22]。

一方面，在經濟欠發達的中西部地區，不少地方財政無力按時完成國家對高職院校生均撥款的要求。因此，我國經濟不發達地區的高職院校，若沒有進入國家示范性和骨干高職院校建設項目等中央財政支持建設專項，就會面臨既無法從中央財政獲得辦學經費，也難以從省級和地市級財政獲得充足的辦學經費。這一現狀導致經濟不發達地區的高職院校培養質量既不能滿足當地社會、經濟的發展需求，也無法獲得政府、社會和企業的認可，結果導致更加難以獲取充足的辦學經費，陷入惡性循環。

另一方面，經濟發達地區的高職院校在生均撥款上獲得了一定的保障，但是其生均撥款仍然與該地區的研究型本科院校與普通本科院校有明顯差距。如江蘇省為建設高校優勢學科和高水平大學，預計省級財政在“十三五”期間累計將向高等院校投入85 億元。除此之外，對所有入選國家“雙一流”建設行列的高校，不論是中央高校，還是地方高校，省級財政都將給予配套支持。對于對進入國家層面開展的世界一流大學和一流學科建設行列的部屬高校，按國家要求予以配套支持。對進入國家層面開展的世界一流大學和一流學科建設行列的省屬高校，按國家要求予以重點支持。對進入全國百強的省屬普通高等教育院校，省財政自2017年起統籌新增教育經費加大投入，根據績效評價結果，每年每校給予1 億元左右資金支持[23]。顯而易見，無論是經濟發達地區，抑或是欠發達地區，省級財政在高等職業教育與普通高等教育間的投入仍存在明顯差距。

二、我國高等職業教育存在的困境分析

（一）制度困境：國家主義技能形成體制中的高等職業教育

我國的職業教育可以被劃歸為國家主義技能形成體制[24]，也即由政府直接投資和主導的技能培訓機制。公共財政是技能培訓的主要投資方，技能培訓主要由各類職業院校提供，企業在技能供給中的角色被邊緣化，參與度和積極性均較低，技能培訓內容多是強調普適性的一般性技能，職業院校的課程安排也多是依此做標準化的安排

正如市場在很大程度上是社會的一種折射，有什么樣的社會，就有什么樣的市場[25]。同樣的，國家主義的技能形成體制，并不僅僅是我國政治體制的翻版，其也真實反映了當前中國社會中各種利益關系[26]。當前，中國的教育體制整體上是以國家為中心，圍繞著國家權力和政治中心。代表著高等教育的利益集團在獲得基于權威的支配地位之后，為了其支配主導的結構，往往會采取經濟的手段。因此，越靠近政治中心的普通高等院校，越容易獲得教育資源。反過來，由于在支配結構中采用了經濟作為維持結構的主要手段，進一步加深了支配者與被支配者對經濟手段的依賴[27]。參見圖1。

除了高職院校與普通高校之間的博弈，在國家行政部門的體系中，中央部門之間、中央部門與省級部門之間、高等教育管理部門與高職教育管理部門之間，為了確保自身的政治生存，即保證自己的政治權力和地位，也在進行著相互間的博弈[28]。由于大多數的政治精英來自于普通高等教育體系，因此，部門官員也會在教育財政資金分配過程中自覺或不自覺地向普通高等教育院校傾斜。與之相應的是，普通高校的管理部門也會相對地更加受到重視。

（二）邊緣地位：國家主義技能形成體制中企業話語權的缺失

圖1 高職教育與高等教育在教育支配的相應地位

每一所高職院校首先都需要滿足社會的需要。因此，高職教育從邏輯上來說應當是為了滿足企業，特別是民營企業在產業升級過程中對高技能人才需要。然而，由于當前我國經濟中，國有經濟仍占據主導地位，如2016年全國國有及國有控股企業全年的營業總收入占2016年全國GDP 的61.7%[29，30]。相應的，2016年全國非國有經濟占GDP 比重為38.3%。一方面，國有企業由于其相對壟斷的地位，借助自由和開放的勞動力市場，企業可以自由地解雇工人，最小化地減少企業對技能工人的依賴，因此，其技能人才隊伍的建設更加青睞外部技能形成機制[31]。同時，國有企業也就將技術技能人才的培養責任幾乎完全地推向外部機構。另一方面，由于民營企業在國家經濟中占比不高，在政治體制中缺乏為民營企業利益集團的代言組織。因此，在市場環境中成長起來的民營企業并未能真正參與國家職業教育制度的設計與運行，也因此造成了民營經濟對于現有職業教育體制的不認同、不認可。正是因為國有企業及民營企業對職業教育的不認同、不認可和不承擔，造成了當前我國職業教育校企合作困難以及企業參與度和積極性均較低的現實困境。

由于我國高職教育作為新生事物，在過去數十年一直被歸屬于早已形成規范化運作的高等教育體系中，其最大可能獲得資源的來源主要為國家教育行政機關，這造成了我國高職教育為了自身生存，必須遵守高等教育體系現有的資源配置的規則。然而，高職教育在教育行政機關資源配置過程中所獲取教育資源遠遠不如普通高等教育。這一結果導致從社會觀念、教師專業化水平、生源質量等多個角度來看，我國高職教育顯然在我國高等教育體系中處于邊緣化的地位。因此，對于高職教育來說，為了在教育資源配置的過程中獲得更多的資源，在高等教育體系中必須不斷地升級，從高職院校升級到應用型本科院校，從應用型本科院校升級到研究型本科院校。只有沿著這樣的路徑才能愈加靠近國家教育行政權力中心。也因此，我國的高職院校在辦學的過程中自覺或不自覺地在辦學模式和教學方法等各個方面整體性地照搬或模仿應用型和研究型院校面向學科式的模式和方法，而其自身的職業特色被逐步地弱化。這也進一步導致其職業特征的辦學方向僅僅掛在墻上，而其畢業的學生更加無法滿足企業，特別是民營企業對高職院校的需求。這也進一步造成我國高職教育同企業漸行漸遠，而校企合作的成功僅僅存在典型的個案案例中，無法形成持續性、系統性的校企合作共贏的局面。

（三）履職洼地：國家投入辦學的高等職業教育的經費困境

首先，從高等職業教育辦學經費的投入角度來看，我國職業教育的模式可以歸為由國家投入辦學的職業教育模式[32]。因此，我國職業教育也被納入公共教育體系，凸顯了職業教育公共教育產品的屬性。我國的職業教育，特別是高等職業教育，除了滿足企業對高技能人才的需求外，還要滿足了人民群眾接受高層次教育的愿望[33，34]。在現有的職業教育學生的培養過程中，高職院校自覺或不自覺地將培養學生的通用技能以及軟技能等作為培養的主要目標[35]。因此，當前高等職業教育培養出的學生缺乏企業所需的特殊技能。

其次，與基礎教育類似，我國職業教育采取從中央到地方的多層級管理體制[36]。盡管我國高職教育有關的多元利益相關者包括屬于確定型利益相關者的學生、教師、學校行政管理人員、用人單位、產學研合作單位、政府或上級主管部門和屬于預期性利益相關者的家長、校友、捐贈者、貸款者、社會公眾等[37，38]。但是，盡管學生通過繳納學費、企業通過繳納支持職業教育的部分稅收也應當成為職業教育中的重要利益相關者，實際上占主導影響地位的仍是省市各級地方政府。因此，對于高職院校來說，完成上級教育行政部門下達的任務比完成其他多元利益相關者的需求變得更加重要。

第三，國家投入辦學的體制為職業教育的基本質量提供了保證，然而，顯而易見，由于職業教育同其他類型的公共教育相類似，都需要長期高投入，政績回報具有延遲，并且所獲得的效益地區外溢性高，因此，職業教育也容易成為不同層級政府行政機關的履職洼地[39]。盡管中央及各級地方政府作為高等職業教育擁有主要影響力的利益相關者，但是在經費投入上均將普通高等教育賦予在本級財政投入的優先地位，高等職業教育的投入被放在相對次要的地位。

最后，高等職業教育由于忽略了其他利益相關者的需求，課程內容和教學過程往往脫離工作場所，因此容易造成課程安排、教學內容和教學設備過時，而學生的知識和技能結構也容易變得脫離實踐而理論化，進而導致職業教育課程的學問化，這將阻礙通過職業教育學習的學生由學校順利過渡到就業[40]。當前我國企業在改革開放后，無論國有企業還是民營企業為了提高市場競爭力以及降低成本，均在減少企業培訓的投入，這進一步增加高職院校從企業一方獲得教育經費的困難，同時也加大了高等職業教育學生從學習場所過渡到工作場所的阻力。另外，由于企業均依賴外部技能的獲取，因此，實際上，企業在技能人才上的實際的支出也并未減少[41]。企業在職業教育上投入轉變為了相對隱形的但是仍然巨大的人力資本付出，而這一付出伴隨著企業獲取外部技能人才的過程。換句話說，企業寧愿在獲取人才的時候多付出資本，也不愿意參與和承擔職業技能的培養的責任。

三、校企合作：打破高等職業教育困境的現實路徑

在當前的高等教育支配結構和資源分配中，高職院校均處于最邊緣的地位。打破當前困境的一個主要路徑就在于進一步深化校企合作，改變現有的支配機構和資源分配方式。

（一）擴大朋友圈：中小企業應當成為高職院校校企合作的主要伙伴之一

高等職業教育的目標是為了經過學習的學生能夠成功由學校過渡到企業就業，并且學生能夠滿足企業對不同層次技能人才的需要。因此，高職院校應當將滿足企業的需要放在第一位，將高職院校服務企業的功能放在優先地位。在校企合作的過程中，若從效率上考量，高職院校應當首先同大型上游企業平臺合作，進而同整體產業鏈的職業技能教育和培訓合作。然而，在中國現有的市場環境中，大型上游企業以公有制企業為主體，在校企合作中其合作的主要對象更多的是普通高等院校和科研院所，而不是高職院校。高職院校培養的畢業生也很難達到大型企業的用人標準。另一方面，其人才的技能形成來源更容易從外部“挖人”形成，也即直接從外部獲得人力資源。這樣的大型上游企業，缺乏培養自身技能的動力以及同高職院校合作的動力。

與大型企業不同，中小型企業較難從外部獲得人才，或者需要較高的代價從外部獲得人才。因此，從內在驅動力上來看，中小企業會有主動選擇人才技能內部形成機制的潛在動力，而技能人才的內部形成機制中需要同高職院校緊密合作，在人才招聘、 在職培訓等各個領域都有較多的合作空間，因此高職院校應當在大型企業之外，將中小企業也納入校企合作的朋友圈。

然而，高職院校同中小企業的校企合作也面臨各種各樣的問題，比如中小企業技能需求離散化，也即每個中小企業每年只需要數名相關的技能人才。又如，中小企業技能人才培養時間和成本的限制，無法接受長期系統化的職業培訓等問題。解決這些問題可以嘗試通過建立學校與中小企業之間的中介組織，如公共技術服務平臺、職教集團（聯盟）等。也可以通過現代學徒制的方式，以及提供靈活的、定制化的短期或長期的職業教育和繼續教育培訓。

（二）深化體制改革：推動辦學自主權的部分讓渡是深化校企合作的重要路徑之一

進一步深化校企合作，加大企業參與職業教育的積極性的關鍵在于校企之間的責權利的對等。當前高職院校的校企合作中，企業投入場地、設備和人員，獲得的是技能人才隊伍。但是，這樣的人才收益較難在年度中直接量化為企業效益，也因此導致同高職院校合作的成本和收益之間很難獲得清晰的量化。這一模糊的現狀，促使企業會更加關注投入的成本，進而認為同高職院校的合作投入大于產出。

若要進一步增加校企合作的力度，就需要高職院校進一步進行體制改革，嘗試讓渡部分辦學自主權。讓渡部分辦學自主權的目的是為企業和代表企業利益的中介組織通過經濟手段實現對高職院校的支配結構。若企業能夠在同高等職業教育的合作中獲得穩定和可預期的利益，也必定能夠持續性地與高職院校合作并對高職教育不斷投入。參見圖2。

圖2 政府與企業對高職教育的支配手段

高職院校只有在充分利用好主要利益相關者的政府改革政策的前提下，努力提高企業在高等職業教育多元利益相關者中的影響力，通過讓渡部分辦學自主權等不同形式增加企業在校企合作的積極性，才能夠讓高等職業教育真正滿足企業的需求，才能夠最終也提高高職院校自身在多元利益相關者中的地位，才能夠有機會讓高等職業教育回歸其發展的本質規律。總之，對于高職院校來說，在政府支持的職業教育體制機制改革的大背景中，需要努力探求同企業共贏的產教融合和校企合作模式，不僅僅合作的企業能夠獲得收益，高職院校也能夠從合作中獲得進一步發展的經費。

（三）完善職業教育體系：本科層次職業教育是打破現有體制困境的重要環節之一

提升高職教育的地位的根本，在于提高高職教育既得利益者在社會中的地位。高職教育的最大利益既得團體就是高職院校畢業的學生，由于受到學歷學位的限制，高職教育的畢業生存在升職的天花板。因此，一方面需要改良政府、企業組織機構對人才唯學歷的選拔方式，另一方面從現實的角度來說，不斷提升高職教育的辦學層次也是重要的路徑。

但是提升高職教育的辦學層次并不是推動高職院校轉型為普通高校，若轉型為普通高校，按照現有的高等教育支配結構和資源分配方式，轉型后的學校必然會進一步弱化職業教育屬性。因此，本科層次職業教育應當是高職院校提升辦學層次的唯一途徑。本科層次職業教育是完善職業教育體系的第一步，本科層次職業教育還需要同專業學位的研究生教育對接。這樣才能真正打通職業教育類型人才繼續向上學習的通道，才能夠真正實現職業教育促進階層向上流動的功能，才能夠在未來出現為職業教育代言和參與博弈的利益集團。